A Teoria do Equilíbrio Pontuado (PET), para True et al. (2007), explica a estabilidade e a mudança na formulação de políticas públicas. O incrementalismo e as teorias racionais de maximização de preferência não conseguem analisar os períodos de atenção limitados nos governos e nas pessoas. Na Teoria Incremental, segundo Davis et al. (1966), a base orçamentária é o valor autorizado pelo congresso no ano anterior, sua utilização defende o status quo contra as demandas por mudanças da relação política e orçamentária.

As pesquisas da PET em políticas públicas ocorreram quando os cientistas políticos Frank Baumgartner & Bryan Jones, tomando emprestados os primeiros resultados científicos do equilíbrio pontuado de Gould e Eldredge, argumentaram que a taxa de mudança na política pública normalmente ocorre lenta e gradualmente. No entanto, ocasionalmente, a mudança na política pública também pode ocorrer acentuadamente, explosivamente e em um curto período devido a uma perturbação externa –como um evento desencadeador–, seguida novamente por uma lenta mudança gradual na política (Givel, 2010).

John & Bevan (2012) esclarecem que a intuição básica por trás da ideia de pontuações em políticas é que a agenda política é estável por longos períodos de tempo, mas também está sujeita a mudanças ocasionais que são de grande magnitude. Isso significa que, de tempos em tempos, a política se desvia de seu equilíbrio estabelecido há muito tempo e as questões mudam de processos decisórios incrementais dentro de subsistemas institucionais para o reino da macropolítica. Quando ocorre uma mudança como em resposta a um evento externo pode haver grandes mudanças na atenção dos formuladores de políticas para certos problemas.

A PET se estabelece como uma nova visão de fazer política pública, na proporção que tem como propósito explicar os longos períodos de estabilidades que definem as ações públicas e as rápidas mudanças que pontuam o equilíbrio (Araújo & Rodrigues, 2017). Além disso, Gomide (2008) diz que o modelo demonstra que a definição de um problema e a sua localização institucional beneficia a inércia ou a mudança. Ou seja, os processos criam resultados e as decisões são respostas aos contextos em que estão inseridos.

Da década de 1960 até o final da década seguinte o modelo incremental de análise de políticas públicas transformou-se no paradigma por excelência dos estudos sobre o Estado em ação. Sua vertente de estudo do processo orçamentário se constituiu no primeiro esforço analítico para a formulação de uma teoria orçamentária, desfrutando ainda hoje de certa capacidade de explicação para o processo de orçamentação. Todavia, as modificações na regulamentação do processo de elaboração orçamentária nos Estados Unidos e as novas evidências empíricas derivadas das alterações legislativas, corroeram parte da capacidade analítica do incrementalismo (Fittipaldi et al., 2017).

De acordo com Fowler et al. (2017), a PET sugere que o processo político é caracterizado por longos períodos de mudança incremental e curtos períodos de mudança pontuada. O impulso para o último é geralmente um evento de enfoque que quebra monopólios de políticas abertas, permitindo grandes mudanças na decisão legislativa. Para Xiao et al. (2019), a PET faz uma ampla referência aos procedimentos burocráticos que regulam a tomada de decisão orçamentária com suposições razoáveis sobre a influência desses procedimentos na dinâmica da alocação de recursos.

No Brasil os orçamentos públicos são, de forma geral, elaborados de forma incremental, ou seja, utilizam-se os dados do orçamento do ano anterior e acrescenta projeções e estimativas de receitas e despesas para o novo orçamento. Uma vez que a PET contempla análises incrementais (estabilidade) e atípicas (pontuadas), essa teoria constitui um referencial relevante para as análises das execuções orçamentárias.

O orçamento público é uma ferramenta de planejamento para organização das finanças públicas, em que os gestores podem ter como respaldo para traçar uma meta para os gastos públicos, e, assim, empregarem os recursos corretamente. Desta forma, o programado deve ser resultado de decisões presentes, de exames de impactos futuros para se ter uma dimensão temporal dos recursos utilizados (Costa, 2017).

Os governos estaduais, municipais, distrital e o federal brasileiro devem alocar recursos na área da saúde e da educação, além de outras áreas (segurança pública, judiciária, administração, assistência social etc.), conforme esclarecimentos contidos na Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG (Portaria 42/1999). A Constituição Federal Brasileira de 1988 (Constituição de 1988) determina que a União (Governo Federal) aplicará, anualmente, nunca menos de 18 %, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios 25 %, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.

No caso da saúde, a União (Governo Federal) aplicará, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, o montante correspondente ao valor empenhado no exercício financeiro anterior, apurado nos termos da Lei Complementar nº 141, de 13 de janeiro de 2012, acrescido de, no mínimo, o percentual correspondente à variação nominal do Produto Interno Bruto (PIB) ocorrida no ano anterior ao da lei orçamentária anual. Os Estados e o Distrito Federal aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde, no mínimo, 12 % da arrecadação dos impostos deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios. Os Municípios e o Distrito Federal aplicarão anualmente em ações e serviços públicos de saúde, no mínimo, 15 % da arrecadação dos impostos. As ações de saúde das três áreas de governo (federal, estaduais e municipais) são denominadas de Sistema Único de Saúde (SUS).

O SUS representa um dos maiores programas de assistência à saúde do mundo, sendo que a União é o principal financiador da saúde pública no Brasil. Os orçamentos da saúde estabelecem limites financeiros aos gastos com medicamentos e tratamentos. Assim, pela dificuldade de acesso a determinados tratamentos ou medicamentos, parte da população recorre a procedimentos judiciais para resolver esse problema. Em decorrência, uma parte dos recursos orçamentários que seriam destinados à saúde da população em geral é direcionada para atender demanda específica de parcela da sociedade que recorre a esses meios para garantir a fruição de tratamentos e remédios de maior eficiência ou não disponíveis no SUS (Scheren et al., 2017).

As políticas públicas de saúde são temas de maior relevância nas sociedades contemporâneas e tópicos recorrentes em debates sobre as relações políticas, econômicas e sociais (Brasil & Capella, 2019). A regionalização do sistema público de saúde traz à tona os temas políticos relacionados à descentralização territorial ou à municipalização. A análise de política de saúde é um campo de pesquisa relativamente consolidado no exterior, mas ainda em formação no Brasil (Esperidião, 2018).

Os recursos arrecadados e gerenciados pelos orçamentos públicos devem atender a população em diversas áreas. A população cresce, envelhece e demanda mais recursos. Contudo, os recursos a serem arrecadados são escassos. De acordo com Giacomelli et al. (2016), o Brasil encontrase em um período importante da dinâmica populacional. A população ativa brasileira ainda cresce em maior volume do que as parcelas dependentes da população. Assim, os gestores devem realizar investimentos públicos, especialmente em educação, para que essa fase possa ser aproveitada e gere benefícios econômicos que garantam que a próxima fase da transição demográfica seja enfrentada de forma eficiente, sem apresentarse como um problema, mas como uma característica de um país que se aproxima do desenvolvimento.

Entre 1940 e 2000, a população brasileira teve um acréscimo de 129 milhões de habitantes, uma média de 21,5 milhões por década. O conjunto de políticas públicas que são condicionados pela estrutura etária da população, como, por exemplo, as políticas de educação, saúde, mercado de trabalho e previdência, deve levar em conta as mudanças demográficas. Caso contrário, reduzirá sua eficiência e se afastará dos objetivos maiores de um desenvolvimento econômico com redução das desigualdades sociais (Brito, 2007). O processo de envelhecimento da população brasileira tem sido muito acelerado, particularmente na Região Sudeste. Em 1980, o Brasil possuía cerca de 560 mil idosos com mais de 80 anos; já em 2006, esta parcela da população aumentou para quase dois milhões de habitantes (Nogueira et al., 2008).

Os orçamentos públicos são instrumentos de planejamento e de execução das políticas públicas governamentais para atender a população. No Brasil, os orçamentos públicos são elaborados com base nas leis dos Planos Plurianuais e nas Leis de Diretrizes Orçamentárias. O gerenciamento dos recursos disponibilizados pelos cidadãos paras entidades públicas é realizado com o demonstrativo denominado de Balanço Orçamentário. Se os recursos financeiros (receitas públicas) não são obtidos, os gestores públicos não podem cumprir com suas promessas de realizarem o bem-estar da sociedade.

A seguir são apresentados alguns estudos que utilizaram em suas fundamentações a PET.

Fowler et al. (2017) analisaram a evolução da política energética dos Estados Unidos em um período de 48 anos (1952-2000). O estudo analisou três categorias de variáveis: os eventos históricos dos mercados de energia, as políticas de mudanças institucionais e tecnológicas que afetaram a política energética e as questões culturais de construções de energia. Concluíram que a política energética é consistentemente feita em tempos de crise, e apenas parece ter como objetivo mitigar a crise, em vez de antecipar a próxima.

Flink (2017) analisou o padrão e as explicações das mudanças orçamentárias dos distritos escolares do Texas, no período de 1993 a 2010, ​​para demonstrar como o desempenho da organização e a instabilidade de pessoal contribuem para as mudanças orçamentárias da atividade principal da organização. Os resultados indicaram que altos níveis de desempenho e baixos níveis de instabilidade de pessoal levaram a mudanças incrementais. Para a autora, os resultados apresentaram novos conhecimentos teóricos para a literatura da PET ao compreender as mudanças das políticas, mas de forma mais abrangente e ao conhecer como os tomadores de decisão lidam com questões organizacionais através do processo orçamentário.

Fittipaldi et al. (2017) analisaram se a abordagem incrementalista pode explicar o comportamento do gasto social (funções de governo: Assistência Social, Cultura, Educação, Previdência Social, Saneamento e Saúde) brasileiro no período de 1995 a 2014. Os autores utilizaram medidas de desigualdade para a identificação da dispersão temporal da variável de interesse, bem como projeções do gasto social no médio prazo a partir da utilização de modelo dinâmico autorregressivo integrado e de média móvel (ARIMA). Os resultados foram que o gasto social apresentou um padrão incremental e que essa característica se reproduzirá no médio prazo.

Carvalho (2018) analisou o comportamento de estabilidade e mudança na execução orçamentária da União (Governo Federal Brasileiro), entre 1980 e 2014 das despesas por funções de governo, buscando verificar a aderência da PET na execução das políticas públicas por meio do orçamento federal. Os resultados demonstraram que as maiores amplitudes de variações ocorreram nos anos de 1986, 1989 e 1990, coincidindo com períodos de significativas mudanças institucionais. Da mesma forma, a redução na amplitude das variações observadas a partir de 1996 pode indicar alinhamento com a estabilização monetária como fator institucional que contribui para o equilíbrio da execução orçamentária. Para o autor ficou perceptível um padrão de equilíbrio com interrupções, corroborando a hipótese central de que a Teoria do Equilíbrio Pontuado é válida para analisar o comportamento das variações orçamentárias no Brasil.

Li & Feiock (2019) analisaram que fatores fazem com que as políticas que enfrentaram longos períodos de estabilidade fossem interrompidas por um curto período de grandes mudanças. O estudo analisou dados de gastos orçamentários coletados do ano de 1988 a 2008 para todos os 50 estados americanos. Verificaram que uma maior transparência da política torna menos provável a ocorrência de pontuações políticas e que o impacto da concorrência eleitoral e da legislação depende dos limites de mandato dos políticos. Verificaram também, que a dependência de um estado nas receitas de impostos sobre vendas também parece ter uma influência importante nas pontuações orçamentárias.

As pesquisas listadas neste tópico convalidam o uso da PET para analisar as execuções orçamentárias em vários países. Os orçamentos podem apresentar situações incrementais (estabilidade) e pontuações (variações atípicas). As identificações dessas situações permitem verificar o que ocorreu para que sejam revistas e realizadas projeções orçamentárias para melhorar o atendimento da população. O uso de modelo teórico contribui com os estudos técnicos para compreender o comportamento dos agentes na alocação dos recursos públicos.

As variáveis utilizadas neste estudo (receita total realizada, despesa total liquidada e os gastos com saúde e educação do Governo Federal do período de 2000 a 2018) foram extraídas do sítio eletrônico da Secretaria do Tesouro Nacional (STN, 2019) no mês de dezembro de 2019. A Secretaria do Tesouro Nacional (STN), vinculada ao Ministério da Economia, é responsável pela publicação do banco de dados das contas públicas no Brasil (área federal, estadual, distrital e municipal).

O aspecto temporal de análises das variáveis (funções de governo saúde e educação) foram os anos de 2000 a 2018. Antes do ano de 2000, a função saúde era divulgada de forma conjunta com a função saneamento e educação com a cultura. A partir da edição da Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999 do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão – MPOG (Portaria 42/1999), as referidas funções de governo passaram a ser divulgadas de forma separada, integrando o elenco total de 28 para divulgar os resultados das ações dos governos (legislativa, judiciária, saneamento, educação, cultura, direitos da cidadania etc.). A Tabela 1 evidencia os valores nominais em reais das variáveis analisadas.

Tabela 1 Tabela 1 Valores nominais em reais (R$) da receita total realizada, despesa total liquidada e os gastos com saúde e educação Fonte: adaptados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN, 2019).

Observa-se na Tabela 1 que em termos nominais no período de 2000 a 2018, a receita total realizada (arrecadada) variou em média de um ano para o ano 7,92%; a despesa total liquidada, 7,72%; a função saúde, 9,84% e a função educação, 12,98%. A média foi calculada pelos números índices de percentagem de variação (fórmula no Excel = ((x2 / x1) -1) * 100).

Para superar os problemas de comparabilidade ao longo do período selecionado, os dados nominais (Tabela 1) foram atualizados para o dia 30 de novembro de 2019 pela variação do IGP-DI (Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna) da Fundação Getúlio Vargas (FGV). O IGP-DI é utilizado pela STN para atualizar os valores de séries históricas de receitas e despesas. A STN é responsável pela divulgação das contas públicas consolidadas para o cumprimento do art. 51 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) no Brasil. As atualizações foram realizadas com o apoio do sítio Cálculo Exato.com (Cálculo Exato, 2019).

As participações dos gastos em saúde e educação (despesas liquidadas) em relação a receita total realizada e a despesa total liquidada foram calculadas com base na razão entre estas variáveis (Tabela 2). As variações percentuais dos recursos em relação ao ano anterior dos dados nominais corrigidos pelo IGP-DI, apresentadas na Tabela 3 foram calculadas dividindo o valor da variável do ano seguinte pelo anterior (2000/2001 e sequências), demonstrados em números decimais. Desse modo, os valores representam os números índices de percentagem de variação positiva ou negativa (fórmula no Excel = ((x2 / x1) -1) * 100). O ano inicial de 2000 não aparece na Tabela 3, haja vista que representa o ponto de partida (base) para demonstrar as variações.

Breunig & Koski (2006) definem pontuações como alterações orçamentárias extremas e Jordan (2003) considera análises percentuais pontuadas, as mudanças na execução orçamentária positivas iguais ou superiores a 35 % e/ou negativas de 25 % ou mais. Diante dessas considerações, este estudo usa os termos variações e pontuações como sinônimos, ou seja, representam alterações (variações percentuais) positivas ou negativas nas aplicações dos recursos orçamentários. O estudo adota os percentuais de Jordan (2003) para demonstrar aquelas consideradas extremas (atípicas), às quais necessitam de análises complementares para verificar os possíveis motivos das mudanças.

Os Testes de Kolmogorov-Smirnov e Shapiro-Wilk foram utilizados para testar a normalidade ou não das pontuações (Tabela 3) com o objetivo de identificar no histograma se a distribuição é normal (alocações incrementais, sem grandes alterações) ou leptocúrtica (alocações atípicas, com grandes alterações - necessário análises complementares). Segundo Fávero et al. (2009), o Teste de Kolmogorov-Smirnov (K-S) é um teste de aderência que compara a distribuição de frequência acumulada de um conjunto de valores observados da amostra com a distribuição esperada ou teórica. O objetivo do K-S é determinar se a distribuição é normal. O Teste de Shapiro-Wilk é uma alternativa ao teste paramétrico do K-S, que também testa se a variável em estudo possui ou não uma distribuição normal. O Teste de Shapiro-Wilk é mais apropriado em amostras pequenas (n < 30).

A decisão dos dois testes para verificar se a distribuição da amostra é normal é dada pelo p-valor calculado (nível significância calculado) superior ao nível de significância de α = 0,05 (5 %), adotado nesta investigação. O valor do nível-p (p-valor) é um índice decrescente da confiabilidade de um resultado. Quanto mais alto o nível-p, menos se pode acreditar que a relação observada entre as variáveis na amostra é um indicador confiável da relação entre as respectivas variáveis na população. Segundo Ayres (2012) e Fávero et al. (2009), estudos empíricos no Brasil na área das ciências sociais aplicadas utilizam os níveis de 0,01 (1%) ou 0,05 (5%).

Os testes de normalidade foram utilizados também nos estudos de Jones et al. (2003), Jordan (2003) e Jones e Baumgartner (2005). As atualizações dos dados para uma determinada data também foi utilizada na pesquisa de Carvalho (2018).