La transformación de la ciudad enmarcada en un urbanismo con la lógica del mercado ha recrudecido la problemática urbana. Partimos de un proceso que comenzó en la década del sesenta en los países occidentales y dura hasta la actualidad. Los barrios se han ido definiendo por una globalización caracterizada por el capitalismo financiero volátil y especulativo que concentra la riqueza y ha creado el binomio centro-periferia, con núcleos y zonas dispersas, fragmentadas y segregadoras (Harvey, 1989; Borja, 2012). En este binomio, el automóvil se convirtió a mediados del siglo pasado en el rey del espacio público, con gran incremento en infraestructura para su uso.

Bajo la careta de mantener el Estado de bienestar, los Gobiernos de las ciudades que tienen que competir para seguir alimentando la voracidad del capital se esfuerzan por atraer inversores y planifican proyectos urbanos con arquitectos de renombre e infraestructuras culturales y turísticas como parte del mercadeo urbano (Ashworth y Voogd, 1990). Se recuperan y relanzan espacios industriales en desuso que se convertirán en espacios deseables para vivir y para innovar (Zukin, 1989). Sin embargo, detrás de estas políticas se esconde un incremento del valor del suelo. La acumulación de capital se vuelca hacia inversiones en la producción de espacios urbanos que luego se transforman en la estructura de clases (Harvey, 2013).

Esta forma de hacer ciudad acentúa la polarización de la sociedad y aumenta la pobreza, al crear barrios segregados con poco contacto entre personas de diferente estatus económico y social. En estas ciudades modernas, diseñadas y cosidas con el mismo patrón, además de una mayor desigualdad social, existen altos niveles de consumo de energía y suelos (Girardet, 1999), un incremento de los efectos del cambio climático (Klein, 2015) y una reducción de la calidad de vida de sus ciudadanos. A esto se han sumado cambios tecnológicos con impacto en la ciudad debido a los nuevos modos de información y comunicación, cambios socioculturales con la multiplicación de colectivos humanos muy heterogéneos (migraciones) y la individualización de los comportamientos.

Jacobs (1961) planteó una fuerte crítica a las políticas de renovación urbanística de la década del cincuenta que destruían comunidades y creaban espacios urbanos aislados y antinaturales. Las ideas de Le Corbusier recogidas en la Carta de Atenas llenaron los centros de la ciudad con edificios altos y separados y de tráfico creciente que domina el espacio público e impide que la gente se implique en la vida pública. Lugares como la plaza, la calle concurrida, el local de víveres y los parques próximos han ido desapareciendo y con ellos la interacción de las personas y un sentido de tolerancia, conciencia, identidad y respeto mutuo.

Se reclama un cambio en la forma de construir la ciudad. Está ganando fuerza el concepto del “derecho a la ciudad” como paraguas que articula las luchas sociales democratizadoras. Los colectivos ciudadanos se levantan para hacer frente a los retos que plantea la globalización desde el ámbito municipal nacional e internacional ¹ , es decir, cambia el paradigma de la ciudad-negocio al de la ciudad-derecho (Borja, 2012).

Este artículo está guiado por la importancia de incluir a las personas en la agenda de la planificación urbana y considerar las necesidades de la gente que vive y usa la ciudad. Esto implica “reclamar el derecho que nos da la libertad para rehacer nuestras ciudades y a nosotros mismos” (Lefebvre, 1969, p. 138) y reorientar el diseño de la ciudad hacia espacios públicos que posibiliten y refuercen el sentimiento de comunidad (Gehl, 2010) y, en este sentido, el derecho a la ciudad y la producción de espacios consistiría en repensar un escenario que “posibilite la distribución equitativa de los recursos, la humanización de los espacios en los que vivimos y la autogestión de los procesos” (Harvey, 2013, p. 20).

Podemos afirmar que la materialización del derecho a la ciudad ocurre con la inclusión de la ciudadanía en el diseño y la planificación de la ciudad, esto es, con la posibilidad de que cualquier persona pueda participar en los asuntos públicos de su comunidad. La democracia participativa aporta un modelo alternativo para gestionar los asuntos públicos (Pindado, 2005). Con este formato se prevé un espacio en donde la ciudadanía, el personal técnico y la clase política intervengan desde la corresponsabilidad en el proceso de elaboración de políticas y tengan en consideración las funciones de cada agente implicado. Esta es la gobernanza colaborativa: un proceso de toma de decisiones colectiva que es formal, por un consenso orientado y deliberativo, que pretende hacer o aplicar la política pública (Ansell y Gash, 2008). En este contexto, entendemos la participación como un derecho de la ciudadanía a incidir como protagonista en la toma de decisiones, la planificación y la gestión de asuntos público. Es la participación como un instrumento de democracia directa que enriquece y complementa la democracia representativa.

Tabla 1 Tabla 1 Modelo participativo Fuente: elaboración propia, con base en Pindado (2005)

En la literatura anglosajona existe un gran debate acerca de cómo deben ser estos procesos de participación. Encontramos las aportaciones de los autores que defienden un planeamiento más comunicativo y colaborativo que fundamentan su perspectiva en la teoría de la acción comunicativa de Habermas (1989) y en la teoría de la estructuración de Giddens (1984). Estas aproximaciones ponen el acento en el intercambio, el diálogo, el aprendizaje mutuo mediante la acción y la posibilidad de llegar a consensos racionales. Creen que en la propia reflexividad de los agentes sobre las asunciones y estructuras preestablecidas, a menudo injustas, está el potencial de transformarlas. Entre estos resaltan los trabajos de Forester (1988), Healey (1997; 2006) e Innes (1995).

En este contexto teórico de urbanismo empresarial, el actual estudio revisa el modelo de regeneración urbana del Bilbao metropolitano que comenzó a finales de la década del ochenta. Este cambio de imagen, presentado como el paradigma del éxito en la reconversión de viejas ciudades industriales en ciudades culturales y turísticas, se articula en torno a tres elementos: a) aprovechamiento de los espacios de oportunidad creados por los terrenos liberados en los márgenes de la ría, como Abandoibarra o Zorrotzaurre; b) el planeamiento estratégico con megaproyectos y grandes infraestructuras, entre ellas, el saneamiento de la ría, el metro o el aeropuerto, y c) la adaptación de un esquema de gestión competitiva desarrollada a partir de la concertación interinstitucional.

Figura 1 Figura 1 Transformación urbanística de Abandoibarra, Bilbao Fuente: Areso (2016)

La transformación urbana contó con gran reconocimiento del exterior que se tradujo, entre otros, en la concesión de premios en foros internacionales de prestigio como Bilbao Premio ciudades del mundo LKY, 2010 (Figura 1). Sin embargo, en el escenario interno se generó cierta crítica: por un lado, se había conseguido atraer atención internacional y turistas, pero no se implementaron actividades que impulsaran el necesario crecimiento económico (Esteban, 2000); por otro, con el fin de posicionarse como urbe global, atractiva y competitiva, se destinó gran cantidad de dinero público en determinadas zonas de la ciudad (espacios centrales y riberas urbanas) y se aumentaron los precios del suelo (Rodríguez, Vicario y Martínez, 2005). Esto produjo un impacto espacial y social desigual en la ciudad, por lo que se relegó a los barrios periféricos. Para gestionar la regeneración se crearon entidades público-privadas que permitieran la entrada de inversores privados en busca de rentabilidad económica, pero con el apoyo de recursos públicos.

En la cresta de la bonanza económica, en 2002, se firmó un acuerdo para la revitalización de la siguiente zona de oportunidad: Zorrotzaurre. Los poderes públicos y económicos fundaron una organización semipública y se contrató a una arquitecta de renombre para desarrollar el megaproyecto de firma como imán infalible de atención, turismo e inversión. Así comenzó la segunda regeneración urbana que llevaría a Bilbao a definir nodos para el desarrollo de la nueva economía creativa.

Esta forma de crear ciudad, en la cual la planificación se reduce a un simple mecanismo determinista, hace que se prescinda de toda participación ciudadana. El Ayuntamiento de Bilbao, pionero en el Estado español en dar voz ² , aunque no voto, a asociaciones y entidades ciudadanas, ha mantenido unos patrones de relación con los movimientos sociales que no han variado mucho en la última década. Las decisiones relacionadas con el modelo de ciudad se cerraron a cualquier participación. Ante esta falta de escenarios, la ciudadanía abrió un espacio de debate y esta es la siguiente historia: un movimiento social urbano que propuso un proceso participativo en el marco de una ciudad en la que se ejerce el urbanismo empresarial (Rodríguez et al., 2005) basado en la competencia y los proyectos espectaculares. Esto origina una narrativa conectada con la pugna, lo que aleja la idea de ciudad en donde debe primar en el espacio urbano, el interés público y la participación.

El análisis comienza con la historia de un movimiento social urbano que surge como respuesta al modelo de crecimiento productivista, con el objetivo de abrir espacios de diálogo y compartir futuros alternativos para el barrio, en contra de un urbanismo neoliberal programado. El lugar, la península de Zorrotzaurre, situada a las orillas del río Nervión. En esta aldea del centro de la ciudad conviven en la actualidad medio millar de vecinos, con sus preocupaciones del día a día y sus diferentes visiones de futuro, con pabellones industriales en ruinas con grafitis al aire libre y una vida salvaje de flora y fauna que se abre paso entre escombros. Hace solo un siglo, este barrio era una zona industrial con intensa actividad naval que puso a Bilbao en el mapa mundial del comercio y la actividad exportadora (Figura 2).

Figura 2 Figura 2 La península de Zorrotzaurre en 2004 Fuente: Diputación Foral de Bizkaia

Con la crisis industrial en la década del setenta, en los márgenes de la ría fueron aumentando los pabellones arruinados y las estructuras abandonadas. Los comercios y servicios de la zona se iban cerrando. Las viviendas no se arreglaban esperando a que la Administración decidiera qué hacer en el barrio. No se invertía en el lugar. Creció una memoria centrada en el abandono institucional y en la marginación con respecto a otros barrios bilbaínos. “Se condenó a la ribera a la marginación y a un olvido que ha padecido durante más de medio siglo”, escribía Mazin, periodista y vecino del lugar. “Aunque lo del olvido es un decir; se acuerdan de nosotros cada vez que algo ha molestado en el centro de Bilbao, el depósito de coches, el aparcamiento de camiones, los autobuses de Bilbobús, macrodiscotecas” (Mazin, 2001, p. 19). Así comenzamos el nuevo siglo, cuando los vecinos empezaron a oír rumores de que su barrio iba a ser planificado y tal vez demolido. Se creó un grupo gestor semipúblico para decidir el futuro urbanístico del lugar.

Ante el inminente desarrollo de la zona y la falta de información, la mayor parte de los vecinos miraba al futuro con temor e incertidumbre. Otros veían una oportunidad para crear una ciudad diferente. “No solo queríamos presentar críticas contra un sistema radicalmente insostenible, sino buscar soluciones a nivel local”, comenta Robert Alcock, vecino del barrio y uno de los promotores del Foro para un Zorrotzaurre sostenible.

Propusieron un espacio de debate. La primera reunión del Foro duró dos días de marzo de 2004, acudieron 150 personas entre políticos, expertos, vecinos, empresarios y hasta un representante del equipo de Zaha Hadid. Expresaron una gran diversidad de opiniones sobre Zorrotzaurre y su futuro, cuyos resultados y conclusiones se publicaron en un libro. El presidente del Colegio Oficial de Arquitectos, uno de los colectivos de profesionales más críticos con el proceso de revitalización de Bilbao, hizo el prólogo de la publicación y definió esta iniciativa como la primera discusión para la transformación de Bilbao con todos los ingredientes. Otros pensaron que este tipo de escenarios sirve para legitimar la política de la institución.

Después de este primer debate abierto y propuesto por la ciudadanía, el Gobierno, guiado por el paradigma de la planificación urbana, presentó su megaproyecto de la mano de una arquitecta de renombre. En algunos aspectos fue mejor que lo que temíamos, pues se iban a mantener los edificios residenciales existentes, pero no se incluyeron parques públicos: estaba lleno de rascacielos y, mientras hablaban de sostenibilidad, las únicas acciones reales propuestas eran reciclar el agua de lluvia y desviar el tráfico de la carretera de la ría por el interior de la península. Era un plan 95 % convencional. La pequeña aldea se convertiría en una ciudad de 15.000 habitantes para 2025.

El Foro siguió adelante, ahora con más ímpetu y con una mayor conciencia de participación de la ciudadanía. A finales de 2004 se organizó un taller de participación ciudadana con la metodología European Awareness Scenario Workshop, que reunió a 59 personas —vecinos, asociaciones, expertos, instituciones gubernamentales y actores económicos— para desarrollar visiones para el futuro de Zorrotzaurre, que luego se debatieron y se votaron. Entre los cinco escenarios más votados estaban “Eco-ciudad”, consistente en el desarrollo integral de la península con base en criterios ambientales; “Zorrotzaurre verde”, que da prioridad al espacio verde y a la regeneración de hábitats naturales y “Barrio pensado para el peatón”. Estas tres ideas juntas, expresan la esencia de un barrio ecológico.

Figura 3 Figura 3 Talleres de participación ciudadana, 2004 Fuente: archivo de la autora

Parecía que el Foro había levantado algunos cimientos en Zorrotzaurre: se abrieron canales de comunicación con las instituciones y los expertos y se había despertado sensibilidad hacia una forma de desarrollo más sostenible. Sin embargo, estos cimientos no serían sólidos mientras la participación ciudadana fuera puntual y excepcional y no se implantara una cultura de participación.

En 2005 y 2006 se organizaron más eventos en el barrio: viajes en barco por la ría, charlas-debate sobre la historia local, la ecología y el patrimonio arquitectónico; la rehabilitación de los edificios existentes y se emprendieron acciones concretas para crear el barrio sostenible: intervenciones en espacio público, taller de permacultura, murales y plantación de árboles y fiesta de diseño urbano (Figura 4).

Figura 4 Figura 4 Mural realizado por los vecinos con el lema “La ribera viva” en 2007 Fuente: archivo de la autora

Las reuniones con las instituciones continuaron y se presentaron las peticiones de los vecinos; se abrieron negociaciones con el Ayuntamiento y con la Comisión gestora para la rehabilitación de las casas; se presentaron alegaciones a la modificación del Plan general de ordenación urbanística; se reforzaron eslabones con las comunidades vecinas que afrontan presiones similares; se creó un sitio web en donde todos pueden contribuir con ideas, información y enlaces y se intercambiaron experiencias con grupos en otras ciudades.

En 2007 Zaha Hadid presentó una modificación al plan inicial de 2004. En este plan, que tuvo un coste final de 1.700.000 euros, se reflejaron algunas ideas propuestas en el Foro: un plan de rehabilitación de viviendas, más espacios verdes, una zona sin coches y peatonalización de la carretera de la ría; sin embargo, se incrementó el número de viviendas para mantener el mismo beneficio económico.

La aprobación definitiva del plan fue en 2012, después de ser contestado por el movimiento vecinal, mediante alegaciones y tribunales. En una resolución judicial hecha pública a finales de marzo de 2010, el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco aceptó el recurso presentado por el colectivo vecinal “El Canal” y echó para atrás el Plan de Zorrotzaurre, porque incurría en algunos fallos de procedimiento; el principal era la falta del informe del Consejo Asesor de Planeamiento, con el cual se canaliza la participación de los ciudadanos (Federación de Asociaciones Vecinales de Bilbao, 2010).

Figura 5 Figura 5 Plan aprobado en 2012 Fuente: Comisión Gestora de Zorrotzaurre (s. f.)

El proceso de participación ha proporcionado oportunidades para el aprendizaje social. Las personas tienen la oportunidad de adquirir información y conocimiento, clarificar los propios valores, cultivar la creatividad y proponer nuevas acciones que generen espacios flexibles, resilientes y reciclables como canales para construir diálogos entre lugareños y actores temporales.

En este análisis hemos identificado que el aprendizaje social adquirido ha dado lugar a espacios de encuentro con nuevos actores y en relaciones de colaboración, pero también de dependencia y conflicto (Figura 6).

Figura 6 Figura 6 Mapa del movimiento social urbano Fuente: elaboración propia

El primer espacio que comentamos son las iniciativas culturales. Con cierto apoyo público en algunos casos y desde la iniciativa privada en otros, en algunos de los viejos pabellones y almacenes se han ido instalando gestores culturales que facilitan la revitalización de los espacios en desuso, en el entretanto del proceso urbanístico (Bishop y Williams, 2012). El proyecto ZAWP ha generado oportunidades basadas en la cultura y la innovación con talleres de ukelele, flamenco o jazz. Espacio Open, una iniciativa autogestionada, está implicada de lleno en proyectos de cambio social con la organización de un mercado semanal y la Maker faire ³ (Figura 7). Pabellón 6 es un colectivo de actores con una forma innovadora de vivir y compartir el teatro, cuyo director cuenta que llegó al barrio cuando la ciudad lo había expulsado del centro. Dos pabellones están ocupados por proyectos de circo, Karola Zirko y Zirkozaurre; hay una asociación de quinientos patinadores y un rocódromo de interior (Piugaz).

Figura 7 Figura 7 Prácticas de iniciativas culturales, ZAWP y Espacio open Fuente: elaboración propia

Oficialmente ya se le denomina la “isla creativa”. Algunos consideran que este nombre no es apropiado, pues cuestionan si es más un tema de mercadeo, ya que es mejor hablar de isla creativa que de especulación del suelo (E16, miembro iniciativa cultural teatro, comunicación personal, 20 de junio de 2015). Los gestores de estas iniciativas culturales se encuentran con una normativa rígida que no ayuda a consolidar su establecimiento en el espacio físico, por lo que buscan persuadir al Ayuntamiento para que la flexibilice y puedan consolidar su actividad en el lugar. Para ello están impulsando una economía de base social en la zona (E10, miembro iniciativa cultural ZAWP, comunicación personal, 19 de junio de 2015; E11, miembro iniciativa cultural Espacio Open, comunicación personal, 21 de junio de 2015). Por su parte, la Administración puede ver las prácticas derivadas del aprendizaje social de dos maneras: como una oportunidad para potenciar las prácticas urbanas autogestionadas, es decir, para construir una ciudad participada o bien como un proceso de instrumentalización de las comunidades vivas sobre el territorio para rellenar temporalmente con valor social la desvalorización del suelo. “Se han otorgado permisos, pero han sido temporales por cuestiones de las modificaciones en el territorio” (E8, miembro de la Oficina del Plan general de ordenación urbana, comunicación personal, 30 de abril de 2015).

Las iniciativas creativas se pueden convertir en un elemento facilitador de la tarea de Gobierno, por lo que los gestores independientes deben estar dispuestos a aprovechar esta brecha para presionar a la Administración a hacer cambios más estructurales. Queda claro que el urbanismo del “entretanto” puede ser un caramelo envenenado si no se producen nuevas formas de gestión urbana en los campos jurídico y administrativo.

Por otro lado, la asociación de vecinos ha vuelto a abrir un espacio de debate abierto, un segundo foro para seguir pensando juntos sobre el modelo de ciudad que se está desarrollando. El Foro 2015 fue un reflejo de que la ciudadanía seguía considerándose amenazada por la lógica privatizadora (excesiva edificación, pésima conectividad y el uso de la ciudad creativa como forma de venta del espacio) y este es un elemento motivacional para mantener las prácticas participativas y comunales. Sin embargo, las perspectivas de crear un barrio sostenible han ido disminuyendo, al aceptar el Máster Plan como el instrumento de planificación. Se han asumido las transformaciones del capitalismo actual (Scott, 2001), puestas de manifiesto en las planificaciones urbanas y las dinámicas resultantes, en especial en los barrios posindustriales o de oportunidad.

Algunos vecinos consideran que sus espacios están siendo ocupados con la aparición de las iniciativas culturales que han emergido en el entretanto. Denuncian que estas iniciativas culturales son negocios subvencionados por la institución pública y manifiestan la existencia de una “gentrificación lenta y amable del barrio” (Asociación de Vecinos Euskaldunako Zubia, 2015, p. 27). Este enfrentamiento entre algunos vecinos y gestores independientes no es generalizado, pero ha creado una disrupción leve en el movimiento social urbano y pérdida de influencia en la planificación urbana. Los actores del movimiento social urbano debemos tener en cuenta que hace falta un movimiento suficientemente fuerte como para negociar con la Administración.

La pérdida de identidad es un tema recurrente durante todo el proceso de participación. La aparición de nuevas experiencias hace que la identidad de la gente se vea forzada a enfrentarse a la negociación de prácticas sociales de un espacio y tiempo. La experiencia de estas prácticas nos indica que solo podremos acercarnos si abrimos la frontera de la identidad y creamos zonas de hibridación o negociación, en donde surja la capacidad para ser otro y aceptarlo. Por lo tanto, estos espacios de encuentro o las espacialidades de emancipación deben ser considerados como procesos formativos de prácticas sociales que marcan transformaciones en la identidad social (Stavrides, 2016).

Necesitamos una identidad abierta con fronteras flexibles que ofrezcan puntos de encuentro para prácticas sociales. Estos espacios pueden ser escenarios de aprendizaje social que marquen transformaciones en la identidad social y en el espacio. Un buen ejemplo de ellos es la Plataforma Pasarela, creada en octubre de 2016. Con el inicio de la apertura del canal de Deusto en 2015 y el cierre de la conexión natural del barrio con el resto de Bilbao, el paseo a lo largo de la ría, los vecinos, los gestores de iniciativas culturales y los negocios locales se ven más alejados del resto de la ciudad. “Nos han dejado aislados; yo voy menos andando y la gente viene menos a la ribera” (E8, vecina de la ribera, comunicación personal, 24 de marzo de 2015). “Es muy difícil que la gente llegue al barrio si no es con su propio coche y luego se crean problemas de aparcamiento” (E10, miembro de la iniciativa cultural ZAWP, comunicación personal, 21 de marzo de 2015). Este descontento, unido a un aprendizaje social, ha activado de nuevo un movimiento ciudadano bottom up que reivindica la conectividad sostenible: una pasarela para peatones y bicicletas que continúe el paseo que existió.

Estas prácticas propugnan por un cambio de modelo urbano lejos del expansionismo especulativo de las últimas décadas, orientado a la regeneración y reapropiación de la ciudad. El urbanismo formal, a menudo criticado por lento y rígido, se ha visto alterado por iniciativas que cambian el rol de los residentes, que pasan de ser meros usuarios a diseñadores y constructores del espacio público. Se vislumbra una cultura participativa en un movimiento social organizado.

Los procesos de participación efectiva ciudadana son escasos, complejos y difíciles de analizar; sin embargo, este caso de estudio tiene una serie de impactos físicos, económicos y sociales visibles que listamos a continuación:

— Mantenimiento y rehabilitación de viviendas con un plan integral y financiación

El caso de estudio muestra que en la ribera se comparte una memoria histórica colectiva que comprende los cambios producidos en la morfología social y arquitectónica de la zona a lo largo del siglo XX.

Por otro lado, la interacción cotidiana entre los residentes ha propiciado redes sociales como espacios de acción social que se han ido consolidando con una fuerte cohesión social. Estas características definen la identidad local y el sentimiento de pertenencia. A esta identidad se une la sensación de abandono por parte de la institución en los últimos treinta años: falta de servicios e infraestructuras, degradación ambiental y agravios como prácticas del botellón y actos vandálicos. A ello se suma la amenaza externa: un modelo de urbanismo neoliberal que impone otra identidad, otra forma de ver el barrio. Todo esto genera una movilización y una ciudadanía que se sintió capaz de juzgar acontecimientos y debatir, como acto preliminar a la forma de cualquier decisión sabia.