Desde siempre, la relación hombre-trabajo ha estado polarizada entre el desarrollo personal, la competitividad empresarial y su impacto socioeconómico, versus el lado negativo de la afectación de la salud, del ambiente y de la vida (1), convirtiéndose en un proceso que ha conducido a múltiples propuestas de intervención, primero individuales y posteriormente de acciones colectivas de protección de la salud en el trabajo; sin embargo, es en la década de 1950 cuando la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización Mundial de la Salud (OMS) constituyen un comité conjunto para aunar esfuerzos y postular la medicina del trabajo como “el conjunto de disciplinas que tiene como finalidad fomentar y mantener el más alto grado de bienestar físico, mental y social de los trabajadores en todos los oficios, prevenir todo daño a la salud por el entorno laboral y proteger a los trabajadores de los riesgos del trabajo” (2). En 1959, con ocasión de la promulgación de la Resolución 112 sobre servicios de Medicina del Trabajo se acuña el término salud ocupacional (SO) (3), el cual es ajustado, por ellos mismos, en 1995, indicando que “el énfasis de la salud ocupacional está orientado al mantenimiento y promoción de la salud de los trabajadores y su capacidad de trabajo, mejorar el ambiente de trabajo y el trabajo mismo y al desarrollo de una cultura de trabajo sano y seguro reflejada en los sistemas gerenciales, los principios de participación, las políticas de entrenamiento y la calidad gerencial del compromiso” (4).

En el nuevo milenio, la OIT, consciente de la estrecha relación entre las condiciones y el medio ambiente de trabajo y la salud y la productividad, introduce la noción de seguridad y salud en el trabajo (SST), entendida como “una disciplina que trata de la prevención de las lesiones y enfermedades relacionadas con el trabajo y de la protección y promoción de la salud de los trabajadores. La salud en el trabajo conlleva la promoción y el mantenimiento del más alto grado de salud física y mental y de bienestar de los trabajadores en todas las ocupaciones” (5). “También se deberían tener en cuenta los posibles efectos en las comunidades vecinas y en el medio ambiente general hacia la gestión integradora de la salud en el lugar de trabajo” (6). De manera que el concepto ha venido evolucionando y, aunque asume diversos significados, mantiene sus lineamientos originales de protección a los trabajadores, fomento del bienestar bio-psico-social y prevención de los desenlaces en salud, pero, cada vez más, se amplía a los entornos de trabajo libres de riesgos, al mantenimiento de la capacidad para laborar y al compromiso gerencial como elementos de la productividad empresarial e integrado con la cultura de cuidado a las personas y al ambiente, lo cual conduce a sociedades “capaces de satisfacer las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de generaciones futuras”, como lo indica el principio rector del desarrollo sostenible mundial (7).

En este orden de ideas, la seguridad y salud en el trabajo (SST), concepto al que se hará referencia de aquí en adelante, está inmersa en las necesidades empresariales, comunitarias y globales, por lo que ha reclamado reconocimiento a partir de lineamientos mundiales que, a su vez, han instado a los gobiernos a plantear políticas públicas nacionales. Para comprender el significado de la política pública de SST, es necesario precisar el término política en castellano, el cual está condicionado por tres de sus acepciones en inglés, a saber: polity, politics, y policy. “política concebida como el gobierno y las formas de gobierno de las sociedades humanas es polity, política como la actividad de organización y lucha por el control del poder es politics y política a través de propósitos e intervenciones de las autoridades públicas en beneficio de la sociedad es policy” (8). La policy o la política pública es política y es pública, ya que corresponde a la intervención del Estado que diagnostica una situación, la ingresa a la agenda gubernamental, formula, desarrolla y ajusta (9). Desde la relación Estado-sociedad la política pública se entiende como “el proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática. La política pública hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener” (10). El concepto de política pública permite “enlazar bajo un mismo término la producción normativa de las instituciones públicas —planes, leyes, fallos jurídicos, etc.— con las actividades realizadas tanto por los actores políticos y sociales como por las autoridades públicas” para elaborar, mantener y ajustar las decisiones y sus efectos en la sociedad (11).

La política pública de SST delineada internacionalmente aparece en 1981 cuando la OIT adopta el Convenio 155 sobre seguridad y salud de los trabajadores, que entra en vigor en 1983. En este se presenta de manera formal una política nacional de SST para prevenir los desenlaces de salud no deseados que sean consecuencia de las labores en el entorno de trabajo (12). Como parte de esta política, la OIT pide que se garantice el registro y notificación de los accidentes de trabajo y enfermedades laborales (ATEL), y esto queda manifiesto en el Protocolo 155 del 2002 (13). A comienzos del siglo XXI, reconociendo el impacto negativo de los ATEL sobre el bienestar de las personas, la productividad y el desarrollo socioeconómico, y considerando que la promoción de la SST forma parte del programa Trabajo Decente para Todos, la OIT lanza su Estrategia Global en materia de SST y presenta el Convenio 187 sobre el marco promocional para seguridad y salud en el trabajo que desarrolla el enfoque estratégico mediante la creación de una política, un sistema, el perfil y los programa nacionales en SST.

Por otra parte, se destaca la importancia de desarrollar una “cultura nacional de prevención en materia de SST”, aquella en la que el derecho a un medio ambiente de trabajo seguro y saludable se respeta en todos los niveles, en la que el Gobierno, los empleadores y los trabajadores participan activamente en iniciativas destinadas a garantizar un medio ambiente de trabajo seguro y saludable mediante un sistema de derechos, responsabilidades y deberes bien definidos, y en la que se concede la máxima prioridad al principio de prevención (14). Lo anterior se complementa con la Recomendación 197, la cual plantea que la política nacional debería tener en cuenta los derechos, las obligaciones y las responsabilidades pertinentes de los gobiernos, los empleadores y los trabajadores y que el programa nacional se sustente en los principios de evaluación y gestión de peligros y riesgos (15).

De acuerdo con lo anterior, una política nacional de SST es el marco de acción específico adoptado por un Gobierno, en consulta con sus interlocutores sociales, para definir su mandato en materia de SST (16). Esta se plantea con el fin de garantizar que se minimicen, en la medida en que sea razonable y factible, los riesgos del trabajo, que se prevengan los ATEL y se favorezca un medio ambiente de trabajo propicio para la salud de los trabajadores. Cada país, habida cuenta de sus condiciones y prácticas, debe formular, implementar y examinar periódicamente dicha política con el fin de ajustarla según sea el caso. Para esto, hay que designar funciones a las autoridades públicas e involucrar a los actores del sistema nacional, siguiendo ciertas líneas de acción, garantizando el cumplimiento de las exigencias legales y promoviendo la cultura nacional de prevención en materia de SST (16,17).

La política nacional se despliega a través de un Sistema Nacional de SST, que es la infraestructura legal e institucional que permite articular los elementos y las funciones para que actúen como un todo capaz de lograr el mandato (18). Los elementos principales de un sistema nacional de SST incluyen: autoridades competentes, órgano consultivo tripartito, legislación, procesos de vigilancia, mecanismos de apoyo a las empresas y servicios de educación y de administración de la información. Como parte del marco promocional de la SST, los sistemas nacionales permiten a los países gestionar eficazmente sus recursos para cumplir con sus funciones y lograr sus propósitos (19).

El perfil de SST es el primer paso en el proceso de elaboración de un programa nacional, ya que resume la situación de SST del país, analiza el sistema desde la identificación de convenios internacionales y la legislación, el marco institucional, los recursos, así como los ATEL (20). Se usa como base para identificar las prioridades de acción; sirve para sensibilizar e instar el apoyo de la ciudadanía al conocer la situación actual del país en materia de SST; pero, sobre todo, es una herramienta de gestión que, a través de su actualización periódica, sirve para medir los progresos en el despliegue de la política (21).

Por otra parte, el conjunto de intervenciones priorizadas, con objetivos y metas en un tiempo determinado e indicadores para evaluar su avance configuran un Programa Nacional de SST (16). Este puede recibir otros nombres, como Estrategia, Plan Estratégico, Plan de Acción, Plan Nacional, pero en general con características afines al propósito al que sirven (22). Un programa nacional de SST debe promover el desarrollo de una cultura de prevención en materia de seguridad y salud; además de contribuir a la protección de los trabajadores mediante la eliminación o minimización de los riesgos relacionados con el trabajo, para prevenir lesiones, enfermedades y muertes. Puede ser apoyado, cuando aplique, por otros programas nacionales complementarios y planes que asistan el logro de un ambiente de trabajo seguro y saludable (22). Los programas nacionales se postulan sobre la base de necesidades, riesgos y logros de cada nación e imponen la participación de instituciones gubernamentales competentes, empleadores y trabajadores. Los programas están dirigidos a movilizar las acciones de promoción de la salud, prevención de los accidentes y enfermedades laborales y protección de los trabajadores; propiciar las redes de información, la educación pluridisciplinaria, la investigación en SST y reforzar los modelos de inspección, vigilancia y control nacionales. Es necesario hacer seguimiento a sus indicadores en términos de progresos y de resultados para alimentar las acciones futuras en SST (23).

Las políticas universales de SST, como se ha mencionado, han sido lideradas por dos organismos del Sistema de Naciones Unidas, la OIT, agencia de composición tripartita, en tanto que reúne a gobiernos, empleadores y trabajadores, (24), y la OMS, autoridad directiva y coordinadora en asuntos de sanidad internacional (25). Ambas entidades, con perspectivas específicas y actividades articuladas, han venido desarrollando innumerables iniciativas en busca de la gestión sistemática de los riesgos del trabajo, de forma tal que se logren resultados positivos, no solo en la cultura de prevención, sino con entornos laborales saludables y seguros (26) para que “el trabajo decente signifique también trabajo seguro” (27). Sus intenciones han sido acogidas mundialmente e Iberoamérica ha hecho acopio de estas a través de estrategias regionales que se constituyen en instrumentos para establecer el marco general de las políticas públicas nacionales de seguridad y salud en el trabajo (28).

En definitiva, la política pública en SST no solo es una apuesta país para materializar la acción del Estado, sino el instrumento que la seguridad y la salud en el trabajo urgen como respuesta específica, práctica y eficaz para gestionar los riesgos e impactar verdaderamente la morbimortalidad laboral. Solo así, cada país podrá contribuir a la construcción de una cultura de prevención de enfermedades y accidentes de trabajo en entornos laborales saludables, como componente esencial del trabajo decente, y este, junto con el crecimiento económico, concretarse en los objetivos ecuménicos de desarrollo sostenible. De allí y en consideración a todo lo anterior, el objetivo del presente artículo es analizar cómo ha sido el desarrollo de la política pública de SST en Colombia, para lo cual se discutirán los lineamientos globales en materia de seguridad y salud en el trabajo, sus implicaciones en las estrategias regionales y la aplicación en la política pública de SST colombiana.

La SST ha sido objeto de interés de la OIT y de la OMS desde que estos organismos se constituyeron en 1919 y 1948, respectivamente, y sus planteamientos se reforzaron con la creación del Comité Mixto OIT-OMS en la década de 1950. Desde entonces, han venido generando propuestas y directrices de seguridad y salud en el trabajo para su aplicación práctica en los países miembros. Desde el trabajo, los lineamientos surgen con la creación de la OIT, en 1919, como parte del Tratado de Versalles, y a partir de las ideas ya experimentadas en la Asociación Internacional para la Protección de los Trabajadores, fundada en Suiza en 1901. Hasta la fecha, la OIT es la única organización mundial de composición tripartita en sus órganos ejecutivos (29). Desde su Constitución, aborda la “protección del trabajador contra enfermedades, sean o no profesionales, y contra los accidentes de trabajo” (30), lo que reafirma con la Declaración de Filadelfia, en 1944, al plantear el cuarto principio “todos los seres humanos tiene derecho a perseguir su bienestar […]” (31). La OIT expresa sus principios, derechos y normas desde los convenios fundamentales, de gobernanza y técnicos, las recomendaciones, las guías y los protocolos (32). Los convenios son tratados vinculantes que pueden ser ratificados por los países miembros, y Colombia lo ha hecho con 61 de ellos, 54 de los cuales están en vigor (33), entre los que sobresale, para el caso, el C 161 de 1985 - Convenio sobre los servicios de salud en el trabajo (34), que indica las disposiciones para el establecimiento de estos servicios para conservar un medio ambiente de trabajo seguro y sano. No ratificados por el país, pero no por ello no aplicados, también se encuentran, el Convenio 155 de 1981 y su Protocolo del 2002 que insta a definir una política nacional de SST que tenga por objeto prevenir los accidentes y las enfermedades laborales (12), y del Convenio 187 y su Recomendación 197, ambos del 2006, que constituyen el marco promocional para la SST, por el que todo miembro deberá promover la mejora continua mediante la elaboración de una política, constitución de su sistema, diagnóstico de su perfil y sus programas nacionales correspondientes (14).

En efecto, para el nuevo milenio y teniendo en cuenta que en ese momento el mundo vivía incremento del desempleo, aumento de migraciones de trabajadores no calificados, inestabilidad laboral, deterioro de las condiciones laborales, entre otros (35), la OIT lanza su propuesta de Decent Work (Trabajo Decente), cuya finalidad es dar oportunidades a las personas para que puedan conseguir un trabajo productivo en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana (36), y publica las Directrices relativas a los sistemas de gestión de la seguridad y salud en el trabajo ILO-OSH: 2001, como referente para establecer la política nacional y la promoción de los sistemas de gestión de seguridad y salud en el trabajo (37). En el 2003 y con el propósito de honrar la memoria de los trabajadores lesionados, enfermos y fallecidos, la OIT lanza la campaña 28 de abril, para prevenir y reducir los desenlaces de salud por exposición a riesgos laborales (38). Ese mismo año y a partir de las conclusiones de la 91 Conferencia Internacional del Trabajo se contempla que “El trabajo decente debe ser trabajo seguro”, y sobre esta reflexión se adopta en el 2004 la “Estrategia Global en Materia de Seguridad y Salud en el Trabajo SST” (23), que junto con la Declaración de Seúl, que en 2008 reconoce la seguridad y salud en el trabajo como un derecho fundamental (39), confirman el rol de la OIT en la promoción de la SST y exhortan a implementar el Marco Promocional, para caracterizar las políticas, los planes y los perfiles nacionales como herramienta de seguimiento a los sistemas nacionales de seguridad y salud en el trabajo (17). Ad laterum la consideración que Decent Work hace parte integral de la agenda 2015-2030 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas (40), haciéndose absolutamente visible para las agendas públicas nacionales que no solo le apuestan a la oportunidad de tener trabajo remunerado y con derechos, sino que refuerzan la seguridad en el trabajo y los entornos laborales saludables. La última consideración, a la fecha, por parte de la OIT es la campaña del Día Mundial de la Seguridad y la Salud en el Trabajo para el 2017, que se centra en la necesidad de los países de mejorar su capacidad para recopilar y utilizar datos fiables sobre seguridad y salud en el trabajo (41).

Ahora bien, desde la salud, las directrices nacen consustanciales a la Oficina Sanitaria Panamericana, hoy Organización Panamericana de la Salud (OPS), que se constituye en 1902 como respuesta de los países de las Américas ante las epidemias del siglo XX (42). La OPS desde sus comienzos cuenta con doble rol sanitario, uno como la agencia especializada del Sistema Interamericano y el otro como la oficina regional para las Américas de la OMS (43). La OMS se origina en el seno de la Conferencia Sanitaria Internacional celebrada en Nueva York a mediados de 1946 y su constitución entra en vigor dos años más tarde. Esta organización, con independencia de las modificaciones adoptadas, ha mantenido sus “principios básicos para la felicidad, las relaciones armoniosas y la seguridad de todos los pueblos” (44).

La OMS y la OPS, acompañando a la OIT y de manera paralela con las propuestas de intervención sanitaria, han respaldado las acciones de salud laboral desde la política mundial plasmada en 1978 durante la primera Conferencia Internacional sobre Atención Primaria en Salud, conocida como la Declaración de Alma Ata, en la que se plantea llevar el bienestar a las personas, no solo al lugar donde viven sino hasta el lugar donde trabajan (45). De allí surge el concepto de cobertura universal, que promueve “Salud para Todos en el año 2000” y que se aplica a la SST como la Estrategia Mundial de la Salud Ocupacional para Todos: El camino hacia la salud en el trabajo (46). que refuerza “el lugar de trabajo como un entorno prioritario para la promoción de la salud en el siglo XXI puesto que la salud en el trabajo y los ambientes de trabajo saludables son los bienes más preciados de las personas” (47).

Adicionalmente, en consideración a que la Constitución de la OMS, artículo 2.i., requiere “promover […] la mejora de las condiciones de trabajo” (44) y en concordancia con los resultados del ejercicio Estrategia de Promoción de la Salud en los Lugares de Trabajo de América Latina y el Caribe (47), el Plan Regional de Salud de los Trabajadores (48) y las recomendaciones de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible, las cuales refuerzan la labor de la OMS en el ámbito de la SST (49), se genera una cascada de propuestas para la presente década que promueven el fortalecimiento de la voluntad política de intervenir los lugares de trabajo y la gestión de riesgos que prevengan accidentes y enfermedades profesionales, como lo sugieren la Carta de Bangkok, Promoción de la salud en el mundo globalizado, resultante de la VI Conferencia Internacional sobre la Promoción de la Salud (50), la Declaración de Stresa y su marco para la acción concertada de todas las partes, con el fin de proteger y promover la salud de los trabajadores (51), y la propuesta de la 60 Asamblea Mundial de la Salud con el Plan Global de Acciones para la Salud de los Trabajadores (GPA) 2008-2017, que establece: “Diseñar e implementar políticas para normar la salud de los trabajadores, proteger y promover la salud en el lugar de trabajo, promover la implementación y el acceso a los servicios de salud ocupacional, proporcionar y comunicar las evidencias de acción y práctica e incorporar la salud de los trabajadores en otras políticas” (52), el cual se extiende con el modelo Entornos Laborales Saludables, que a su vez se constituye en la guía para lograr salud en el trabajo a expensas de espacios de trabajo libres de riesgos (26).

En la actualidad, en consonancia con el Plan de acción sobre la salud en todas las políticas, las nuevas metas de desarrollo sostenible de las Naciones Unidas, el Plan Estratégico de la OPS 2014-2019, entre otros, la OPS y la OMS postulan el Plan de acción sobre la salud de los trabajadores 2015-2025, dirigido a proteger la vida, promover la salud y el bienestar de los trabajadores, con énfasis en quienes estén expuestos a condiciones de trabajo peligrosas (53).

De otra parte y no menos importante, desde el 2012 la OIT ha desarrollado una estrategia bidimensional de extensión de la protección que permita universalizar y mejorar las prestaciones de la seguridad social y en coordinación con la OPS avanzan en la propuesta de políticas públicas que refuerzan la protección social en la región (54). En la figura 1 se esquematiza la evolución temporal de las iniciativas y estrategias globales en materia de seguridad y salud en el trabajo.

Figura 1 Figura 1 Iniciativas y estrategias globales en materia de seguridad y salud en el trabajo Elaboración propia.

En el siglo XXI las formas de trabajo se han diversificado, la población mundial está envejeciendo y la sociedad se enfrenta a grandes retos relacionados con la pobreza, las migraciones, la expectativa de vida, el empleo, nuevos riesgos ocupacionales y ambientales, entre otros. Todo esto hace que en Europa se impongan marcos reguladores para mejorar la calidad del trabajo, lo que se busca instando a los actores a poner en práctica el vasto acervo de instrumentos de seguridad y salud en el trabajo generados por la OIT —adoptados por los países miembro y expresados como legislación nacional que debe impulsarse y la política de “trabajo decente” en proceso de implementación— y la OMS —consolidando la cultura de prevención de los riesgos laborales y el planteamiento de bienestar en el trabajo para garantizar entornos saludables—, lo que da como resultado la Estrategia Comunitaria SST 2002-2006 (55), seguida de la II Estrategia Europea sobre Seguridad y Salud en el Trabajo 2007-2013, y ahora la III Estrategia Europea sobre Seguridad y Salud en el Trabajo 2014-2020. La Unión Europea ha visto una reducción en el número de accidentes de trabajo y enfermedades laborales. Pese a esto, continúa sugiriendo la integración de la SST a las políticas comunitarias por sus repercusiones en el bienestar de los trabajadores, la productividad empresarial y el crecimiento económico y en consideración al tamaño de las empresas, los riesgos emergentes y los cambios demográficos que se avecinan (56).

Latinoamérica hace lo propio desde la Comunidad Andina de Naciones (CAN), que en 1999, mediante la Declaración de Cartagena de Indias, empieza a proyectar un direccionamiento para impulsar integración política, económica, cultural y social (57) para procurar el mejoramiento del nivel de vida de sus habitantes, intrínsecamente relacionado con la obtención de un trabajo decente, que culmina cuatro años después con la Decisión 584 del 2004, la cual adopta el Instrumento Andino de Seguridad y Salud en el Trabajo, que refuerza la puesta en práctica o revisión de una política de prevención de riesgos laborales (58). Lo anterior, sumado a los compromisos internacionales con los derechos humanos a la seguridad social, al trabajo y a la salud (59), conduce a la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS) a que presente, en el 2006, la Declaración Iberoamericana sobre Seguridad y Salud en el Trabajo y que al año siguiente exprese el Acuerdo de Voluntades, animando a promover la cultura de prevención de riesgos laborales y la gestión del trabajo decente (60). La OISS continúa haciendo lo propio, en consideración a que los derechos a la vida, al trabajo y a la salud son consustanciales a la prevención de accidentes y enfermedades laborales y se adhiere al precepto de que “las políticas públicas en seguridad y salud en el trabajo se constituyen en el frente esencial para articular respuestas que coadyuven al bienestar de las personas que laboran”, emitiendo la Estrategia Iberoamericana de Seguridad y Salud en el Trabajo 2010-2013, que se acompañó de la creación del Observatorio Iberoamericano de Riesgos Profesionales, de la puesta en marcha del Sistema Armonizado de Indicadores de Siniestralidad (SIARIN) y de la invitación a gobiernos de la región para establecer actuaciones prioritarias sobre sus sistemas, políticas y programas nacionales de SST (61). Este, junto con el objetivo 8 de trabajo decente y crecimiento económico de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (40), fueron los impulsores de la II Estrategia Iberoamericana de Seguridad y Salud en el Trabajo 2015-2020, dirigida a la consecución de instrumentos técnicos y fórmulas concretas para progresar en el protagonismo de los agentes sociales y en el dialogo social; en la promoción de las políticas y programas nacionales de SST; fomentar la educación, la cultura preventiva, procesos de investigación, desarrollo e innovación sobre temas de SST, con el fin de promover la reducción de los riesgos laborales, accidentes, enfermedades y muertes en los lugares de trabajo y avanzar sustancialmente en la mejora del trabajo decente para todos los trabajadores de la región (62).

Este artículo es una revisión narrativa de tipo cualitativo y su realización se hizo a partir de la búsqueda, selección y análisis de la literatura especializada en políticas públicas y de seguridad y salud en el trabajo y los aportes de estas a Colombia. Se realizaron consultas en las bases de datos Academic Search Premier, SciELO, Directory of Open Acces Journal (DOAJ), Fuente Académica Premier, Science Direct, Business Source Complete y JSTOR. Se usaron los términos Decs política pública, salud laboral y programas nacionales de salud, y los MeSH public policy, occupational health y National health programs; adicionalmente, se hizo otra pesquisa que incluyó Colombia. Los resultados sin limitaciones y en español arrojaron 24 artículos, de los cuales uno correspondía a la temática requerida y presentaba desde una revisión de la literatura, que en Latinoamérica y en especial en Colombia no se tienen estudios al respecto (63); en inglés se obtuvieron 390 artículos, solo uno relacionado con la indagación de esta revisión, y se refiere la necesidad de fortalecer la capacidad de investigación, capacitación y formulación de políticas de salud ambiental y ocupacional en el país (64). Posteriormente, y a partir de la experiencia de las autoras, se exploró literatura gris en materia de seguridad y salud en el trabajo, como resultado de lo cual se encontraron, básicamente, informes y documentos de organismos internacionales, reportes institucionales, políticas nacionales de Colombia afines a la temática, y también se revisó la legislación correspondiente de salud ocupacional y riesgos laborales. La información se organizó desde el punto de vista teórico-conceptual y se llegó a un consenso entre las autoras para mostrar los resultados, describiendo los lineamientos mundiales, las estrategias de Iberoamérica en política pública y los programas nacionales de Colombia en materia de SST.

Las acciones conjuntas entre la OIT y la OMS han instado a los gobiernos a seguir el marco promocional de la SST para gestionar los riesgos y prevenir los ATEL, a partir de una propuesta metodológica de política, sistema, perfil y programas nacionales. La OISS ha hecho acopio de este modelo a través de las estrategias iberoamericanas y ha apoyado a Colombia en la implementación de la SST con enfoque de la cultura de prevención en entornos saludables. El país en el 2001 presenta su Política pública para la protección en el mundo del trabajo, de la cual solo se reconocen: su objeto, en los planes nacionales 2003-2007 y 2008-2012, y sus ejes en el Plan Nacional SST 2013-2021. A partir de estos, se puede evidenciar que

· Aunque tiene por objeto “convocar a la sociedad en su conjunto, para que, de manera permanente, a través de procesos de participación, construcción colectiva, articulación, alianzas estratégicas y sinergia de recursos, se logre para la población económicamente activa del país, mejores condiciones en sus lugares de trabajo como garantía de un derecho constitucional, calidad de vida y como aporte al proceso de paz”, no se encontró una declaración escrita formalmente, ni respaldada por acto administrativo, desconociéndose el ejercicio de construcción tripartita. Sin embargo, es retadora al plantearse como objeto a la población económicamente activa, como bien lo sugiere la OMS con Salud para Todos en el año 2000, porque tres quinquenios después, la cobertura del SGRL es de un 50% de dicha población, básicamente trabajadores formales.

· De acuerdo con el marco promocional, las políticas nacionales específicas de SST expresan claramente el compromiso de las autoridades públicas, los propósitos del mandato, sus principios orientadores y las esferas de acción. Los ejes de la política colombiana se pueden entender como (i) compromiso: el fortalecimiento institucional; (ii) propósitos: la cultura de seguridad social y la prevención de los riesgos laborales, ATEL; (iii) orientadores: el desarrollo técnico-científico; y (iv) esferas de acción: los sistemas de gestión y la intervención sobre las poblaciones especiales. Claro está que si sobre la letra está el espíritu de la ley, en este caso sin documentación formal se pone de manifiesto que a la fecha se desconoce la intención de quienes la construyeron y en este punto los autores solo hacemos una interpretación a posteriori.

Desde hace veinticinco años, las acciones de seguridad y salud en el trabajo en Colombia se han concebido a partir del Sistema General de Riesgos Laborales, que “es el conjunto de entidades públicas y privadas, normas y procedimientos destinados a destinados a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan” y que hace parte estructural del Sistema de Seguridad Social Integral. El país ha desarrollado toda una experiencia con el SGRL, actualmente a cargo del Ministerio del Trabajo, y cuenta con el Consejo Nacional de Riesgos Laborales, el Comité Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo y el Fondo de Riesgos Laborales, que comparten acciones con las agremiaciones empresariales y los representantes de los trabajadores. No es objeto de discusión en este artículo, pero con respecto a los elementos requeridos por el marco promocional de la SST, en la práctica no cuenta con subsistema de información propio y es conocido el peso de estos datos en la toma de decisiones de la política pública.

Los perfiles nacionales se consideran la herramienta fundamental para realizar los programas, pues además de caracterizar la situación del país en materia de SST, identifican puntos fuertes y débiles que sugieren las acciones que es preciso priorizar. Colombia tiene un perfil estandarizado a requerimientos OIT, realizado en el 2006 y que aplicó junto con los resultados de la I Encuesta de Condiciones de Salud y Trabajo, para el establecimiento del Plan Nacional de Salud Ocupacional 2008-2012. El país ha venido reforzando su diagnóstico de situación actual en SST con la II Encuesta de Condiciones SST en el SGRL, antesala del Plan Nacional de SST 2013-2021. No obstante, se hace necesario elaborar otro perfil nacional que, como bien lo indican las estrategias mundiales, es un mecanismo de gestión que al aplicarse de manera consecutiva permite evaluar progresos, incluso resultados de los programas e impacto de la política.

Desde la década de los ochenta, el país ha requerido planes de acción para prevenir los ATEL, como se advierte desde el Plan Nacional de Salud Ocupacional de 1984, pasando por los planes nacionales 1990-1995, 2003-2007 y 2008-2012, hasta la propuesta vigente de Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo 2013- 2021. Su objeto, autores y antecedentes se muestran tabla 1, en la que se observa cómo han venido madurando los programas nacionales en la medida que se han ido adhiriendo a los lineamientos globales y ajustando a las estrategias regionales.

· En el caso del objeto de los programas nacionales, la evolución va desde implementar la política, pasando por la prevención de ATEL, fomento del autocuidado, promoción de la SST hasta creación de una cultura de prevención con reducción de la siniestralidad laboral.

· Los autores empiezan siendo los entes de dirección y coordinación del sistema. Una vez instituido el SGRL, se ve el enfoque tripartito cuando a los entes gubernamentales se unen los representantes de los trabajadores y los empleadores, incluso las aseguradoras, y los planes de esta década empiezan a involucrar a los institutos de salud, a la academia y a centros de investigación.

· En los antecedentes nacionales, la política pública es protagonista en los planes nacionales de este milenio, junto con los planes nacionales de desarrollo y los planes de salud, a los que se unen el perfil país SST del 2006 y las encuestas nacionales de condiciones de SST 2007 y 2013.

· Los referentes internacionales solo son explícitos en el Plan Nacional SST, en curso, y entre estos la Decisión 584 de la CAN, las Estrategias Iberoamericanas de SST, el Diálogo Social y el Trabajo Decente.

Tabla 1 Tabla 1 Características de los planes nacionales de SST Elaboración propia.

Los planes nacionales de SST del nuevo milenio se han plasmado con líneas de acción e indicadores, descritos en la tabla 2, dirigidos primordialmente a fortalecer las instituciones para controlar la morbimortalidad laboral.

· Los planes nacionales de salud ocupacional 2003-2007 y 2008-2012 hacen parte de una misma línea gubernamental y por ende el segundo es continuidad del primero en el enfoque de herramienta de gestión para el desarrollo del SGRL, lo cual se configura con base en el fortalecimiento de las instituciones, la viabilidad financiera del sistema, el aumento de la cobertura, la optimización del reconocimiento de prestaciones, con impulso al desarrollo técnico, tecnológico y científico para la promoción de la SST. La disminución de los ATEL la deja en manos del sector empresarial, con el acompañamiento de las aseguradoras de riesgos laborales a través de sistemas de gestión de seguridad y salud en el trabajo (SG-SST). No tiene una referencia clara de los resultados, más allá del cumplimiento de actividades con sus respectivos indicadores.

· El Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo 2013-2021 estructura sus líneas de acuerdo con los ejes de la política pública y las expresa como: fortalecimiento institucional, promoción de la SST y prevención de ATEL, optimización del reconocimiento de prestaciones y fomento de la transversalidad de la SST en el conjunto de las políticas públicas. Cada línea contiene sus objetivos generales con metas e indicadores y objetivos específicos con actividades, responsables y logros, lo que facilita el seguimiento de resultados, pero sobre todo la medición del impacto del plan nacional, como este mismo lo expresa, con la reducción de la siniestralidad laboral, el fomento de la salud y la calidad de vida y de trabajo para las personas, especialmente colectivos más vulnerables.

A partir del hecho de que el PNSST es coherente con la estrategia: política, sistema, perfil, programas nacionales, y que esta a su vez es proceso cíclico, el derrotero ahora es el seguimiento de los resultados y la evaluación del impacto del PNSST que contemple pertinencia de las prioridades y objetivos, eficacia y eficiencia de las intervenciones para dar vía libre al mejoramiento continuo que garantizará la verdadera transformación de la seguridad y salud en el trabajo.

Tabla 2 Tabla 2 Áreas, objetivos y resultados de los planes nacionales de SST Elaboración propia.

En la práctica, el marco promocional de la SST no obliga a la ratificación de los convenios globales ni a la vinculación formal a las propuestas regionales, tampoco exige que la nación parta de ceros en SST, por el contrario, es un modelo flexible y dinámico que se ajusta al comportamiento y al nivel de desarrollo e infraestructura de cada país. Colombia ha intervenido la relación hombre-trabajo desde hace más de un siglo. En los últimos 50 años se ha venido ciñendo a los señalamientos supranacionales y a los compromisos globales, por lo que en la última década ha direccionado sus políticas con el enfoque de derechos, ha seguido a la OIT y a la OMS con sus postulados de cultura de prevención para entornos laborales saludables, y se está apoyando en la OISS para proyectar sus programas nacionales de SST. Sin embargo, aunque la política pública de SST está formulada, no es evidente su socialización a la ciudadanía, como tampoco que esté siendo examinada periódicamente y con rendición de cuentas por su ejecución. Definitivamente, esta es una tarea pendiente.

El SGRL está dirigido a prevenir, proteger y atender a los trabajadores de los efectos de las enfermedades y los accidentes que puedan ocurrirles con ocasión o como consecuencia del trabajo que desarrollan, y en este las acciones se comparten entre el Gobierno, las empresas y sus aseguradoras y los trabajadores. No obstante, el sistema se modificó y aún se encuentra en proceso de ajuste a los cambios. No cuenta con un subsistema de información armonizado, lo que restringe la calidad de los datos de ATEL para actualizar el perfil nacional y garantizar un diagnóstico en tiempo real de la situación actual de la siniestralidad laboral, lo cual limita la evaluación de pertinencia de las intervenciones.

Es necesario propiciar la concepción holística de la SST, de tal forma que las políticas públicas nacionales se desplieguen con estrategias que respondan al contexto país y a las necesidades específicas de trabajadores y empresas. Y para Colombia implica revisar la formulación de la Política pública para la protección en el mundo del trabajo, socializarla y, entonces sí, desplegarla formalmente en sus planes nacionales de SST y salud pública, construidos colectivamente, de tal forma que los haga prácticos, dinámicos, y no solo en términos de cobertura, sino de impacto de la política pública sobre la problemática de la siniestralidad en SST.

El caso colombiano, visto desde la política pública y los planes nacionales de seguridad y salud en el trabajo, presenta la situación del país durante los últimos quince años, la cual por cierto corresponde al marco estratégico mundial, pero solo permite hacer una descripción operativa del modelo. No obstante, considerar una evaluación de impacto de la política pública Mejores condiciones de Trabajo, a partir del comportamiento de los accidentes de trabajo y las enfermedades laborales, permitiría una verdadera retroalimentación, no solo sobre el cumplimiento del mandato, la suficiencia de los recursos y el progreso de las acciones, sino también sobre la pertinencia de prioridades y objetivos, la eficacia y eficiencia de las intervenciones y la capacidad de respuesta del Gobierno nacional a la problemática de la seguridad y salud de los trabajadores colombianos.

Ahora bien, el país se encuentra en el momento preciso para evaluar el impacto de la política pública y los programas nacionales, no solo con respecto a la gestión sistemática de los riesgos del trabajo y el control de la morbimortalidad laboral, sino con la perspectiva de su aporte a la calidad de vida, la producción empresarial, el cuidado del ambiente y el desarrollo sostenible global.