La actividad de gobiernos no centrales, fuera de la jurisdicción de su Estado, es un fenómeno generalizado, adaptado, regulado y normalizado a nivel global (Cornago, 2010a). Sin embargo, la gran cantidad de definiciones propuestas denota la ausencia de una conceptualización plena (Zeraoui, 2016), lo cual propicia la persistencia de importantes debates teóricos respecto al vocablo, actor y objeto de la acción. Para poder entregar más y mejores herramientas de internacionalización a los gobiernos no centrales¹, es indispensable comprender qué es la paradiplomacia, abordando sus debates teóricos de manera comprehensiva y estableciendo una nueva definición sintética.

Debido a la juventud de los estudios sobre paradiplomacia, que parten con la publicación de Duchacek en 1984, las diferencias teóricas al respecto pueden abordarse desde ópticas muy distintas. Asimismo, cuando los gobiernos no centrales se internacionalizan, se deben enfrentar a sus diferencias en capacidades, atribuciones constitucionales, competencias administrativas, rasgos culturales, y al contexto regional en que se enmarcan sus países. No obstante, el objeto de este artículo se limita a revisar tres de los grandes debates académicos en torno a la paradiplomacia, los cuales resultan centrales para presentar al lector una propuesta de definición del fenómeno.

El artículo está estructurado en secciones, correspondientes cada una a un debate. La primera aborda la discusión sobre la denominación del fenómeno; la segunda analiza los debates sobre las causas, motivos y objetivos del accionar paradiplomático; y la tercera estudia las principales definiciones existentes en la literatura relacionada, sopesando sus ventajas y dificultades e incursionando en debates derivados de estas, como el vinculado a quién es el actor paradiplomático. El artículo concluye con una propuesta de definición que sintetiza los tres debates.

Si bien el término ‘paradiplomacia’ consiguió un espacio dentro de la disciplina de las Relaciones Internacionales, además de ser el más utilizado para referirse a los gobiernos no centrales en política mundial, este es un concepto elusivo, cuya validez suele ser discutida con frecuencia y que genera divisiones entre los académicos (Cornago, 2016). Una primera dificultad es que ‘paradiplomacia’ había sido utilizado previamente en otras disciplinas y con significados distintos.

Durante los sesenta se le dio dos usos. Inicialmente, en el Derecho Internacional Público se utilizó el término para hacer referencia a las actividades internacionales llevadas a cabo por representantes oficiales del Estado que, sin ser diplomáticos, ejercían funciones técnicas específicas a un fin determinado, es decir, “los funcionarios de organizaciones internacionales, los delegados a conferencias internacionales, los agentes ad hoc, los expertos, los especialistas, los enviados, etc.” (Sepúlveda, 2009, p. 166)². Posteriormente, Butler empleó ‘paradiplomacia’ para designar la conducción de la política exterior, en secreto y paralelo al ministerio de relaciones exteriores, por parte del ejecutivo nacional (Butler, 1961). En cualquiera de estas dos acepciones, ‘paradiplomacia’ hacía referencia a personas ajenas a los ministerios de relaciones exteriores, cuyo estatus internacional no coincidía con el de diplomáticos, pero que eran funcionarios del gobierno central y representaban oficialmente al Estado.

En los ochenta, Der Derian (1987) publicó un trabajo genealógico para analizar el origen y transformaciones de la disciplina de la Diplomacia. Para ello, definió seis paradigmas en su evolución: mytho-diplomacy, protodiplomacy, diplomacy, antidiplomacy, neodiplomacy y techno-diplomacy. El último paradigma habría generado formas de mediación paralelas, por parte de organizaciones o personalidades importantes, como reacción ante una diplomacia tecnocrática y despersonalizada. A estas nuevas formas de mediación las denominó para-diplomacy. Esta tercera acepción no se limitaba a representantes del Estado, pues tampoco eran representantes de gobiernos no centrales, sino actores a título personal.

Finalmente, a mediados de los ochenta se editó el número de otoño de la revista Publius, dedicada a los Estados federales y las relaciones internacionales. En ella, Duchacek (1984) publicó “The International Dimension of Subnational Self-Government”, donde empleó “paradiplomacia” para designar una dimensión de la internacionalización de los gobiernos no centrales.

De las cuatro acepciones, solo la última logró prosperar en la literatura. Sin embargo, ello no evitó que se produjesen diferencias respecto a lo apropiado del término para caracterizar al nuevo fenómeno de estudio. Desde su utilización por Duchacek se ha desatado un debate que transformó a “paradiplomacia” en un vocablo equívoco y muy disputado (Felli, 2015; Pesuto, 2021), cuyo empleo suele depender de la afiliación del investigador y de la cultura de cada país (Kleiman y Rodrigues, 2007), por lo tanto, es un concepto polisémico, sospechoso, criticado y de moda (Aguirre Zabala, 1999). El propio Duchacek presentó dudas respecto a su definición y clasificación. En su primer trabajo utilizó ‘paradiplomacia’ como concepto general, siendo “regímenes regionales transfronterizo” y “microdiplomacia global” las unidades de análisis (Duchacek, 1984). Dos años después habló de noncentral diplomacy como el paraguas conceptual y “paradiplomacia global” pasó a ser una subcategoría, junto con “microdiplomacia regional transfronteriza”, “microdiplomacia transregional” y “protodiplomacia global” (Duchacek, 1986). Su clasificación recién se consolidó en el libro escrito en conjunto con Latouche y Stevenson (Duchacek et al., 1988; Hynek, 2007), y fue en una publicación post-mortem en que cambió definitivamente “microdiplomacia” por “paradiplomacia”, aceptando lo sugerido por Soldatos (1990) y estableciendo el concepto como tal (Duchacek, 1990). Por ello, gran parte de la literatura posterior reconoce la paternidad del término a ambos autores.

Lo anterior no ha impedido que existan divergencias respecto a su uso (Liu y Song, 2020). La primera crítica al término “paradiplomacia” aparece en el mismo libro en que escriben Duchacek y Soldatos. Para Kincaid (1990a) hablar de “paradiplomacia” implicaba reconocerle al Estado la representación legítima y esto era discutible, ya que en los países federales y democráticos era sano que existiese la cooperación y competencia, pero no así la completa subordinación al gobierno central. Por ello propuso constituent diplomacy, término similar a constituent unit foreign relations, que fue luego empleado por Michelmann (2009a). Estas alternativas presentaban dos inconvenientes: primero, nunca lograron difundirse en la literatura (Criekemans, 2010); y segundo, Kincaid hacía referencia a unidades con un alto grado de autonomía, por lo que no resulta adecuado para analizar países unitarios o centralizados (Zubelzú, 2008).

La segunda gran crítica fue introducida por Hocking (1993), quien afirmó que “paradiplomacia” solo servía para reforzar los elementos conflictivos, cuando en realidad la actividad era una ampliación de la jerarquía internacional. Asimismo, criticaba a los trabajos previos por tratar a los gobiernos no centrales como actores unitarios, cuando eran igualmente complejos –tanto en relaciones al interno como al externo de su propia realidad–. Para Hocking (1993), “paradiplomacia” implicaba una dinámica de suma cero respecto al binomio internacionalización-localización de la política, lo cual no sería cierto, ya que la internacionalización dependería en parte de la voluntad del Estado, a la vez que este necesitaría de lo local en la persecución del objetivo internacional; por ello propuso “multilayered diplomacy”. Planteaba que no había una lucha entre las unidades subestatales y el Estado, ya que el accionar externo de las primeras se debía a una profunda restructuración de la diplomacia (Hynek, 2007). Varios autores fueron receptivos de esta propuesta (véanse Aguirre Zabala, 1999; Nossal, 1993; entre otros), pero la voz sigue sin ser tan difundida como “paradiplomacia”, lo cual presenta una primera desventaja. A su vez, el concepto es una nueva forma de entender la diplomacia, involucrando tanto a los gobiernos no centrales como a los centrales, por lo que no resulta específico para el análisis de las actividades realizadas únicamente por las unidades subestatales.

Cuando comenzaron a analizarse casos en América Latina, apareció la primera publicación académica sobre el tema en Argentina (Colacrai y Zubelzú, 1994). En ella no se hacía referencia a los autores antes mencionados o a sus términos. Por ello, cuando las autoras propusieron “gestión internacional”, no lo hicieron –ni en este trabajo ni en el publicado años más tarde (Colacrai y Zubelzú, 2004)– como una crítica a “paradiplomacia”. Ello sí ocurrió entrado el siglo XXI, cuando Zubelzú (2008) analizó los distintos vocablos e indicó que prefería “gestión internacional o externa”, por considerarlo más adecuado al caso argentino. Por lo mismo, su principal limitante es que se trata de un término concebido para un caso particular y es utilizado únicamente por autores de dicho país, aunque otros académicos de América Latina son conscientes de su existencia (véase Ferrero, 2005). Asimismo, un año más tarde empezaron a publicarse trabajos en Argentina que utilizaban decididamente el término “paradiplomacia” (véase Juárez Centeno y De Marsillo, 2005), el cual es también referido por Colacrai en publicaciones recientes (véase Colacrai, 2013).

La tercera gran crítica fue similar al reclamo de Hocking, pero centrándose más en la terminología que en el fondo. El problema sería la vinculación con la diplomacia del Estado, ya que el “término ‘para’ al igual que ‘micro’ sabe a política de segunda mano y el término diplomacia parece estar primariamente enfocado a la alta política, con lo que se indica que se copian las actividades diplomáticas del Estado central” (Krämer, 1996, p. 106). Por ello, Krämer propuso utilizar “transfederado” –vocablo introducido originalmente por Chehabi en la XVI Conferencia Mundial de la International Political Science Association (IPSA)–. La voz presenta dos grandes inconvenientes: primero, su uso es muy poco difundido y solo fue acogido por Torrealba (2006); y segundo, si bien Krämer propuso el término como incluyendo a regiones autónomas de Estados unitarios, la voz “transfederado” no lo deja en claro, por lo que resulta una denominación confusa.

También a mediados de los noventa se produjo el segundo aporte latinoamericano, nuevamente presentado como una alternativa y no una crítica. Desde los ochenta, los estados de Río de Janeiro y Río Grande do Sul habían empezado a incursionar en el campo internacional, por lo que en 1995 el ministro de Relaciones Exteriores Lampreia incorporó en su discurso ante el Congreso Nacional el término “diplomacia federada o federativa” (Santos Neves, 2010; Tavares, 2016). Dos años después, el término fue utilizado para denominar al programa del Ministerio de Relaciones Exteriores que buscó dar solución a los reclamos de participación internacional por parte de los estados (véanse Lopes Pereira, 2004; Melantonio Neto, 2001). Esta voz presenta dos grandes inconvenientes. El primero es que acota el sujeto de estudio a las unidades federadas, siendo que las formas de Estado condicionan pero no determinan el accionar externo de los gobiernos no centrales. El segundo, es que el término es empleado principalmente para hablar de la relación entre el Ministerio de Relaciones Exteriores y los estados, antes que para denominar la actividad exterior realizada por estos³.

En 1999, Aguirre Zabala (1999) publicó la cuarta crítica al vocablo, aduciendo que el mismo no se correspondía con una actividad que no sería diplomacia anormal ni paralela y que probablemente ni siquiera fuese diplomacia. El autor afirmaba que era una actividad que se movía más allá del Estado y de la diplomacia, por lo que propuso el término “postdiplomatic”. Este vocablo presenta una limitación distinta, ya que muchas de las actividades internacionales de los gobiernos no centrales se realizan a través del propio Estado y de sus mecanismos (Latouche, 1988), por lo que no van más allá de este.

Por último, si bien durante la Primera Conferencia de Diplomacia en La Haya, Criekemans (2007) introdujo “sub-state diplomacy” como un sinónimo a “paradiplomacia”, tres años más tarde presentó la quinta gran crítica (véase Criekemans, 2010). Luego de hacer una breve revisión sobre las principales obras en la materia y algunos de los términos más utilizados, concluyó que ninguno de ellos lograba describir de manera adecuada y actual al fenómeno, ya que lo trataban como algo separado a la diplomacia del Estado. Ello podría haber sido cierto diez o quince años antes, pero en su actualidad la línea que los separaba era cada vez más borrosa, por ello proponía cambiar la denominación a “diplomacia subestatal”. Esta nueva voz aún no logra difundirse en la literatura y autores que la utilizaron en ocasión del libro de Criekemans, han vuelto a emplear “paradiplomacia” (véanse Cornago, 2010a, 2014). Asimismo, no resulta convincente el argumento de que la línea divisoria entre la diplomacia del Estado y la de los estados se esté borrando. La paradiplomacia no es lo mismo que diplomacia; es más funcional, específica y apunta a un objetivo concreto (Keating, 1999).

Finalmente, es necesario hacer una mención a la “cooperación descentralizada”. La misma ha adquirido particular relevancia a partir de los noventa (Ortega Ramírez, 2012), cuando la Unión Europea puso a las regiones como el centro de la cooperación internacional (Rhi-Sausi, 2008). La literatura al respecto crece progresivamente y autores como Enríquez Bermeo (2019) utilizan “cooperación descentralizada” y “paradiplomacia” como sinónimos, por lo que es menester hacer una clara distinción. Ambas son actividades de gobiernos no centrales en asuntos exteriores, pero fue la paradiplomacia la que contribuyó a la consolidación de la cooperación descentralizada, estableciendo a la segunda como un subtema de la primera (Hourcade, 2011). En otras palabras, mientras toda cooperación descentralizada es una actividad paradiplomática, lo mismo no aplica en dirección inversa.

Luego de revisar las cinco grandes críticas y los aportes latinoamericanos, se esgrimen cuatro razones para afirmar que es “paradiplomacia” la voz a utilizar. En primer lugar, si bien “paradiplomacia” puede no ser el término más idóneo, es el más extendido en la literatura (Zubelzú, 2008; Junqueira, 2018); la cantidad de autores que lo utilizan es considerablemente mayor y ya ha logrado hacerse un lugar en las disciplinas de política comparada y las relaciones internacionales (Lecours, 2002), así como en la creación en 2019 de la Red de Expertos en Paradiplomacia e Internacionalización Territorial (REPIT).

En segundo lugar, los términos alternativos presentan serias limitantes para su uso, particularmente cuando se trata de emplearlos en países unitarios. Asimismo, voces como “diplomacia multinivel” o “postdiplomacia” se enfocan en un fenómeno más amplio y de interacción con el Estado, que escapan al análisis específico de los gobiernos no centrales en el campo internacional.

En tercer lugar, “paradiplomacia” ha sido resistido como término porque parecería denotar una conexión con diplomacia y porque se presentaría como algo autónomo y conflictivo. Esto responde a apreciaciones exageradas del significado de los términos que componen la voz. Por un lado, el prefijo “para” es criticado por considerarlo indicativo de una actividad inferior o subordinada, donde solo el Estado tendría legítima representación (Kincaid, 1990a, 2010). No obstante, el prefijo no es valorativo, pues lo que busca denotar es que se trata de una actividad que se asemeja a la diplomacia, pero llevada a cabo por otros actores con otros medios y objetivos, “outside of the traditional nation-state framework” (Soldatos, 1993, p. 55). Otros autores indican que el prefijo “para” implicaría conflictividad (Hocking, 1993), pero ello desconocería que cuando Duchacek aceptó el término propuesto por Soldatos, lo hizo indicando que el prefijo “para” “expresses accurately what it is about: activities parallel to, often co-ordinated with, complementary to, and sometimes in conflict with centre-to-centre ‘macrodiplomacy’” (1990, p. 32). La naturaleza del fenómeno no está descrita por el prefijo y, en última instancia, si bien no todas las actividades internacionales de los gobiernos no centrales generan conflictos con el Estado, algunas de ellas son efectivamente contrarias al parecer o a la política exterior del gobierno central, así que descartarlo también sería caer en un error.

Por otro lado, el término “diplomacia” también generó debates, ya que ciertos autores, apelando a su significado moderno –técnicas llevadas a cabo por los Estados en sus relaciones internacionales–, niegan que este se aplique. No obstante, la voz “diplomacia” existe desde tiempos remotos y solo en los últimos dos siglos se la comenzó a definir con la acepción moderna (Cornago, 2010b). “Paradiplomacia” hace referencia al origen del término y no a la utilización que le dio el Estado-Nación.

En cuarto lugar, el término “paradiplomacia” permite hacer una distinción con “protodiplomacia” respecto a los motivos y objetivos. Dicha distinción no se encuentra presente en las demás propuestas y, si bien autores como Kuznetsov (2014) y Grydehøj (2014) consideran que esta división debe ser eliminada, la misma es en realidad necesaria para el análisis de las motivaciones y objetivos –como se verá en el siguiente debate–, que son cruciales en los estudios del área.

El interés por encontrar las razones que impulsan a los gobiernos no centrales a involucrarse en asuntos externos, y los objetivos que estos persiguen cuando lo hacen, es probablemente el mayor debate en torno a la paradiplomacia. Su identificación resulta de particular importancia para estudios en donde se generan situaciones de conflicto, debido a que no es la actividad exterior de los gobiernos no centrales la que amenaza al Estado, sino las causas de dicha actividad (Kincaid, 1990a).

Una de las explicaciones más recurrentes a esta falta de claridad en las razones de la paradiplomacia, es la ausencia de un marco teórico propio. Los esfuerzos por establecer uno (véanse Bursens y Deforche, 2010; Kuznetsov, 2014; Lecours, 2002; Liu y Song, 2020; Soldatos, 1990; Rodríguez Vázquez, 2011) no han encontrado mayor eco en los investigadores de la disciplina y el consenso en cuestiones básicas continúa estando ausente (véanse Criekemans, 2007; McMillan, 2008). En parte, ello se debe a que la paradiplomacia varía mucho a nivel mundial, tanto entre Estados como al interior de estos (Schiavon, 2019), por lo que generalizar las causas es una tarea sumamente complicada.

Aun así, los esfuerzos por identificar las causas no han sido pocos, como tampoco lo son las causas propuestas. Si bien algunas de ellas son complementarias o al menos no contrarias entre sí, es cierto que muchas veces resultan vagas (Totoricagüena, 2005). En consecuencia, las causas son poco útiles al momento de definir el fenómeno y por ello se prefiere poner la atención en los motivos y objetivos. Sin embargo, a fin de presentar el debate, es importante realizar una somera revisión de las causas más frecuentes en la literatura. Estas han sido agrupadas en tres categorías: las que responden a crisis o cambios en el sistema internacional, las relacionadas a cambios en el Estado, y las generadas desde los propios gobiernos no centrales.

Dentro de las causas externas, la globalización es la más mencionada, pero ello no implica que exista un consenso sobre el papel que representa o representó en el desarrollo de la paradiplomacia. Mientras que algunas posturas la indican como la causa principal (véanse Drnas de Clément, 2011; Habegger, 2003; Keating, 1999; Marx, 2008; Michelmann, 2007; Moreira et al., 2009; Yahn Filho, 2006; entre los principales), otras le otorgan importancia solo de manera complementaria a otras causas (véanse Aranda et al., 2010; Campbell y Fuhr, 2005; Díaz Abraham, 2019; García Segura, 1996; Lara Pacheco, 2019; Milani y Oliveira, 2011; Nasyrov, 2003; Ortega Ramírez, 2012; Perkmann y Sum, 2002; Torrijos, 2000; Tussie, 2004; entre los principales). Finalmente, hay quienes afirman que la globalización es solo el contexto en que se desarrolla la paradiplomacia, sin ser causa de esta (véanse Kincaid, 2010; Requejo, 2010; entre otros).

Las crisis económicas internacionales son la segunda causa externa más mencionada. Se suele afirmar que la incapacidad de los Estados para proteger a los gobiernos no centrales de los vaivenes económicos internacionales habría obligado a estos a buscar herramientas para defenderse autónomamente; una de ellas habría sido la paradiplomacia. En su primer trabajo, Duchacek (1984) advertía al respecto, pero no colocaba a la crisis como la causa principal sino como un catalizador. Esto fue reforzado respecto de la crisis del petróleo; para Borja (1997) esta fue la gran impulsora del boom paradiplomático en los setenta y ochenta, mientras que para Keating y Loughlin (1997) fue el punto de inflexión entre la regionalización (dinámica top-down impulsada por el gobierno central) y el regionalismo (dinámica bottom-up impulsada por los gobiernos no centrales). Bernal Meza (1990) ve el mismo fenómeno en América Latina, donde la crisis de los ochenta habría afectado particularmente a las regiones del interior de los países, algunas de las cuales quedaron virtualmente libradas a su suerte y debieron buscar ayuda internacional.

La tercera causa externa más mencionada es el incremento de la interdependencia o el reconocimiento de esta por parte de los gobiernos no centrales. Durante los setenta, las personas habrían comenzado a tomar conciencia de sus vínculos con el resto del mundo, lo que Duchacek (1984) consideró como la mayor causa de la paradiplomacia. Una segunda aproximación coloca a la interdependencia en conjunto con otras causas que habrían diversificado la agenda y aumentado los flujos de entrada y salida, generando el surgimiento del fenómeno (véanse García Segura, 1996; Lara Pacheco, 2019; Soldatos, 1990). Si bien Aguirre Zabala (1999) argumentó que estas posturas se dieron debido a que el debate se produjo bajo el marco conceptual de la Interdependencia Compleja de Keohane y Nye (1977), trabajos recientes aún mantienen a la interdependencia como una de las principales causas (véanse Gallardo Pérez, 2005; Ortega Ramírez, 2012; Schiavon, 2019; Torrijos, 2000; entre otros).

Entre las causas devenidas de las transformaciones llevadas a cabo desde y en los Estados, la democracia es la más mencionada, llegando a argumentarse que la paradiplomacia se da especialmente en países democráticos (véase Duchacek, 1988). Sin embargo, trabajos más recientes mostraron que si bien los procesos de democratización favorecieron el surgimiento de la paradiplomacia, esta también se encuentra en países no democráticos (véase Kincaid, 2003). La categoría comenzó a ser debatida (véase García Segura, 1996) con posturas que la niegan como condición sine qua non (véase Zubelzú, 2008), y otras que le asignan importancia solo en países donde la democracia recién se estaba consolidando (véase Schiavon, 2019). Una línea argumental paralela fue la utilización de la democracia para justificar y/o legitimar la paradiplomacia, aduciendo que el no permitir la actividad sería antidemocrático (véase Kincaid, 1990a), o que el involucramiento de los gobiernos no centrales en política mundial respondía a un reclamo de participación en el proceso democrático (véase Keating, 1997). En años recientes, autores como Requejo (2010) han reposicionado la tesis democrática, siendo la globalización e integración regional causas secundarias. Es en esta línea que Kincaid (2010) cambió su argumentación, afirmando que el principal factor causal de la paradiplomacia es la libertad de acción producida por la democracia y liberalización del mercado.

En América Latina, el argumento democrático ha demostrado ser particularmente relevante, debido a la cantidad de autores que lo esgrimen y a la importancia que le asignan. Ya a principios de los noventa se señalaba que la consolidación democrática favoreció a los gobiernos no centrales, devolviéndoles autonomía (véase Bernal Meza, 1990). En Argentina, Colacrai y Zubelzú (1994) afirmaron que la paradiplomacia comenzó a perfilarse con la redemocratización –si bien tomó fuerza más tarde con la apertura económica–, y Tussie (2004) señaló al proceso de redemocratización, junto con el de apertura económica, como las causas internas del surgimiento de la paradiplomacia. En México, Velázquez Flores (2006) y Schiavon (2008) afirmaron que la paradiplomacia se vio impulsada por fuerzas externas e internas, y entre las segundas se destacó la apertura democrática. Por su parte, Cornago (2006, 2010b) afirmó que las disputas fronterizas y los autoritarismos políticos habían impedido por décadas el surgimiento de gobiernos no centrales fuertes en América Latina, algo que cambió con la consolidación de la democracia y el nuevo empuje de los esquemas de integración.

La descentralización como proceso de devolución de competencias a los niveles subestatales, es tan mencionada como la democracia y, si bien muchas veces se la nombra de la mano con esta, amerita un trato diferenciado. La década de los setenta fue la época de la descentralización europea, ya que fue cuando se instauraron las bases para el fortalecimiento del regionalismo (Le Galès y Lequesne, 1998). Debido a esto, a lo largo de los ochenta se desarrolló una corriente de pensamiento respecto a la importancia del fortalecimiento regional, la cual cobró mayor fuerza tras la caída del Muro de Berlín (Kincaid, 2003). Los mismos patrones pueden apreciarse en América Latina, pero con un desfase de casi veinte años, pues recién en los noventa Huerto Romero y Madoery (1997) indicaron que las megatendencias mundiales conducen a la descentralización, generando una nueva geografía del poder, donde el territorio adquiere centralidad. Se comienza entonces a juntar la actividad paradiplomática con el proceso de descentralización (véanse Boisier, 1996; Campbell y Fuhr, 2005). En la posición opuesta, Aguirre Zabala (1999) afirmó que el interés por la descentralización se derivaba de un intento por distinguir entre efectos buenos y malos de la paradiplomacia en los Estados federales; sin embargo, ello no explica por qué la descentralización continuó estando en el centro de las explicaciones durante las siguientes décadas (véanse Aranda et al., 2010; Schiavon, 2008; Wong-González, 2015). En Brasil, Barros e Silva (2007) afirmaron que la paradiplomacia ejerce presión hacia la descentralización del poder político internacional, contribuyendo así a la democracia.

La apertura económica y consecuente liberalización del mercado es la tercera gran transformación del Estado que es vista como causa de la paradiplomacia. Los primeros trabajos de esta línea argumentan que dos de las tareas primordiales de las autoridades subestatales son incrementar la economía de sus estados y ofrecer oportunidades a sus ciudadanos. Habría sido debido a los cambios en la economía y a su internacionalización que, frente al cambio en el modelo de desarrollo, los gobiernos no centrales se vieron en la necesidad de extender sus esfuerzos al área internacional para cumplir con dichas funciones (véanse Thompson, 1990; Veggeland, 1998; Moncayo Jiménez, 2003). El efecto de esta transformación se habría dado en dos niveles: primero, la liberalización del mercado habría reducido el papel del Estado, y segundo, habría enfrentado a los gobiernos no centrales a la competencia internacional (Kincaid, 2003). En América Latina, este argumento encontró eco en los trabajos de Colacrai y Zubelzú (1994, 2004) y de Tussie (2004), quienes afirmaron que la paradiplomacia en Argentina tomó fuerza con el proceso de apertura económica. En el caso de Brasil, el diagnóstico fue replicado por Milani y Oliveira (2011), según quienes el proceso de globalización de los ochenta coincidió con la crisis del modelo de Internacionalización por Sustitución de Importaciones y con la apertura económica, lo cual habría producido que la frontera entre lo externo y lo doméstico se volviese porosa.

El tercer grupo de causas se refieren a cambios o situaciones generadas desde los gobiernos no centrales. Su desarrollo en la literatura es menor, pero no por ello menos importante. La primera causa propuesta es el factor fronterizo que, con un foco en el debilitamiento de la frontera, ha estado presente desde los primeros trabajos. Es en América Latina donde el argumento cobra particular fuerza, debido a las distancias entre los centros urbanos y a los condicionamientos geográficos (Oddone, 2018), que generan situaciones de doble periferia (Juste y Oddone, 2020). Por ejemplo, Argentina y Brasil se vieron en la necesidad de reconocerle un rol particular a las ciudades y estados fronterizos en el proceso de integración bilateral (Moreira et al., 2009). Asimismo, Bernal Meza (1990) enumeró una serie de casos de cooperación transfronteriza en Sudamérica, indicando que, aun cuando las fronteras eran concebidas como restrictivas y diferenciadoras, las actividades y condicionamientos geográficos de las regiones colindantes las hacían tener un carácter integrador. En Chile, Gallardo Pérez (2005) afirmó que la gestión transfronteriza es el origen del interés de los gobiernos no centrales en los asuntos internacionales. Por otro lado, los problemas transfronterizos requieren ser abordados por las partes a ambos lados de la frontera, tanto en asuntos de cooperación como de coordinación (véanse Breslin y Hook, 2002; Kincaid, 2003). Sin embargo, si bien el factor fronterizo puede ser una causa necesaria, no es suficiente para explicar la actividad exterior de los gobiernos no centrales (Schiavon, 2008).

La imitación (“me-tooism”) generó que algunos gobiernos no centrales establecieran contactos con el exterior simplemente para emular el éxito que otros habían tenido atrayendo inversiones (Duchacek, 1984). Durante los ochenta, la imitación del modelo desarrollado por Quebec llevó a que muchos gobiernos no centrales abriesen oficinas de representación en el extranjero, pero sin haber desarrollado primero un programa de inserción o sin tener metas. Para principios de los 2000, se comprendió que el costo de establecer y mantener oficinas sin un propósito determinado excedía sus beneficios, por ello se dio paso a una época de cierre de representaciones (Keating, 1999). Asimismo, Oddone (2018) señala que el isomorfismo institucional ha sido una característica principal de la paradiplomacia transfronteriza, tanto a través de la imitación directa de otro gobierno no central, como de la transferencia de experiencias desde estos al Estado, quien las adapta y luego propone a terceros. Sin embargo, es cierto que actualmente se consideran con más cautela los requerimientos propios antes que la mera imitación (Ortega Ramírez, 2012; Paikin, 2012), por lo que en cierta medida esta causal no ha tenido mayor difusión en la literatura especializada.

La última gran causal endógena es el separatismo. Aunque Paquin y Lachapelle (2004) afirman que es una de las variables más apreciables y a su vez la más ignorada, en realidad ha estado muy presente y se encuentran referencias a ella en los trabajos de Duchacek (1984), Kincaid (1990a), Keating (1997), Grydehøj (2014) y Morales Dávila y Reyes Silva (2016), entre otros. No obstante, los esfuerzos independentistas a través de la paradiplomacia son una forma ambiciosa de esta (Lecours, 2002), y es la que generaría reales inconvenientes con el Estado (Wolff, 2007). Por ello, se hace una distinción entre paradiplomacia y protodiplomacia, donde la segunda es la actividad internacional de gobiernos no centrales bajo intenciones independentistas, por lo que debe ser separada de las restantes actividades (Duchacek, 1990). La distinción ha sido ampliamente utilizada y resulta pertinente en los análisis (véanse Keating, 2003; Tavares, 2016). La clasificación parece ser clara en América Latina (véase Senhoras et al., 2008), con el agregado de que Zubelzú (2008) y Morales Dávila y Reyes Silva (2016) hicieron una segunda distinción entre “paradiplomacia identitaria” y protodiplomacia, estribando la diferencia en que la primera busca obtener en el campo internacional los recursos simbólicos y materiales que le fueron negados en el ámbito interno y de los cuales se carece, sin contemplar a la independencia como su objetivo.

Figura 1. Figura 1. Causas de la paradiplomacia Fuente: elaboración propia

De las causas mencionadas y sus respectivos debates, se colige la ausencia de un consenso respecto de la o las razones de la paradiplomacia. Esto responde a la imposibilidad de generalizar el fenómeno, no ya únicamente entre los distintos gobiernos no centrales a nivel mundial, sino también dentro de un mismo Estado. Existen fenómenos que han afectado a varios países al mismo tiempo y en similar magnitud, los cuales han encontrado gobiernos no centrales tanto movilizados como otros que no . De la misma forma, las transformaciones llevadas a cabo por los Estados no han movilizado a todas sus unidades subestatales por igual. Por ello, las causales –que son diversas y combinadas– deben ser observadas en cada caso particular, sin poder generalizarlas (Ugalde Zubiri, 2006).

Este último gran debate es de suma relevancia, debido a que la definición demarcará los límites del fenómeno a analizar. Una conceptualización demasiado descriptiva acotaría de sobremanera el campo, dejando fuera variables de relevancia. Asimismo, una enunciación demasiado amplia involucraría actividades no necesariamente relacionadas con el fenómeno o que debiesen ser enmarcadas bajo otras denominaciones, en particular las actividades protodiplomáticas. Por ello, existe una gran cantidad de definiciones, muchas de las cuales fueron confeccionadas para trabajos puntuales y que no pueden ser extrapoladas a otros escenarios.

Para estudiar este debate, se comienza presentando las definiciones más difundidas en la literatura⁴, sin importar si estas fueron elaboradas bajo el rótulo de paradiplomacia u otra denominación, explicando sus principales ventajas y complicaciones. Posteriormente, se analizan sus sesgos más relevantes.

En los ochenta, Duchacek definió paradiplomacia como “[t]he international initiatives of constituent governments” (1984, p. 5), pero se trataba solo del paraguas conceptual bajo el que se enmarcaban la microdiplomacia global y los regímenes transfronterizos regionales. Es en 1990 que el autor asume a “paradiplomacia” como el concepto principal y lo define como “[t]he direct and indirect entries of non-central governments into the field of international relations” (Duchacek, 1990, p. 15), para luego separar el accionar de acuerdo con criterios geopolíticos. Si bien esta definición es más elaborada, sigue siendo el paraguas bajo el que se ubican los conceptos geopolíticos. Asimismo, el objeto “relaciones internacionales” presenta problemas debido a que no deja en claro si las acciones protodiplomáticas pudieran caer dentro de la definición.

Soldatos elaboró la segunda gran definición: “‘federated units’ […]. direct and, in various instances, autonomous involvement in external-relations activities” (1990, p. 37). También hace una división interna, pero por razones de índole funcional (Hynek, 2007). Esta definición presenta dos problemas: primero, deja de lado a las unidades no federales; y segundo, no considera a las actividades indirectas –aquellas donde los gobiernos no centrales actúan en el campo internacional ejerciendo presión sobre su propio Estado–. Ambas condiciones son clave para entender la paradiplomacia en continentes como el latinoamericano.

En el mismo libro en que escribe Soldatos, Kincaid define al fenómeno como “international activities undertaken by the constituent governments […] of nation-states” (1990a, p. 54). Se presentan dos inconvenientes: primero, con respecto a quién se hace referencia con “unidades constitutivas”; y segundo, no se especifica el objeto del accionar, en parte porque Kincaid está también considerando las actividades protodiplomáticas.

En 1999, Keating definió paradiplomacia como el “involvement of regional governments in the international arena” (1999, p. 1), para luego enunciar las características de dicho involucramiento, que son las que terminan ciñendo la conceptualización. Se trataría de actividades distintas a las diplomáticas, debido a que no buscan un interés definido, sino que son más funcionales y específicas, normalmente oportunistas y experimentales. El mayor inconveniente es que la definición debe de ser entendida en el contexto del trabajo del autor, sin poder se extraída fácilmente, ya que nunca fue enunciada como tal.

En el mismo año, se presentó la definición actualmente más difundida. La tipificación descriptiva de Noé Cornago ha recibido gran aceptación por parte del mundo académico y es la más utilizada. Según el autor, paradiplomacia es

non-central governments’ involvement in international relations through the establishment of permanent or ad hoc contacts with foreign public or private entities, with the aim to promote socioeconomic or cultural issues, as well as any other foreign dimension of their constitutional competences. (1999, p. 40)

Su principal inconveniente es que deja de lado las actividades indirectas, algo de particular relevancia en América Latina. Asimismo, se hace referencia a las competencias constitucionales de los gobiernos no centrales, lo cual excluye el accionar de muchas regiones pertenecientes a países unitarios (véase Alvarez, 2016).

Por último, en América Latina, distintos académicos produjeron enunciaciones ad hoc, a fin de subsanar los inconvenientes de adaptabilidad de las definiciones al contexto regional, por lo que resulta interesante repasar las principales propuestas al respecto.

En Argentina, Colacrai y Zubelzú (1994) presentaron la denominación “gestión internacional”, pero la definieron solo como “la acción de los actores subnacionales en la arena internacional” (p. 7), al tiempo que en la categoría de “actor subnacional” se incluía no solo a las provincias, sino también al sector privado, las universidades y las organizaciones no gubernamentales, entre otros. Diez años más tarde, las autoras remarcaron que el concepto no implica intentos autonómicos o planteos para desarrollar una política exterior, pues se trataba de acciones que se enmarcan exclusivamente dentro de las capacidades no delegadas por las provincias argentinas al gobierno federal (Colacrai y Zubelzú, 2004). Sin embargo, el trabajo mantuvo una definición vaga, planteándolo simplemente como la acción externa o internacional de las provincias. Si bien en la literatura argentina el término “gestión internacional” encontró eco en trabajos como el de Valle Sosa (2012), la definición que dicha autora utiliza es la de Cornago.

En Chile, la paradiplomacia comenzó a finales de los noventa (Parker Almonacid, 2004), y la primera propuesta de definición fue de Tapia Valdés, según quien se trata del

conjunto de actividades conducentes al establecimiento y mantenimiento de relaciones de coordinación, cooperación y alianza para el desarrollo económico y socio-cultural conjunto, entre instituciones regionales o locales de gobiernos de dos o más países, realizadas directamente entre éstos o con la participación de grupos intermedios, mediante contactos, negociaciones, convenios y acuerdos, dentro del marco de sus competencias y para aplicación en los respectivos territorios. (2002, p. 171)

Es una definición excesivamente taxativa, con lo que restringe las variables posibles a analizar, a la vez que no incluye los contactos indirectos. Además, la enunciación menciona las competencias, generando sesgos en el análisis.

A mediados de los 2000, Vigevani presentó la primera conceptualización brasilera. En ella se definía a la paradiplomacia como “la participación de otros actores estatales diferentes del [E]stado nacional, en la acción internacional” (2005, p. 28). No obstante, fueron recién Moreira et al. quienes ofrecieron una verdadera definición brasilera, indicando que se trataba de los

processos da extroversão de atores subnacionais como governos locais e regionais, empresas, organizações não governamentais que procuram praticar atos e acordos internacionais a fim de se obterem recursos e resolverem problemas específicos de cada área com maior rapidez e facilidade sem a intervenção dos governos centrais. (2009, p. 1)

Su inconveniente es la cantidad de actores que involucra, yendo más allá de los entes gubernamentales y complicando el análisis de sobremanera.

El primer trabajo académico que abordó la internacionalización de regiones en Colombia fue el de Torrijos, quien seguía una definición poco difundida de Jáuregui, según la cual se trataría de “iniciativas exteriores de tipo político, social, económico, cultural, etc., diseñadas, emprendidas, reguladas y sostenidas por colectividades territoriales (las regiones) que proclaman y despliegan una capacidad de actuación propia” (Torrijos, 2000, p. 20). Moncayo Jiménez (2002) y Botero Ospina (2003b) hicieron eco de esta definición. Será hasta el 2010 cuando Jiménez, Ochoa, y Pineda presenten una definición colombiana del fenómeno, conceptualizándolo como el

Proceso a través del cual las entidades territoriales son conscientes de la importancia de ser actores activos frente a los desafíos que se presentan desde el entorno para lograr procesos sostenidos de desarrollo en sus territorios decidiendo actuar a través de acciones sistemáticas y metódicas a partir de nuevos modelos extensivos y comprensivos de la dimensión internacional. (2010, p. 115)

Se trata de una definición compleja de aplicar a trabajos analíticos. En primer lugar, parte por describir un proceso de introspección de los gobiernos no centrales, que se reduce a la identificación de desafíos, pero no así de oportunidades. En segundo lugar, limita el campo de análisis únicamente a las acciones llevadas a cabo de forma sistemática y metódica, dejando de lado las actividades ad hoc, por ejemplo.

Ninguna de las grandes definiciones internacionales o de las propuestas desde América Latina puede ser aplicada de manera general. Por ello, resulta imperativo revisar los principales sesgos de las definiciones respecto de cada uno de los componentes que deben incluir, para con ello elaborar una nueva conceptualización.

Luego de analizar los principales debates, sus definiciones y componentes, se propone una alternativa que simplifica, en parte, varias de las discusiones observadas, a la vez que incluye los tres criterios resultantes de los debates. Sin embargo, carecería de sentido práctico impulsar una definición completamente nueva, por ello se opta por construirla con base en la formulada por Cornago (1999), que es la más utilizada en la literatura y que reúne los tres criterios propuestos.

Respecto al sujeto del accionar paradiplomático, se coincide con la definición de Cornago en establecer que serán los gobiernos no centrales, el cual sigue dos criterios. En primer lugar, esta categoría permite el análisis tanto de los gobiernos intermedios como de los locales, en consonancia con el debate observado. En segundo lugar, reserva el rótulo de paradiplomacia para las acciones de cuerpos gubernamentales que operan en representación de sus ciudadanos, ante los cuales son responsables. Esta segunda característica es una distinción clara por sobre otros posibles actores internacionales –como las universidades, empresas u organizaciones de la sociedad civil, entre otros– que pueden cumplir un rol importante y operar a nivel internacional, pero que no lo hacen en representación de ciudadanos, sino de intereses particulares de un grupo específico de personas.

Una primera digresión con Cornago es respecto a los canales del accionar paradiplomático. La definición original limitaba el campo de análisis a los “contactos permanentes o ad hoc con entidades públicas o privadas extranjeras”, lo cual dejaría de lado la paradiplomacia llevada a cabo a través del lobby en el propio gobierno central. En el análisis del respectivo debate, se observó que resulta conveniente incluir explícitamente las acciones indirectas. No obstante, sí se dejará de lado la aclaración respecto de la formalidad del accionar, debido a la dificultad que ello impondría sobre el investigador.

Finalmente, se hace la modificación más sustancial respecto de la definición de Cornago, vinculada al objeto del accionar paradiplomático. La enunciación original se enfoca en las acciones sobre las cuales los gobiernos no centrales tienen competencias constitucionales. Si bien esto contribuye a eliminar el halo de conflictividad que ha pesado sobre las acciones paradiplomáticas, también obstruye su estudio en la mayoría de los Estados unitarios, especialmente aquellos centralizados. Siguiendo el segundo debate presentado en este artículo, se prefiere reemplazar la competencia constitucional por la naturaleza del objetivo perseguido. Ello permite ampliar el universo de estudio, al tiempo que se mantiene un componente de la definición que permite distinguir entre paradiplomacia y protodiplomacia.

De esta forma, la definición original de Cornago, que es la ampliamente difundida en la literatura, pero que presenta ciertos inconvenientes para su aplicación universal, deja de ser el “involucramiento de gobiernos no centrales en las relaciones internacionales a través del establecimiento de contactos permanentes o ad hoc con entidades privadas o públicas del extranjero, con el fin de promover asuntos socioeconómicos y culturales, así como cualquier otra dimensión externa de sus competencias constitucionales”⁵, para transformarse en el involucramiento de los gobiernos no centrales en asuntos exteriores, de forma directa o indirecta, en actividades permanentes o ad hoc, en la persecución de objetivos funcionales.

Esta nueva versión de la definición da respuesta a los debates y permite su aplicación en un rango mayor de países, abarcando también más acciones. Gobiernos intermedios como los de Chile, que no cuentan con competencias constitucionales, pueden ser estudiados junto con las provincias de Argentina o los departamentos fronterizos de Colombia. Esto último, al tiempo que la injerencia de las autoridades no centrales en los procesos de toma de decisión nacional, dejan de ser una competencia exclusiva del análisis a nivel de Estado, para agregar complejidad al estudio de la internacionalización territorial.