El presente artículo fue elaborado en el ámbito del proyecto Fortalecimiento y habilitación de redes e iniciativas alimentarias de producción y consumo local de economía social y solidaria, en el marco territorial Puebla Tlaxcala (316911), y es parte de los Programas Nacionales Estratégicos (PRONACES) en Soberanía Alimentaria 2022-2024, promovidos por el Consejo Nacional de Humanidades, Ciencia y Tecnología (CONAHCyT). Dicho proyecto implicó el acompañamiento y el diálogo de saberes entre la academia e iniciativas alimentarias que llevan a cabo prácticas de economía popular, social y solidaria. Su intención fue crear un entramado teórico-metodológico que favorezca la construcción de formas emergentes de producir y organizar la vida frente a los procesos capitalistas de acumulación y concentración de riqueza. Con ello busca contribuir a habilitar redes de producción, distribución, comercialización y consumo local de alimentos, específicamente en la llamada Red de Economía Social y Solidaria, Construyendo Soberanía Alimentaria (red Cosoali).

A nivel nacional, existen diversas organizaciones que llevan adelante procesos de resistencia y de lucha en los que emerge un sujeto social y político, conocidas como redes alimentarias alternativas (RAA). Estas ponen en marcha economías y políticas para la vida, por lo que es necesario visibilizar cómo influye en ellas el quehacer del Estado. El análisis presentado en este trabajo se ancla, precisamente, en este último aspecto. En este sentido, cabe señalar que las autoras enfocaron su reflexión en los programas y leyes implementados por el gobierno de México durante el sexenio 2018-2024, el cual se posicionó como un gobierno de la transformación, y se propuso impulsar la soberanía alimentaria en el país. Así, el objetivo del presente artículo es analizar la forma en que las políticas públicas (PP) contribuyen a fortalecer las RAA, considerando los retos u obstáculos con que pueden encontrarse y las posibilidades de articulación e incidencia en su labor. Con ello se pretende aportar al diálogo que busca construir y/o mejorar políticas de Estado para que atiendan de manera integral las necesidades de las organizaciones que trabajan por la soberanía alimentaria en sus territorios.

El quehacer de las RAA en los territorios donde operan constituye la praxis del concepto de soberanía alimentaria (SA) (Vía Campesina, 1996). Dicho concepto se propuso como una alternativa al de seguridad alimentaria (FAO, 2011) y critica a la revolución verde, a la producción capitalista de alimentos y a la propiedad intelectual de las semillas. A la vez, reivindica la figura del campesino, declarando que la alimentación es un derecho humano. A lo largo de los años, su premisa política ha sido enriquecida por un enfoque analítico multidisciplinar (que incluye a la agroecología, los estudios decoloniales, la economía ecológica, el feminismo, etc.), reflejado en este trabajo, que aporta evidencia empírica relativa a los ejes centrales de la SA desde el lugar en que se constituyen las RAA: lo local, la producción agroecológica, los circuitos cortos de comercialización y los sujetos políticos.

Por ello, cuando se trata del acompañamiento a las RAA, es necesario hablar de PP y acercarse a los procesos de gobernanza. Aunque hay quienes sostienen que la gobernanza es homóloga al gobierno, también se trata de un modelo de regulación que debe propiciar el diálogo de “arriba a abajo” y de “abajo hacia a arriba”. Esto implica la interacción entre actores plurales, que despliegan relaciones horizontales buscando el equilibrio entre el poder público y la sociedad civil, y supone la participación en el gobierno de la sociedad en general (Montoya-Domínguez y Rojas-Robles, 2016). Precisamente, la reflexión presentada en este trabajo enfatiza en la necesidad de que las PP sean resultado del diálogo entre diferentes actores sociales que poseen distintas perspectivas y visiones, de manera que los procesos participativos de gobernanza puedan apuntalar el fortalecimiento de las redes.

Se eligió el periodo sexenal de gobierno 2018-2024 con la idea de analizar las PP diseñadas para promover la SA desde el autonombrado “gobierno de la transformación”. La intención de este documento fue identificar los planteamientos contenidos en estas políticas, su narrativa y la forma en que operan para fomentar u obstaculizar a las RAA. Para seleccionar los programas federales a ser analizados, se consideraron los siguientes criterios.

Se seleccionó un total de trece programas, once de los cuales fueron administrados por tres de las diecinueve secretarías del gobierno en el periodo 2018-2024: la Secretaría del Bienestar (tres programas), la Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (cuatro programas) y la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (cuatro programas), como se muestra en el anexo 1. Otros dos programas fueron gestionados por el Consejo Nacional de Humanidades, Ciencia y Tecnología, y en el sexenio actual (2024-2030) pasaron al ámbito de la Secretaría de Ciencia, Humanidades, Tecnología e Innovación.

Estos programas tienen por objetivo contribuir al bienestar social y dotar de capacidades a los beneficiarios mediante diferentes tipos de apoyos. Sin embargo, se constató que en sus metas u objetivos no todos integran los tres ejes mencionados en la metodología. Diez programas incluyen la agroecología, cinco integran la ESS y cinco la SA. El único programa que incluyó los tres ejes buscados fue el Programa Nacional de Transición Agroecológica y Patrimonio Biocultural (PRONAPAT). Desafortunadamente, este no llegó a ser implementado. Cabe señalar que la mayoría de los programas contemplaron estos enfoques desde un subcomponente o como elemento de algunas acciones descritas en sus lineamientos de operación y solo el Programa de Fomento a la Economía Social consideró la ESS como eje rector y articulador de su trabajo.

En términos generales, los programas inciden en los sistemas alimentarios mediante a) la transferencia de recursos, sean monetarios o bienes materiales (herramientas, maquinaria, insumos para la producción, etc.), que son entregados de manera directa (doce programas); b) el acompañamiento, la formación y asesorías virtuales o presenciales, que son otorgados a representantes de las organizaciones o individualmente (trece programas); y c) los financiamientos, que requieren que las organizaciones estén constituidas legalmente o tengan acceso a servicios financieros, o bien que los prestatarios sean trabajadores registrados en la economía formal (dos programas). Todos los programas analizados buscan reforzar capacidades, conocimientos y habilidades en los beneficiarios. La mayoría ofrece recursos económicos, aunque no se identificó si realizan el seguimiento, monitoreo y evaluación integral para valorar la incidencia, la amplificación, la mejora o el crecimiento de los proyectos en el tiempo.

Por otra parte, se constató que los beneficiarios presentan perfiles diversos. Los apoyos están dirigidos sobre todo a poblaciones vulnerables y, en el caso de programas vinculados al campo, como Sembrando Vida y Producción para el Bienestar, a productores a pequeña y mediana escala. La mayoría de los programas expresa reconocimiento y prioriza la participación de la población indígena. Sin embargo, el abordaje de las comunidades parece ser homogéneo y no considera las condiciones de acceso existentes en los territorios ni las oportunidades de las personas en términos de género y edad. En este sentido, la inclusión es entendida como el acceso equitativo a los programas, lo que no necesariamente implica lineamientos de operación o requisitos de inscripción diferenciados: por ende, pensamos que aún se invisibilizan las desigualdades en el acceso a programas y otras plataformas cuando se trata de mujeres, juventudes y grupos marginados.

Aunado a ello, algunos procesos de inscripción o registro requieren que se cuente con ciertas condiciones (lugar habitado, tipo de propiedad, etc.) o que se posea cierto grado de conocimiento técnico y/o la asesoría de un tercero, lo que reduce las posibilidades de ingreso para ciertos sectores.

A partir de los hallazgos mencionados, los programas analizados se clasificaron conforme su nivel de accesibilidad: siete se encuentran en un nivel fácil, cuatro en nivel medio y dos en nivel difícil. Esto significa que la mayoría son accesibles para la población en general, siempre y cuando esta reúna ciertas características y tenga acceso a internet o, en algunos casos, a una oficina de gobierno para inscribirse en ellos.

Además de los aspectos mencionados, se detectaron retos, desafíos que afrontar. En este sentido se proponen algunas recomendaciones, que recogemos en la tabla 1. Las mismas buscan ser herramientas que ayuden a la reflexión y la mejora de las PP, priorizando las particularidades de los territorios; indudablemente, podrían implicar un aumento de tiempo, recursos y energía en los programas.

Tabla 1. Tabla 1. Retos, desafíos y recomendaciones generales para los programas analizados Fuente: elaboración propia a partir del análisis, 2024.

En programas específicos, como Producción para el Bienestar y Sembrando Vida, se detectaron retos y oportunidades. En el primero se identificaron ciertas lagunas a nivel del acompañamiento en dos áreas: la comercialización de alimentos producidos y el asesoramiento respecto al crédito para financiar las siguientes cosechas. Desafortunadamente, el apoyo a la producción de alimentos no aumenta de facto la disponibilidad para el consumidor final; uno de los más grandes desafíos está en la comercialización y en la identificación del consumidor, de la empresa o del canal que necesita y ve valor en lo producido; y luego está otro reto, llegar hasta ese consumidor. A pesar de que se promueven mercados de productores, es necesario que el asesoramiento contemple la formación en estos aspectos, así como otras vías posibles de intercambio que coadyuven a que los productores se sostengan en el tiempo y/o que puedan mantener su financiamiento. Con respecto al crédito, aunque los técnicos asesores del programa brindan información, la asesoría ofrecida es limitada (Cruz Marcelo, 2024). Consideramos necesaria la intervención de especialistas en la materia que contribuyan a que los productores tomen decisiones más informadas.

Sembrando Vida, por su parte, reporta la introducción de especies vegetales que no son de la región, debido a la falta de producción de los insumos necesarios en la zona (Cruz Marcelo, 2024). Consideramos conveniente desarrollar un sistema de comunicación entre Comunidades de Aprendizaje Campesino a nivel regional o nacional que permita identificar entre estos a posibles proveedores que suministren insumos a las zonas donde resulten escasos. Además, sería apropiado establecer una alianza con universidades que apoyen la generación de información relacionada con especies endémicas y pertinentes (ambiental y económicamente) para los territorios, potenciales zonas para la reproducción, viabilidad de proyectos productivos o acompañamiento administrativo a proyectos existentes.

Algunas otras recomendaciones para diseñar y desarrollar programas o PP que aporten al fortalecimiento de las RAA son las siguientes:

Contemplar la resiliencia de las unidades de producción y las transiciones agroecológicas en los programas relacionados con la producción, tanto en lo que respecta a la conservación del germoplasma local como a los recursos destinados a la captación y el manejo de agua, conservación del suelo, etc.

En cuanto a la incidencia de los programas, los miembros de las RAA tienen mayor participación actualmente en Especialidad Nacional para el Bienestar Comunitario en Agroecologías y Soberanías Alimentarias (antes Pies Ágiles) y Sembrando Vida. En el primer caso, esto ha significado nuevas formas de ingreso que permiten sostener el trabajo de las organizaciones, desarrollar habilidades técnicas y ampliar su red al integrar nuevos vínculos con productores y organizaciones. En Sembrando Vida, se ha permitido la integración de nuevos productores en las RAA, lo que fortalece su capital social y su oferta al consumidor. Algo similar ha sucedido con la estrategia de acompañamiento técnico de producción para el bienestar.

Por otro lado, se recomienda la continuidad de los Programas Nacionales Estratégicos (PRONACES), aun cuando el acceso a ellos y su administración están condicionados a contar con respaldo institucional y a que suponen un apoyo temporal y enfocado en actividades específicas, indicadores y en cierto número de productores. Con todo, los PRONACES han servido para impulsar y dinamizar el trabajo de las organizaciones y han contribuido al desarrollo de habilidades técnicas y/o a la obtención de equipamiento que fortalece su labor; un ejemplo de ello es la propia red Cosoali.

Pensamos que el Programa de Precios de Garantía podría convertirse en una alternativa para la comercialización de excedentes de las RAA, pero es necesario establecer una diferenciación de estímulos para que les resulte conveniente. El Programa de Ordenamiento Ecológico General del Territorio (POEGT) y el Programa de Conservación para el Desarrollo Sostenible (PROCODES) representan buenas oportunidades para quienes se encuentran en áreas naturales protegidas. Finalmente, el apoyo directo a productores y estrategias que fomenten el acceso a financiamiento formal, como plantaciones forestales comerciales y agroforestales (PFCA), así como el apoyo en efectivo a proyectos productivos (Integra) nuevos, en operación, vinculados en redes o cadenas de valor de los organismos del sector social de la economía (OSSE), o integrados como grupo social o legalmente constituidos, actualmente carecen de incidencia; sin embargo, en el futuro algunas organizaciones podrían aprovecharlos para desarrollar mayores capacidades comerciales.

En cuanto a las leyes analizadas, la LPO, publicada el 7 de febrero de 2006, surgió ante la necesidad de regular la producción orgánica y de dar confianza a los consumidores sobre los productos orgánicos. Dicha ley tiene como fin establecer y promover prácticas, criterios y requisitos que deben seguir los involucrados en la producción orgánica, como también los requerimientos para evaluar a los productores y los propios organismos certificadores. Esta ley reconoce los sistemas participativos de garantía, ² otorgándoles la figura de sistemas de certificación orgánica participativa (SCOP). ³ Sin embargo, no establece diferencias relacionadas con la forma de trabajo ni con los requerimientos que deben cumplir los sistemas de certificación que atienden a productores de pequeña escala desde la autogestión y a los que atienden a productores de gran escala, cuyo objetivo es exportar al mercado internacional. De esta forma, los lineamientos de operación orgánica (LOO) vulneran el propio artículo 24 ⁴ y las formas autogestivas de certificación, al considerar a los SCOP como una certificadora de tercera parte.

Lo anterior es consecuencia de que los LOO solicitan los mismos requisitos, procesos y controles sin considerar el tamaño de los productores, ni las prácticas que implementan. Tampoco ofrecen un apoyo que soporte el trabajo de las organizaciones autogestivas o que permita desarrollar las capacidades de gestión. Además, niegan el uso del sello de orgánico a productores que obtuvieron el reconocimiento por esta vía. Para los SCOP, esto se traduce en una relación esfuerzo-beneficio negativa, pues se requiere mucho trabajo para obtener y mantener el reconocimiento, operando con recursos limitados; asimismo, los productores que consiguen la certificación obtienen escasos beneficios. En consecuencia, se dificulta el acceso a este respaldo a productores(as) a nivel nacional.

La LGAAS, publicada el 17 de abril del 2024, fue impulsada por organizaciones sociales, grupos de académicos y miembros del poder ejecutivo y legislativo que defienden el derecho a una alimentación adecuada. La misma integra mandatos para los gobiernos de orden federal, estatales y municipales, con la finalidad de que trabajen por la SA, la producción agroecológica, el acceso a la información, la educación nutricional, el acceso a mercados, la alimentación adecuada y suficiente, las compras públicas, los intercambios justos y las diversas formas organizativas y alianzas necesarias para que esto sea posible. La ley ve al sistema alimentario de manera integral y resalta la urgencia de atender a la población más vulnerable; sus artículos incluyen principios de justicia social, ecológicos y solidarios. No obstante, como se trata de una ley de reciente creación, aún no es posible generar un análisis certero sobre su alcance e incidencia.

Como podemos ver, el gobierno de México ha implementado PP que incorporan las miradas de la agroecología, la SA y la ESS. A pesar de ello, las RAA enfrentan un panorama adverso que dificulta parte de su funcionamiento. Hasta el momento, las PP siguen accionando principalmente desde la transferencia directa e individual de recursos, lo que obstaculiza que los proyectos transiten hacia dinámicas autogestivas, autónomas e independientes del Estado; no obstante, la agroecología suele ser impulsada por la sociedad civil y sectores campesinos que la ponen en práctica de manera autogestiva. Por otra parte, las leyes se encuentran limitadas en el marco de ejecución, pues, aun cuando existen lineamientos, artículos y planeaciones, son pocos los programas que integran o impulsan cabalmente las iniciativas propuestas en ellas.

El trabajo expuesto nos permite señalar que, aun cuando los instrumentos analizados integran criterios y acciones específicas vinculadas a la agroecología, la SA y la ESS, los mismos son insuficientes para facilitar el trabajo de las RAA y generar redes o procesos organizativos consolidados, fuertes y de mayor alcance. Los programas abordados inciden en el trabajo de las RAA de manera indirecta e individual, contribuyendo a mejorar las capacidades técnicas de sus miembros beneficiarios, ampliando los vínculos de la organización y brindando ciertos recursos que sirven para mantener la operación; sin embargo, ninguno de estos programas está específicamente enfocado en las RAA.

Estas redes se han configurado como un sujeto social y político a partir del cual se construyen relaciones sociales y económicas justas que dignifican el trabajo que envuelve la producción-consumo de alimentos. Por lo tanto, para construir PP adecuadas a las mismas, es necesario, en primer lugar, que el Estado reconozca su labor y su importancia en la producción de alimentos, en el acompañamiento de la transición agroecológica, el aporte económico y el fortalecimiento del tejido social. Posteriormente, se necesitará elaborar propuestas integrales que consideren todas las actividades abarcadas por las RAA (organización, producción, transformación, distribución, comercialización, consumo y autoconsumo) y que fomenten el impulso social, solidario y equitativo que caracteriza a las organizaciones colectivas.

Asimismo, las PP deberán propiciar la independencia de las organizaciones, su autodeterminación, sentando las bases que posibiliten su existencia y que faciliten el surgimiento de nuevas organizaciones, ofreciendo herramientas que permitan que las propias organizaciones resuelvan las problemáticas a las que se enfrentan. Se requiere un piso parejo a la hora de que las organizaciones deban competir con la agroindustria, ya que no se trata de brindar estímulos o apoyos asistencialistas que las hagan dependientes, sino de promover su surgimiento, crecimiento e integración, y de asegurar que participen activamente en la construcción y evolución de las mismas PP. Las RAA son sujetos políticos indispensables para diseñar e implementar PP que pongan la vida en el centro. Además, es necesaria una articulación a escala local y descentralizada, que posibilite la atención de contextos específicos, reconociendo la diversidad del campo mexicano y de las propias RAA, lo cual amplificará el impacto y la incidencia.

Por lo tanto, no se trata de producir recetas únicas y genéricas, sino de construir participativamente soluciones integrales con una visión amplia. Los retos que se avecinan en el futuro y el panorama actual hacen cada vez más urgente pensar en PP y reglas económicas que reconozcan el valor de la tierra y de las personas, y que estén adaptadas a los territorios. Cada vez es más necesario implementar un sistema alimentario en el que la regla sean las organizaciones que impulsan la restauración, conservación y preservación de los ecosistemas o agroecosistemas y sus tejidos sociales como una real fuente de empleo para las comunidades rurales y urbanas, dejando de lado el paradigma según el cual la venta de alimentos baratos obtenidos a costa del medio ambiente y las personas (la vida) es un negocio rentable.