En este trabajo se visibiliza el papel que PROCAMPO ha desempeñado en la política agraria en cada periodo presidencial (Figura 1), haciendo una revisión histórica de su estructura institucional (actores implicados) y del alcance que ha tenido en términos de beneficiarios, superficies cultivadas y tipos de cultivos elegibles.

Si bien PROCAMPO surgió como una herramienta de mitigación y compensación frente a las transformaciones de corte neoliberal en la década de 1990, llegó a ser la herramienta vinculatoria más importante, que conectaba los diferentes intereses sexenales con la población rural marginada del país. Por ejemplo, PROCAMPO incluía en sus reglas de operación el tipo de cultivos para los que se ofrecía apoyo, condicionando a los campesinos a enfocar sus esfuerzos en productos sobre los que existían tratos comerciales. En el lapso desde 1994 a 2009, los cultivos elegibles eran maíz, frijol, trigo, arroz, sorgo, soya, cártamo, algodón y cebada (Secretaría de Gobernación, 1995b, 1998, 2000a). Tras la firma del TLCAN, liderado en México por SECOFI, comenzó una liberalización del maíz a quince años, con una cuota de importación libre de arancel que inició en 215 pesos por tonelada, la cual se redujo progresivamente hasta su eliminación en el año 2008 (Appendini, 2013). PROCAMPO acompañaba esta estrategia como medida de amortiguación. Por lo tanto, muchas zonas que antes se dedicaban a la milpa u otros cultivos fueron transformadas hacia siembras que aseguraban un pago. Cada sexenio estableció reglas de operación que definían los cultivos elegibles, limitando la autonomía de los agricultores en sus decisiones productivas.

Durante los primeros quince años de PROCAMPO (1994-2009), las reglas de operación no establecieron un requisito mínimo de superficie para acceder al apoyo (SAGARPA, 2004; Secretaría de Gobernación, 1994, 1995b, 1996, 1998, 2000a, 2001a, 2002, 2003, 2007a, 2009). Esto propició la inscripción de grandes productores, sin que se contemplara ningún mecanismo de verificación o filtro para excluirlos, pese a que no eran la población objetivo del programa. De esta forma, a pesar de que el objetivo central era compensar a los agricultores marginados, estos quedaron en situación de desventaja frente a los grandes agricultores, que, además de ser competitivos en el mercado, recibieron apoyos del gobierno basados en la cantidad de superficie registrada. Desde 1996, las personas físicas podían inscribir hasta 100 ha de riego y 200 ha de temporal, mientras que las personas morales podían registrar hasta 2500 ha de riego y 5000 ha de temporal. Sin embargo, las personas morales, conformadas mayormente por asociaciones campesinas con superficies menores y tierras comunales, recibían pagos inferiores del apoyo de PROCAMPO, debido a que el monto recibido era compartido entre el número total de socios, mientras que algunas personas físicas podían recibir hasta 100 000 pesos por ciclo agrícola (Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información [INAI], 2022).

Desde sus inicios, PROCAMPO experimentó un declive en indicadores clave como el número de beneficiarios, las superficies sembradas y el presupuesto (Tabla 2). Este fenómeno fue inherente a la naturaleza del programa, ya que debía realizar pagos por hectárea similares durante los primeros diez años, antes de reducirlos progresivamente en los últimos cinco años hasta su finalización en 2009. El gobierno de Calderón Hinojosa decidió continuar con el programa en su Plan de Desarrollo 2007-2012, pero, a pesar de haber incrementado el presupuesto asignado a PROCAMPO en el inicio (Secretaría de Gobernación, 2007a), lo redujo en los años posteriores. Así, se asignaron $18 960 millones de pesos en 2009 y $14 718 millones de pesos en 2012 (SAGARPA, 2012), provocando que el número de beneficiarios de PROCAMPO disminuyera en casi un tercio con el tiempo, de 3,3 millones en 1994 a poco más de 2 millones en 2023, con un decrecimiento más marcado a partir de 2011 ² (Figura 2) (SAGARPA y FAO, 2012). De manera similar, la superficie agrícola que recibió apoyo del programa se redujo significativamente entre 1994 y 2023, pasando de 13,6 millones a 5,4 millones de hectáreas (Figura 2) (ARAPAU y Asociados, 2011). En las transformaciones a las que PROCAMPO ha estado sujeto en los últimos treinta años, se pueden observar trazos de los periodos clave del neoliberalismo en México, los cuales son analizados a detalle en las siguientes secciones y resumidos en la tabla 3.

Tabla 3. Tabla 3. Evolución del modelo PROCAMPO en tres periodos (1994–2024) a través de diversas dimensiones de análisis Fuentes: Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH), Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (SADER), Dirección General de Operación y Explotación de Padrones, Unidad Responsable de la operación de apoyos directos del Programa Producción para el Bienestar (DGOEP), Instituto Nacional de Investigadores Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIFAP), Agencia de Servicios a la Comercialización y Desarrollo de Mercados Agropecuarios (ASERCA), Comisión Nacional del Agua (CNA), Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), Secretaría de Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), Programa de Apoyos directos al Campo (PROCAMPO), Fideicomisos Institucionales en Relación con la Agricultura (FIRA), Tratado de Libre Comercio (TLCAN), Programa de Apoyos para Productores de Maíz y Frijol (PIMAF).

Figura 2. Figura 2. Beneficiarios y hectáreas inscritas en PROCAMPO 1994-2023 Fuentes: AGRICULTURA, 2019, 2020a, 2020b, 2021, 2022a, 2022b, 2024; Echánove-Huacuja, 2020; INAI, 2022; Secretaría de Agricultura y Desarrollo Rural (SADER), 2018a, 2018b; SAGARPA, 2012; Schwentesius, Cruz et al., 2007; Schwentesius, Martínez-Carrasco et al., 2012.

En los Planes de Desarrollo de los gobiernos de Salinas de Gortari (1988-1994) y de Zedillo Ponce de León (1994-2000), la estrategia central fue “modernizar” a México, con el fin de recuperar la economía y ampliar recursos para inversión (Secretaría de Gobernación, 1989), así como promover la modernización del campo, estimular la inversión y la competitividad agrícola (Secretaría de Gobernación, 1995a). PROCAMPO fue fundamental en esta estrategia de modernización, dado que su objetivo principal era transferir dinero para incrementar la competitividad de pequeños agricultores mediante apoyos económicos para cultivos, facilitando la transición a un mercado más abierto y competitivo.

La descentralización en México durante los gobiernos de Fox Quesada (2000-2006) y Calderón Hinojosa (2006-2012) implicó una mayor transferencia de responsabilidades a los Estados y municipios, especialmente en áreas clave como la administración de recursos y los programas sociales. En el ámbito rural, la descentralización generó la desestabilización de organizaciones sociales al desplazar su papel mediador en la gestión de recursos. Programas focalizados como PROCAMPO canalizaron apoyos de manera directa a productores, lo que fortaleció la dependencia y el clientelismo, pero al mismo tiempo debilitó la cohesión comunitaria y promovió relaciones más individualizadas con el Estado, restando centralidad a las organizaciones campesinas en la negociación colectiva (Winters y Davis, 2009). Aunque se introdujeron reformas y mecanismos para coordinar esfuerzos entre instituciones, la falta de claridad y obligatoriedad en estos acuerdos limitó su efectividad, dejando el proceso de descentralización incompleto y con variaciones en su implementación a nivel regional (De Grammont y Mackinlay, 2006; Torres-Mazuera, 2019).

Durante esta etapa se permitió la participación de organismos no estatales, como instituciones financieras nacionales (FIRA y CNA) y extranjeras (New York Board Trade [NYBOT]), en la gestión de recursos y financiamiento de proyectos aprobados por ASERCA y PROCAMPO (Secretaría de Gobernación, 2002c; Padilla-Velázquez et al., 2017). La descentralización impactó al programa al aumentar los componentes dirigidos a su población objetivo (SAGARPA y FAO, 2012), lo que dificultó consolidar el apoyo a pequeños productores, por la dispersión de fondos y la intervención de múltiples instituciones nacionales y estatales (CONEVAL, 2013).

Durante el sexenio del gobierno de Fox Quesada (2000-2006), conocido como el periodo de transición hacia un nuevo federalismo (descentralización) en México, se promovieron planes estratégicos transversales, con objetivos comunes compartidos por distintas agencias y el gobierno que debían lograrse a través de esfuerzos coordinados (Domínguez, 2010). Aunque esta narrativa continuó con Calderón Hinojosa, faltaron mecanismos para facilitar la articulación entre instituciones y su buena coordinación y desempeño (Cabrero-Mendoza et al., 1997; Carbonell, 2003; Pomeroy, 2001), dejando el proceso de descentralización política inconcluso (Méndez-Medina et al., 2020).

En 2013, al comenzar el sexenio de Peña Nieto (2012-2018), PROCAMPO se mantuvo como componente del programa de Fomento a la Agricultura, cambiando su nombre a PROAGRO Productivo, marcando en teoría el fin del programa (López-Sierra, 2019). Aunque conservó la finalidad original con la que comenzó en el año 1994, recibió el presupuesto más bajo de su historia, cerrando el sexenio con un presupuesto de MXN 9116 millones (Tabla 2). Este periodo se caracterizó por un abrupto regreso hacia la centralización, ya que se eliminaron diversos organismos autónomos creados para equilibrar el poder estatal (Meyer, 2015).

En el siguiente periodo presidencial, de López Obrador, se distribuyeron los recursos directamente de Hacienda a los beneficiarios (Cobos, 2021). En ese último gobierno, el modelo PROCAMPO fue retomado bajo el nombre de Producción para el Bienestar, manteniendo el mismo padrón reportado de beneficiarios registrados que PROAGRO Productivo tenía en el gobierno anterior (Naranjo, 2022; Ramírez et al., 2023).

En el gobierno de Peña Nieto, se diversificaron los apoyos inicialmente en cuatro categorías: i) autoconsumo de temporal, ii) autoconsumo, iii) transición y iv) comercial, que posteriormente se reclasificaron en seis, agregando los cultivos forrajeros y el autoconsumo de riego, además de contar con la intervención de programas complementarios como el de Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH) (Secretaría de Gobernación, 2013c, 2015). Por ejemplo, los beneficiarios de PROAGRO Productivo en la categoría de autoconsumo de temporal con hasta 3 ha, ubicados en uno de los 405 municipios que tenían algún programa de la CNCH, recibían MXN 1500 por ha, mientras que en el resto del país recibían MXN 963 por ha (Secretaría de Gobernación, 2013c, 2024). Esto impulsó a los beneficiarios a decidir a qué categoría pertenecer según los cultivos, las superficies y los proyectos (López-Sierra, 2019; Saavedra y Rello, 2013). En el periodo de Peña Nieto, si bien aumentó la capacidad de los productores para decidir qué sembrar, PROCAMPO ya se había reducido a un componente de otro programa gubernamental (Fomento a la Agricultura Ganadería, Pesca y Acuicultura), y dejó de ser política prioritaria para el campo. Las superficies inscritas en el programa se habían reducido significativamente, y PROCAMPO estaba oficialmente en su penúltimo año de existencia.

En 2019, cuando el programa se transformó en Producción para el Bienestar durante el gobierno de López Obrador, las categorías de pago por grupos de beneficiarios se redujeron a tres, con pagos más homogéneos (Secretaría de Gobernación, 2017, 2019). Aunque muchos beneficiarios de PROCAMPO se mantuvieron, los cultivos elegibles se redujeron a diez, y el programa se centró en maíz, frijol, calabaza, chiles y tomates, similar a lo que ocurría con PROCAMPO en 1994. Sin embargo, para 2021, con la disminución del presupuesto para apoyos al campo y la integración de otros programas en Producción para el Bienestar, los cultivos elegibles aumentaron a veintisiete para incluir aquellos que habían quedado sin cobertura tras la desaparición de otros programas. Además, se incluyó el sistema milpa para la alimentación familiar (Secretaría de Gobernación, 2019). En 2020, el programa extendió el apoyo a los productores de caña y, posteriormente, a los de cacao y miel (Secretaría de Gobernación, 2020a, 2020b).

En 2021 se observó un aumento en las superficies sembradas. Aunque esto era congruente con el objetivo del gobierno de López Obrador de lograr la autosuficiencia alimentaria del país (Echánove-Huacuja, 2020; Ellis et al., 2022), se registró una disminución en los presupuestos asignados a los programas de inversión y productividad en el sector agropecuario entre 2019 y 2020 (Echánove-Huacuja, 2020). Esto llevó a la eliminación de varios programas dependientes de dichos apoyos, como el Programa de Financiamiento y Aseguramiento al Medio Rural y el Programa de Apoyo a Pequeños Productores. Los recursos destinados al Programa de Fomento a la Inversión y Productividad también disminuyeron. La estrategia para atender al campo se centró en dos programas: Producción para el Bienestar y Precios de Garantía a Productores de Alimentos Básicos, los cuales absorbieron el 80 % del presupuesto (Echánove-Huacuja, 2020).

PROCAMPO se ha convertido en un modelo de política pública para el campo a pesar de los cambios de nombre y la prioridad que ocupa en los diversos intereses de los seis periodos presidenciales en los que se ha implementado. Su estructura refleja la paradoja neoliberal mexicana, en la que, por un lado, se reproduce la narrativa de que la modernización requiere de menor participación del gobierno en los sectores productivos y, por otro lado, se mantiene el esqueleto del Estado benefactor populista latinoamericano (Herrera-Tapia, 2009). Cuando analizamos cómo PROCAMPO se arraigó a través de las estructuras institucionales y los procesos burocráticos, encontramos que las transformaciones de las políticas neoliberales y la respuesta asistencialista del Estado jugaron un papel clave.

El neoliberalismo en México comenzó con una visión centralista del gobierno, que debía ejercer una mayor incidencia para la liberalización de la economía, debilitando paulatinamente su participación en términos de inversión productiva y redirigiendo sus esfuerzos hacia una política de compensación de los sectores más vulnerables frente al libre mercado. A estos primeros años les siguió una etapa de descentralización, abriendo mayores espacios de participación a otros actores, tanto en términos de inversión como de participación en la toma de decisiones, con una menor presencia de políticas de compensación a los sectores vulnerables. La última etapa regresó a la tradición política de un Estado centralista y benefactor, pero sin retomar la inversión productiva, centrando toda su atención en las políticas sociales compensatorias (Carrera-Rodríguez y Hernández-Hernández, 2022; Schwentesius y Cruz, 1999). Pareciera que se reciclan las narrativas políticas del neoliberalismo de los noventa, y que se le da sustento a la estrategia de gobierno para atender al sector agrícola marginado.

Impulsadas por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, las reformas neoliberales en América Latina han transformado los sistemas de bienestar. PROCAMPO fue diseñado en este contexto, para mitigar los efectos adversos del TLCAN en las economías campesinas de subsistencia (García-Salazar y Ramírez-Jaspeado, 2015; Hernández-Ortiz y Martínez-Damián, 2009; Ramírez et al., 2023), lo que contribuyó a la intensificación de la dependencia de los pequeños productores hacia un Estado protector (Ramírez et al., 2023). Además, el programa profundizó la brecha entre los sectores rurales de subsistencia y los grandes productores comerciales y competitivos (Tello, 2010). En términos generales, aunque PROCAMPO contribuyó a mitigar la pobreza extrema entre los productores (Juárez-Sánchez y Ramírez-Valverde, 2006), no logró incrementar significativamente la producción, especialmente entre agricultores con pequeñas propiedades. Esto se debió principalmente a que el programa ofrecía un apoyo económico modesto, sin proporcionar a los campesinos acompañamiento técnico ni asesoría agrícola ni un sistema de evaluación sistémica (Ramírez et al., 2023).

El impacto de políticas asistencialistas como PROCAMPO sigue en debate. PROCAMPO alcanzó una robustez estructural que le permitió convertirse en la política agraria mexicana más fuerte de los últimos treinta años. Su estructura y forma de operar se engranó en las narrativas institucionales y de gobierno para convertirse en un modelo. Sin embargo, funcionó con insuficientes apoyos técnico-financieros, y una falta de mecanismos claros para fomentar la autosuficiencia o la diversificación productiva. Como resultado, los productores se volvieron más dependientes de las transferencias económicas como principal recurso, sin lograr mejoras productivas (Carrera-Chávez y Carrillo-Carrera, 2016; Schwentesius-Cruz et al., 2007).

Además, el modelo PROCAMPO se convirtió en un instrumento clave para el Estado paternalista mexicano (Alva-Moreno, 2015). En el nivel de asignaciones presupuestales, podemos observar cómo se generó no solo la dependencia de los campesinos hacia el programa, sino también del programa hacia los campesinos, convirtiéndose en un vínculo estratégico para los gobiernos, ya fuera para conservar el control o para afianzar la lealtad de los simpatizantes actuales y futuros (Schedler, 2004). Esta dinámica fortaleció una cadena de poder sustentada en procesos administrativos y trámites institucionales, lo que permitió a los gobiernos mantener contentos a sectores clave de la población rural mientras reforzaban su influencia política (Aparicio y Corrochano, 2005; Hernández-Ortiz y Martínez-Damián, 2009).

En el neoliberalismo mexicano, mientras crecen los monopolios, el Estado aumenta las políticas asistencialistas, convirtiéndose en benefactor de los sectores más pobres (Herrera-Tapia, 2009). Esta idea se refuerza en el imaginario campesino mexicano: no se piensa en términos de gobierno central, sino del presidente en turno que los protege con apoyos, los olvida o los desampara. Este fenómeno permite a este tipo de programas mantener una conexión con los beneficiarios que afecta los procesos de elecciones (Arzate, 2007). También contribuye como mecanismo de control y aceptación de las condiciones de pobreza por parte de los usuarios (Juárez-Sánchez y Ramírez-Valverde, 2006; Ordóñez-Barba y Silva-Hernández, 2019). Cada administración de gobierno mantuvo el modelo PROCAMPO, adaptándolo a sus planes de gobierno, para asegurar los votos de un gran número de beneficiarios. PROCAMPO se mantuvo dentro de esta inercia sin ser evaluado, pero funcionó como un gasto que los gobiernos soportaban a cambio de ese gran padrón de votantes cooptados (Aparicio y Corrochano, 2005; Herrera-Tapia, 2009).