Introducción

El Tratado de Libre Comercio (TLCAN), firmado en 1994 entre Estados Unidos, Canadá y México, impactó la producción agrícola, la cultura, las prácticas y la economía de pequeños campesinos mexicanos (Cordera, 2015; Vilas-Ghiso y Liverman, 2007). La disminución del apoyo estatal al sector agrícola dejó a los pequeños productores sin capacidad para competir con los precios de los grandes productores nacionales e internacionales (Hernández-Ortiz y Martínez-Damian, 2009). Por esta razón, se implementaron programas para apoyar a los grupos afectados por el cambio estructural. Por ejemplo, en 1992 destacó la creación del programa PRONASOL, un subsistema de bienestar enfocado en reducir la pobreza extrema mediante transferencias monetarias y servicios básicos (Arzate, 2007).

Al mismo tiempo que se creó el TLCAN, el gobierno mexicano modificó profundamente el sistema institucional agrario en vigor desde la Revolución de 1910. Así, en 1992, la Ley Federal de Reforma Agraria permitió la privatización de la propiedad comunal ¹ y creó la Procuraduría Agraria para garantizar la tenencia de la tierra (Secretaría de la Reforma Agraria, 1992). El gobierno federal abrió paso al Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE), fundamentado en las reformas al artículo 27 constitucional (Hernández-Santos et al., 2006). PROCEDE delimitó las propiedades de los poseedores de terrenos ejidales, emitió los certificados y títulos correspondientes, resolvió conflictos por tenencia de la tierra y proporcionó seguridad jurídica, facilitando el acceso a programas gubernamentales de manera individual.

Al certificarse como propietarios individuales de sus parcelas los ejidatarios podían inscribirse para participar en programas de apoyo, lo cual se les impidió si el régimen de tenencia seguía siendo propiedad comunal (Hernández-Santos et al., 2006). La venta de tierras comunales a empresas privadas formaba parte de la liberalización económica, lo que llevó a la disminución de pequeños productores y la integración de sus parcelas en la estrategia productiva nacional.

En este contexto de cambios institucionales, PROCAMPO se creó en 1994 para compensar a pequeños productores agrícolas mexicanos afectados por el TLCAN. La remuneración otorgada se realizaba mediante pagos directos basados en la superficie cultivada (Ramírez et al., 2023). Discursivamente, el programa surgió con el objetivo de mejorar el ingreso de los productores rurales dedicados al autoconsumo, debido a que había quienes estaban excluidos de los sistemas de apoyo y en desventaja frente a aquellos con mayor capacidad de comercialización (Secretaría de Gobernación, 1994). Se consideraba como parte de una estrategia que permitiría disminuir paulatinamente la participación del Estado y acompañaría a los productores de los sectores marginados para que lograran la autosuficiencia financiera y competitividad en el mercado.

Se planeó que PROCAMPO tendría una vida activa de quince años (Secretaría de Gobernación, 2013a). Sin embargo, en contraste con su objetivo inicial, como mostramos en este estudio, el programa se arraigó en los modos de vida campesinos, diversificando su población objetivo y sus áreas de atención. Por veinticuatro años fue la herramienta central en el modelo neoliberal y el asistencialismo compensatorio mexicanos para el campo (ASERCA, 2011; Carrera-Chávez y Carrillo-Carrera, 2016).

El presente trabajo analiza las transformaciones estructurales del PROCAMPO, así como su papel en la política agraria de gobiernos de seis sexenios, y destaca su función como herramienta para definir la relación del gobierno con beneficiarios del sector agrícola. Además, examina momentos clave del discurso neoliberal latinoamericano, que contrapone el libre mercado al intervencionismo estatal y presenta el neoliberalismo como alternativa al cardenismo centrado en el reparto agrario (Ordóñez-Barba, 2002; Rajchenberg, 2017). El análisis del modelo PROCAMPO, aquí presentado, permitió observar la estrategia adoptada por el Estado a lo largo del tiempo para ir disminuyendo su participación en la producción agrícola, mientras se mantenía un discurso populista y el imaginario del Estado de bienestar en el sector campesino. Para comprender este engranaje, se hizo un análisis sobre 1) la adaptación del programa, según la solidez de su estructura y las instituciones involucradas; 2) el alcance en beneficiarios y las superficies inscritas; y 3) el ajuste a los objetivos de cada gobierno, funcionando como mecanismo de control estatal.

Metodología

Se realizó una revisión histórica detallada de documentos oficiales que consideró tres periodos políticos clave en el neoliberalismo mexicano y sus narrativas asociadas, con base en Foley (1995), Huerta-Moreno, (2005), Arzate (2007), Herrera-Tapia (2012) y Gómez-Oliver y Tacuba-Santos (2017). Estos periodos son a) el periodo de liberalización agropecuaria (1994-2000), guiado por los gobiernos de Salinas de Gortari y Zedillo Ponce de León, etapa en que se consolidó el modelo neoliberal en la economía mexicana; b) el periodo de descentralización (2000-2012), dirigido por los gobiernos de Fox Quesada y Calderón Hinojosa, caracterizado por la intensificación de la descentralización política y la incorporación de nuevos actores en la toma de decisiones; y c) el periodo de transición hacia la recentralización (2012-2024), regido por los gobiernos de Peña Nieto y López Obrador, que marca un retorno al modelo neoliberal de los años 1990.

Los documentos revisados incluyen el decreto de PROCAMPO y sus reglas de operación, los planes de desarrollo por periodo presidencial, las partidas presupuestarias, los organigramas de agencias gubernamentales, así como los convenios realizados entre instituciones en los años 1994 al 2023 (Tabla 1). Con base en esta revisión, se analizaron los siguientes factores y componentes de la estructura del programa: i) cambios en su objetivo, ii) servicios que ofrecía, iii) presupuesto asignado (en millones de MXN), iv) pago por superficie inscrita (hectárea [ha]) (en MXN), v) número de beneficiarios a nivel nacional (en millones), vi) proyectos apoyados, vii) instituciones involucradas directamente con PROCAMPO y viii) cambios de nombre a lo largo de veintinueve años.

En relación con las instituciones involucradas, se seleccionaron las que cumplieran un papel específico, en aspectos como el financiamiento al programa, que podía ser directo o paralelo (a través de otros programas); el acceso al agua (concesiones de agua); los insumos (cultivos que apoyó); los tipos de proyectos que el programa permitía (Tabla 2); así como la asesoría técnica (envío de personal técnico a las parcelas para capacitar a los productores). Con ello se analizó la red de actores, que se agruparon de acuerdo con su relación dentro del programa en tres categorías: administración y operación, financiamiento y apoyo técnico de PROCAMPO (Figura 1).

Análisis de resultados

La estructura de PROCAMPO en el neoliberalismo mexicano: el ciclo que se repite

En este trabajo se visibiliza el papel que PROCAMPO ha desempeñado en la política agraria en cada periodo presidencial (Figura 1), haciendo una revisión histórica de su estructura institucional (actores implicados) y del alcance que ha tenido en términos de beneficiarios, superficies cultivadas y tipos de cultivos elegibles.

Si bien PROCAMPO surgió como una herramienta de mitigación y compensación frente a las transformaciones de corte neoliberal en la década de 1990, llegó a ser la herramienta vinculatoria más importante, que conectaba los diferentes intereses sexenales con la población rural marginada del país. Por ejemplo, PROCAMPO incluía en sus reglas de operación el tipo de cultivos para los que se ofrecía apoyo, condicionando a los campesinos a enfocar sus esfuerzos en productos sobre los que existían tratos comerciales. En el lapso desde 1994 a 2009, los cultivos elegibles eran maíz, frijol, trigo, arroz, sorgo, soya, cártamo, algodón y cebada (Secretaría de Gobernación, 1995b, 1998, 2000a). Tras la firma del TLCAN, liderado en México por SECOFI, comenzó una liberalización del maíz a quince años, con una cuota de importación libre de arancel que inició en 215 pesos por tonelada, la cual se redujo progresivamente hasta su eliminación en el año 2008 (Appendini, 2013). PROCAMPO acompañaba esta estrategia como medida de amortiguación. Por lo tanto, muchas zonas que antes se dedicaban a la milpa u otros cultivos fueron transformadas hacia siembras que aseguraban un pago. Cada sexenio estableció reglas de operación que definían los cultivos elegibles, limitando la autonomía de los agricultores en sus decisiones productivas.

Durante los primeros quince años de PROCAMPO (1994-2009), las reglas de operación no establecieron un requisito mínimo de superficie para acceder al apoyo (SAGARPA, 2004; Secretaría de Gobernación, 1994, 1995b, 1996, 1998, 2000a, 2001a, 2002, 2003, 2007a, 2009). Esto propició la inscripción de grandes productores, sin que se contemplara ningún mecanismo de verificación o filtro para excluirlos, pese a que no eran la población objetivo del programa. De esta forma, a pesar de que el objetivo central era compensar a los agricultores marginados, estos quedaron en situación de desventaja frente a los grandes agricultores, que, además de ser competitivos en el mercado, recibieron apoyos del gobierno basados en la cantidad de superficie registrada. Desde 1996, las personas físicas podían inscribir hasta 100 ha de riego y 200 ha de temporal, mientras que las personas morales podían registrar hasta 2500 ha de riego y 5000 ha de temporal. Sin embargo, las personas morales, conformadas mayormente por asociaciones campesinas con superficies menores y tierras comunales, recibían pagos inferiores del apoyo de PROCAMPO, debido a que el monto recibido era compartido entre el número total de socios, mientras que algunas personas físicas podían recibir hasta 100 000 pesos por ciclo agrícola (Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información [INAI], 2022).

Desde sus inicios, PROCAMPO experimentó un declive en indicadores clave como el número de beneficiarios, las superficies sembradas y el presupuesto (Tabla 2). Este fenómeno fue inherente a la naturaleza del programa, ya que debía realizar pagos por hectárea similares durante los primeros diez años, antes de reducirlos progresivamente en los últimos cinco años hasta su finalización en 2009. El gobierno de Calderón Hinojosa decidió continuar con el programa en su Plan de Desarrollo 2007-2012, pero, a pesar de haber incrementado el presupuesto asignado a PROCAMPO en el inicio (Secretaría de Gobernación, 2007a), lo redujo en los años posteriores. Así, se asignaron $18 960 millones de pesos en 2009 y $14 718 millones de pesos en 2012 (SAGARPA, 2012), provocando que el número de beneficiarios de PROCAMPO disminuyera en casi un tercio con el tiempo, de 3,3 millones en 1994 a poco más de 2 millones en 2023, con un decrecimiento más marcado a partir de 2011 ² (Figura 2) (SAGARPA y FAO, 2012). De manera similar, la superficie agrícola que recibió apoyo del programa se redujo significativamente entre 1994 y 2023, pasando de 13,6 millones a 5,4 millones de hectáreas (Figura 2) (ARAPAU y Asociados, 2011). En las transformaciones a las que PROCAMPO ha estado sujeto en los últimos treinta años, se pueden observar trazos de los periodos clave del neoliberalismo en México, los cuales son analizados a detalle en las siguientes secciones y resumidos en la tabla 3.

PROCAMPO en el periodo de liberalización agropecuaria (1994-2000)

En los Planes de Desarrollo de los gobiernos de Salinas de Gortari (1988-1994) y de Zedillo Ponce de León (1994-2000), la estrategia central fue “modernizar” a México, con el fin de recuperar la economía y ampliar recursos para inversión (Secretaría de Gobernación, 1989), así como promover la modernización del campo, estimular la inversión y la competitividad agrícola (Secretaría de Gobernación, 1995a). PROCAMPO fue fundamental en esta estrategia de modernización, dado que su objetivo principal era transferir dinero para incrementar la competitividad de pequeños agricultores mediante apoyos económicos para cultivos, facilitando la transición a un mercado más abierto y competitivo.

Estructura institucional

Durante sus primeros años, PROCAMPO tuvo una estructura centralizada (Mendoza, 2000), coordinada por la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH) (Secretaría de Gobernación, 1994), la cual operaba a través de la Agencia de Servicios a la Comercialización y Desarrollo de Mercados Agropecuarios (ASERCA). Esta dependencia se encargó de atender necesidades técnicas y financieras de pequeños productores, otorgar apoyos para comercialización y supervisar la implementación del programa (Figura 2) (Secretaría de Gobernación, 1994; Padilla-Velázquez et al., 2017).

Las instituciones responsables de la operación directa de PROCAMPO desempeñaron un papel importante, entre las cuales se encontraba la Comisión Nacional del Agua (CNA), encargada de emitir boletas y constancias de aprovechamiento de agua, y la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM), que realizaba revisiones y verificaciones de información (Secretaría de Gobernación, 1995b). Además, en 1996, la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP) se unió a PROCAMPO para implementar proyectos ecológicos, como reforestación y sistemas silvopastoriles, en áreas frágiles, los cuales también fueron considerados elegibles para recibir apoyos (ARAPAU y Asociados, 2011; Secretaría de Gobernación, 1996). Sin embargo, las características específicas de estos proyectos fueron omitidas en las reglas de operación, por lo que esta selección no se pudo implementar.

Durante los treinta años analizados, fueron emergiendo programas complementarios a PROCAMPO. Por ejemplo, en 1999 se creó el Programa de Apoyos a la Comercialización, para modernizar la comercialización productiva de maíz, trigo, sorgo y arroz (Secretaría de Gobernación, 1999). También otorgaba subsidios para favorecer la compraventa de cosechas y desarrollar mercados agrícolas regionales, donde los beneficiarios principales eran productores de PROCAMPO, e incluía a participantes de otros programas, como Crédito de Habilitación o Avío y Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA) (Secretaría de Gobernación, 2000a, 2007b).

El financiamiento de PROCAMPO provenía inicialmente de fondos federales, erogados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el Presupuesto de Egresos de la Federación. El presupuesto de PROCAMPO excluía pagos por asesoría técnica en sus primeros años, por lo que instituciones como SAGARPA, INIFAP, ASERCA y SEMARNAP asumieron esta función para prevenir y resolver problemas en la planificación y ejecución de proyectos de siembra (Secretaría de Gobernación, 2000b, 2001a), como se analizará más adelante.

Alcances: beneficiarios, superficies y tipos de cultivos

En 1994, el apoyo de PROCAMPO para más de dos millones de beneficiarios que sembraran los cultivos elegibles (maíz, frijol, trigo, arroz, sorgo, soya, algodón, cártamo y cebada) (SAGARPA y FAO, 2012) consistía en un pago único por hectárea, sin considerar los rendimientos (Ramírez et al., 2023). El primer ciclo activo fue el de otoño-invierno 1993-1994, con una retribución de MXN 330 ha, que aumentó a MXN 350 en el ciclo primavera-verano de 1994 (SAGARPA, 2012). En 1995, los agricultores recibieron MXN 439 ha, pero en el año 2000 la cantidad nominal de MXN 778 ha (Secretaría de Gobernación, 2000a) correspondía a MXN 316 ha ajustado a precios de 1995, indicando una disminución del 28 % en cinco años (Juárez-Sánchez y Ramírez-Valverde, 2006). Esta reducción afectó fuertemente a los agricultores, quienes también enfrentaron incremento en los costos de producción, como en los fertilizantes, la electricidad y las tasas de interés bancarias, gastos que no solventaba el apoyo de PROCAMPO. En consecuencia, el porcentaje de los costos de producción financiados por el programa disminuyó durante ese periodo. Por ejemplo, en 1995 el apoyo cubría aproximadamente el 25 % de los costos de producción, pero en 2000 cubría solo el 16 % (Juárez-Sánchez y Ramírez-Valverde, 2006).

PROCAMPO en el periodo de descentralización (2000-2012)

La descentralización en México durante los gobiernos de Fox Quesada (2000-2006) y Calderón Hinojosa (2006-2012) implicó una mayor transferencia de responsabilidades a los Estados y municipios, especialmente en áreas clave como la administración de recursos y los programas sociales. En el ámbito rural, la descentralización generó la desestabilización de organizaciones sociales al desplazar su papel mediador en la gestión de recursos. Programas focalizados como PROCAMPO canalizaron apoyos de manera directa a productores, lo que fortaleció la dependencia y el clientelismo, pero al mismo tiempo debilitó la cohesión comunitaria y promovió relaciones más individualizadas con el Estado, restando centralidad a las organizaciones campesinas en la negociación colectiva (Winters y Davis, 2009). Aunque se introdujeron reformas y mecanismos para coordinar esfuerzos entre instituciones, la falta de claridad y obligatoriedad en estos acuerdos limitó su efectividad, dejando el proceso de descentralización incompleto y con variaciones en su implementación a nivel regional (De Grammont y Mackinlay, 2006; Torres-Mazuera, 2019).

Durante esta etapa se permitió la participación de organismos no estatales, como instituciones financieras nacionales (FIRA y CNA) y extranjeras (New York Board Trade [NYBOT]), en la gestión de recursos y financiamiento de proyectos aprobados por ASERCA y PROCAMPO (Secretaría de Gobernación, 2002c; Padilla-Velázquez et al., 2017). La descentralización impactó al programa al aumentar los componentes dirigidos a su población objetivo (SAGARPA y FAO, 2012), lo que dificultó consolidar el apoyo a pequeños productores, por la dispersión de fondos y la intervención de múltiples instituciones nacionales y estatales (CONEVAL, 2013).

Durante el sexenio del gobierno de Fox Quesada (2000-2006), conocido como el periodo de transición hacia un nuevo federalismo (descentralización) en México, se promovieron planes estratégicos transversales, con objetivos comunes compartidos por distintas agencias y el gobierno que debían lograrse a través de esfuerzos coordinados (Domínguez, 2010). Aunque esta narrativa continuó con Calderón Hinojosa, faltaron mecanismos para facilitar la articulación entre instituciones y su buena coordinación y desempeño (Cabrero-Mendoza et al., 1997; Carbonell, 2003; Pomeroy, 2001), dejando el proceso de descentralización política inconcluso (Méndez-Medina et al., 2020).

Estructura institucional

En el contexto del nuevo federalismo, PROCAMPO incluyó un componente de apoyo técnico vía INIFAP, encargado de investigación y desarrollo agropecuario (Secretaría de Gobernación, 2001b). La SAGARPA administró el programa, reguló recursos y aplicó la Ley de Capitalización (2001-2009) en coordinación con otras dependencias (Secretaría de Gobernación, 2003), mientras la Cámara de Diputados asignaba el presupuesto (Secretaría de Gobernación, 2001a).

En 2012, último año de Calderón Hinojosa, reformas al reglamento de SAGARPA transformaron a PROCAMPO en el componente PROCAMPO para Vivir Mejor, dentro del Programa de Apoyo al Ingreso Agropecuario (Secretaría de Gobernación, 2011), operado por la DGOEP en SAGARPA, sin participación de ASERCA. El programa amplió su alcance a pequeños productores (hasta 3 ha de temporal), acuicultura y pesca, con subsidios para café, diésel agropecuario y gasolina ribereña, entre otros rubros (CONEVAL, 2013). Se convirtió entonces en una herramienta multipropósito para atender al sector rural productivo marginado y no únicamente a la producción agrícola (Schwentesius, Cruz et al., 2007). Al final del periodo de descentralización (2000-2012), las limitaciones en las condiciones institucionales —como la falta de actualización de padrones, la fragmentación administrativa y la débil capacidad de evaluación—, junto con restricciones presupuestarias derivadas de reasignaciones y reducción relativa de recursos frente a otros programas sociales, llevaron a que PROCAMPO dejara de operar como una estrategia de bienestar y asistencia agrícola, quedando más bien como un mecanismo de transferencias individualizadas de bajo impacto productivo (CONEVAL, 2013; Peters, 1995; Ramírez et al., 2023).

Alcances: beneficiarios, superficies y tipos de cultivos

En 2001, inició la transición hacia la desaparición de PROCAMPO, con un declive en el presupuesto asignado y una diversificación de los rubros que financiaba. El programa implementó su capacidad crediticia al permitir pagos anticipados como garantía de créditos a todos los beneficiarios inscritos entre 1994 y 2009. En este último año hipotéticamente desaparecería el programa, además de que inició la diversificación de rubros a financiar. Durante el sexenio de Fox Quesada se implementaron dos modalidades: PROCAMPO Tradicional, dirigido al consumo familiar y que apoyaba al 80,9 % de beneficiarios, y PROCAMPO Capitaliza, orientado a financiar capital de trabajo y productividad, con un 19,1 % de beneficiarios (SAGARPA y FAO, 2012). En 2010, ya con Calderón Hinojosa, inició el cambio a PROCAMPO para Vivir Mejor, integrado como componente del nuevo Programa de Apoyo al Ingreso Agropecuario. Los beneficiarios continuaban recibiendo apoyos para los cultivos elegibles, pero con cuotas diferenciadas (Cuota Alianza o Cuota Normal) para la mejor distribución del recurso según las reglas de operación del programa (Secretaría de Gobernación, 2010).

Durante el gobierno de Calderón Hinojosa (2006-2012), el presupuesto destinado al programa alcanzó su nivel más bajo, con MXN 14 718 millones (SAGARPA, 2012), lo que condicionó su operación, aunque posteriormente se reduciría aún más (Tabla 2). Esta limitación presupuestal se compensó en parte con el crédito otorgado mediante la Ley de Capitalización de PROCAMPO, que se aplicaba desde el sexenio de Fox Quesada, permitiendo la continuidad del programa (Secretaría de Gobernación, 2000b; Secretaría General, 2001).

Mientras que bajo Fox Quesada los proyectos prioritarios se centraron en seguridad y soberanía alimentaria, destacando la provisión de víveres como clave para el bienestar social (Secretaría General, 2001), en el gobierno de Calderón Hinojosa se impulsaron compromisos de conservación a través de PROCAMPO Ecológico, orientados a frenar la expansión de la frontera agropecuaria sobre bosques (Secretaría de Gobernación, 2007a).

PROCAMPO en el periodo de transición hacia la recentralización (2012-2024)

En 2013, al comenzar el sexenio de Peña Nieto (2012-2018), PROCAMPO se mantuvo como componente del programa de Fomento a la Agricultura, cambiando su nombre a PROAGRO Productivo, marcando en teoría el fin del programa (López-Sierra, 2019). Aunque conservó la finalidad original con la que comenzó en el año 1994, recibió el presupuesto más bajo de su historia, cerrando el sexenio con un presupuesto de MXN 9116 millones (Tabla 2). Este periodo se caracterizó por un abrupto regreso hacia la centralización, ya que se eliminaron diversos organismos autónomos creados para equilibrar el poder estatal (Meyer, 2015).

En el siguiente periodo presidencial, de López Obrador, se distribuyeron los recursos directamente de Hacienda a los beneficiarios (Cobos, 2021). En ese último gobierno, el modelo PROCAMPO fue retomado bajo el nombre de Producción para el Bienestar, manteniendo el mismo padrón reportado de beneficiarios registrados que PROAGRO Productivo tenía en el gobierno anterior (Naranjo, 2022; Ramírez et al., 2023).

Estructura institucional y financiamiento

En el periodo de López Obrador, la operación del programa quedó a cargo de una sola secretaría, la SADER, que asumió las funciones de ASERCA en su momento (Secretaría de Gobernación, 2022a). La Secretaría del Bienestar se encargó de seleccionar a los beneficiarios registrados en el padrón desde 2019 hasta 2023, incluyendo a aquellos que habían participado en PROCAMPO desde sus inicios (Secretaría de Gobernación, 2019, 2022b). El Banco del Bienestar se convirtió en la Instancia Dispersora de Apoyos (Secretaría de Gobernación, 2022a). El Programa Producción para el Bienestar retomó la relevancia de PROCAMPO, consolidándose como uno de los principales programas de la SADER. A pesar de verse reducido el gasto público bajo la “austeridad republicana” de López Obrador, entre 2018 y 2023 el presupuesto asignado al programa prácticamente se duplicó (Secretaría de Gobernación, 2013b, 2020b).

Durante el periodo 2012-2024, la asesoría técnica de PROCAMPO se especificaba como capacitación y acompañamiento organizativo. En los últimos años del gobierno de Peña Nieto, la asesoría se ofreció bajo el PROAGRO Productivo (Secretaría de Gobernación, 2017). Posteriormente, durante el gobierno de López Obrador, la asesoría técnica continuó bajo el marco de Producción para el Bienestar, vigente hasta la fecha (Secretaría de Gobernación, 2019). Este componente técnico fue formalmente establecido como un derecho de los beneficiarios, con la responsabilidad de su implementación a cargo de SADER.

Alcances: beneficiarios, superficies y tipos de cultivos

En el gobierno de Peña Nieto, se diversificaron los apoyos inicialmente en cuatro categorías: i) autoconsumo de temporal, ii) autoconsumo, iii) transición y iv) comercial, que posteriormente se reclasificaron en seis, agregando los cultivos forrajeros y el autoconsumo de riego, además de contar con la intervención de programas complementarios como el de Cruzada Nacional contra el Hambre (CNCH) (Secretaría de Gobernación, 2013c, 2015). Por ejemplo, los beneficiarios de PROAGRO Productivo en la categoría de autoconsumo de temporal con hasta 3 ha, ubicados en uno de los 405 municipios que tenían algún programa de la CNCH, recibían MXN 1500 por ha, mientras que en el resto del país recibían MXN 963 por ha (Secretaría de Gobernación, 2013c, 2024). Esto impulsó a los beneficiarios a decidir a qué categoría pertenecer según los cultivos, las superficies y los proyectos (López-Sierra, 2019; Saavedra y Rello, 2013). En el periodo de Peña Nieto, si bien aumentó la capacidad de los productores para decidir qué sembrar, PROCAMPO ya se había reducido a un componente de otro programa gubernamental (Fomento a la Agricultura Ganadería, Pesca y Acuicultura), y dejó de ser política prioritaria para el campo. Las superficies inscritas en el programa se habían reducido significativamente, y PROCAMPO estaba oficialmente en su penúltimo año de existencia.

En 2019, cuando el programa se transformó en Producción para el Bienestar durante el gobierno de López Obrador, las categorías de pago por grupos de beneficiarios se redujeron a tres, con pagos más homogéneos (Secretaría de Gobernación, 2017, 2019). Aunque muchos beneficiarios de PROCAMPO se mantuvieron, los cultivos elegibles se redujeron a diez, y el programa se centró en maíz, frijol, calabaza, chiles y tomates, similar a lo que ocurría con PROCAMPO en 1994. Sin embargo, para 2021, con la disminución del presupuesto para apoyos al campo y la integración de otros programas en Producción para el Bienestar, los cultivos elegibles aumentaron a veintisiete para incluir aquellos que habían quedado sin cobertura tras la desaparición de otros programas. Además, se incluyó el sistema milpa para la alimentación familiar (Secretaría de Gobernación, 2019). En 2020, el programa extendió el apoyo a los productores de caña y, posteriormente, a los de cacao y miel (Secretaría de Gobernación, 2020a, 2020b).

En 2021 se observó un aumento en las superficies sembradas. Aunque esto era congruente con el objetivo del gobierno de López Obrador de lograr la autosuficiencia alimentaria del país (Echánove-Huacuja, 2020; Ellis et al., 2022), se registró una disminución en los presupuestos asignados a los programas de inversión y productividad en el sector agropecuario entre 2019 y 2020 (Echánove-Huacuja, 2020). Esto llevó a la eliminación de varios programas dependientes de dichos apoyos, como el Programa de Financiamiento y Aseguramiento al Medio Rural y el Programa de Apoyo a Pequeños Productores. Los recursos destinados al Programa de Fomento a la Inversión y Productividad también disminuyeron. La estrategia para atender al campo se centró en dos programas: Producción para el Bienestar y Precios de Garantía a Productores de Alimentos Básicos, los cuales absorbieron el 80 % del presupuesto (Echánove-Huacuja, 2020).

Discusión

PROCAMPO y sus alcances: un modelo asistencialista enraizado en el campo mexicano

PROCAMPO se ha convertido en un modelo de política pública para el campo a pesar de los cambios de nombre y la prioridad que ocupa en los diversos intereses de los seis periodos presidenciales en los que se ha implementado. Su estructura refleja la paradoja neoliberal mexicana, en la que, por un lado, se reproduce la narrativa de que la modernización requiere de menor participación del gobierno en los sectores productivos y, por otro lado, se mantiene el esqueleto del Estado benefactor populista latinoamericano (Herrera-Tapia, 2009). Cuando analizamos cómo PROCAMPO se arraigó a través de las estructuras institucionales y los procesos burocráticos, encontramos que las transformaciones de las políticas neoliberales y la respuesta asistencialista del Estado jugaron un papel clave.

El neoliberalismo en México comenzó con una visión centralista del gobierno, que debía ejercer una mayor incidencia para la liberalización de la economía, debilitando paulatinamente su participación en términos de inversión productiva y redirigiendo sus esfuerzos hacia una política de compensación de los sectores más vulnerables frente al libre mercado. A estos primeros años les siguió una etapa de descentralización, abriendo mayores espacios de participación a otros actores, tanto en términos de inversión como de participación en la toma de decisiones, con una menor presencia de políticas de compensación a los sectores vulnerables. La última etapa regresó a la tradición política de un Estado centralista y benefactor, pero sin retomar la inversión productiva, centrando toda su atención en las políticas sociales compensatorias (Carrera-Rodríguez y Hernández-Hernández, 2022; Schwentesius y Cruz, 1999). Pareciera que se reciclan las narrativas políticas del neoliberalismo de los noventa, y que se le da sustento a la estrategia de gobierno para atender al sector agrícola marginado.

Impulsadas por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, las reformas neoliberales en América Latina han transformado los sistemas de bienestar. PROCAMPO fue diseñado en este contexto, para mitigar los efectos adversos del TLCAN en las economías campesinas de subsistencia (García-Salazar y Ramírez-Jaspeado, 2015; Hernández-Ortiz y Martínez-Damián, 2009; Ramírez et al., 2023), lo que contribuyó a la intensificación de la dependencia de los pequeños productores hacia un Estado protector (Ramírez et al., 2023). Además, el programa profundizó la brecha entre los sectores rurales de subsistencia y los grandes productores comerciales y competitivos (Tello, 2010). En términos generales, aunque PROCAMPO contribuyó a mitigar la pobreza extrema entre los productores (Juárez-Sánchez y Ramírez-Valverde, 2006), no logró incrementar significativamente la producción, especialmente entre agricultores con pequeñas propiedades. Esto se debió principalmente a que el programa ofrecía un apoyo económico modesto, sin proporcionar a los campesinos acompañamiento técnico ni asesoría agrícola ni un sistema de evaluación sistémica (Ramírez et al., 2023).

El impacto de políticas asistencialistas como PROCAMPO sigue en debate. PROCAMPO alcanzó una robustez estructural que le permitió convertirse en la política agraria mexicana más fuerte de los últimos treinta años. Su estructura y forma de operar se engranó en las narrativas institucionales y de gobierno para convertirse en un modelo. Sin embargo, funcionó con insuficientes apoyos técnico-financieros, y una falta de mecanismos claros para fomentar la autosuficiencia o la diversificación productiva. Como resultado, los productores se volvieron más dependientes de las transferencias económicas como principal recurso, sin lograr mejoras productivas (Carrera-Chávez y Carrillo-Carrera, 2016; Schwentesius-Cruz et al., 2007).

Además, el modelo PROCAMPO se convirtió en un instrumento clave para el Estado paternalista mexicano (Alva-Moreno, 2015). En el nivel de asignaciones presupuestales, podemos observar cómo se generó no solo la dependencia de los campesinos hacia el programa, sino también del programa hacia los campesinos, convirtiéndose en un vínculo estratégico para los gobiernos, ya fuera para conservar el control o para afianzar la lealtad de los simpatizantes actuales y futuros (Schedler, 2004). Esta dinámica fortaleció una cadena de poder sustentada en procesos administrativos y trámites institucionales, lo que permitió a los gobiernos mantener contentos a sectores clave de la población rural mientras reforzaban su influencia política (Aparicio y Corrochano, 2005; Hernández-Ortiz y Martínez-Damián, 2009).

En el neoliberalismo mexicano, mientras crecen los monopolios, el Estado aumenta las políticas asistencialistas, convirtiéndose en benefactor de los sectores más pobres (Herrera-Tapia, 2009). Esta idea se refuerza en el imaginario campesino mexicano: no se piensa en términos de gobierno central, sino del presidente en turno que los protege con apoyos, los olvida o los desampara. Este fenómeno permite a este tipo de programas mantener una conexión con los beneficiarios que afecta los procesos de elecciones (Arzate, 2007). También contribuye como mecanismo de control y aceptación de las condiciones de pobreza por parte de los usuarios (Juárez-Sánchez y Ramírez-Valverde, 2006; Ordóñez-Barba y Silva-Hernández, 2019). Cada administración de gobierno mantuvo el modelo PROCAMPO, adaptándolo a sus planes de gobierno, para asegurar los votos de un gran número de beneficiarios. PROCAMPO se mantuvo dentro de esta inercia sin ser evaluado, pero funcionó como un gasto que los gobiernos soportaban a cambio de ese gran padrón de votantes cooptados (Aparicio y Corrochano, 2005; Herrera-Tapia, 2009).

Conclusión

La trayectoria institucional de PROCAMPO permite identificar cómo las políticas públicas para el campo en México han reproducido un ciclo que culmina en el retorno a la narrativa neoliberal de la década de 1990. Inspirado en los lineamientos del Consenso de Washington (1989), este modelo redujo la intervención estatal en la producción y priorizó políticas de bienestar sustentadas en transferencias directas a los sectores vulnerables (Arzate, 2007; Oszlak, 2006). Sin embargo, el diseño operativo del programa limitó el cumplimiento de su objetivo, al permitir la participación de medianos y grandes terratenientes, lo que diluyó su impacto entre los pequeños productores en condiciones de mayor vulnerabilidad. En la práctica, PROCAMPO se consolidó como un instrumento de control político y clientelismo, reflejado en la falta de mecanismos —o de voluntad política— para focalizar a los productores más vulnerables, la inclusión de grandes productores ajenos a la población objetivo, la ausencia de evaluación sistemática y acompañamiento técnico, y la dependencia estructural de los beneficiarios hacia el Estado. Más que un instrumento de desarrollo rural sostenible, el programa operó como un esquema asistencialista que reforzó la pobreza y la falta de autonomía productiva, perpetuándose bajo una lógica política más estratégica que estructural.

No obstante, la experiencia de PROCAMPO ofrece aprendizajes valiosos para delinear rutas de transformación en el diseño y operación de las políticas agrarias en México. En primer lugar, el diseño de política pública debe partir de un diagnóstico claro del problema, reconociendo la responsabilidad estatal sobre los recursos naturales y las dinámicas productivas, e integrando desde su origen criterios de equidad y sostenibilidad. En segundo lugar, es indispensable una focalización efectiva de beneficiarios con criterios claros y verificables —como tamaño de parcela, tipo de producción y nivel de ingresos—, acompañada de auditorías independientes y periódicas realizadas por organismos autónomos. La participación de comités comunitarios en la supervisión del programa fortalecería la transparencia, la rendición de cuentas y la legitimidad institucional. Asimismo, el acompañamiento técnico debe considerarse un derecho garantizado, con énfasis en la capacitación agroecológica, la gestión de recursos, la comercialización y la educación organizativa y financiera. Ello permitiría fortalecer las capacidades productivas locales, fomentar la autogestión y promover redes cooperativas y de productores. Los apoyos económicos, por su parte, deberían incentivar la diversificación productiva y el reconocimiento de sistemas tradicionales como la milpa, los cultivos nativos y la agroforestería, evitando la subordinación a intereses comerciales externos.

Finalmente, es fundamental establecer un sistema de evaluación continua y participativa, con indicadores económicos, sociales y ambientales, que incorpore la retroalimentación de los productores para ajustar las estrategias en tiempo real. Solo mediante políticas transparentes, participativas y orientadas al fortalecimiento de las capacidades locales será posible romper con los paradigmas de dependencia y asistencialismo que caracterizaron a PROCAMPO, avanzando hacia un modelo de política rural basado en la autonomía, la equidad y la sostenibilidad del campo mexicano.

Referencias

Notas

^* Artículo de investigación

¹ La propiedad comunal existe bajo diferentes regímenes, de los cuales el ejido es la forma más común en México. Nace después de la Revolución de 1910 y permite otorgar el usufructo de la tierra a un grupo de campesinos. El derecho es otorgado por decreto presidencial, antes de ser registrado formalmente en la reforma agraria. Los derechohabientes se llaman ejidatarios; tienen derechos y también obligaciones, como la de constituir una comisaría ejidal que debe tener asambleas en las cuales se toman decisiones por votación.

² La cobertura del PROCAMPO se mantuvo estable a partir de 1995, con un promedio de 2,7 millones de beneficiarios directos. La mayor cobertura de beneficiarios se alcanzó en 1994 con 3,3 millones de beneficiarios, mientras que la menor cobertura fue en 2006 con 2,3 millones de beneficiarios (SAGARPA, 2012; SAGARPA y FAO, 2012).

Notas de autor

^ª Autora de correspondencia. Correo electrónico: bschmook@ecosur.mx

Información adicional

Cómo citar: Ramírez, L. P., Méndez-Medina, C., Schmook, B., Calmé, S. y Mier y Terán Giménez Cacho, M. (2026). El modelo PROCAMPO (1994-2024): el impacto en el campo a través de las políticas agrarias en México. Cuadernos de Desarrollo Rural, 23. https://doi.org/10.11144/Javeriana.cdr23.mpic

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