Se realizó una investigación documental (32). Se construyó un corpus documental constituido por políticas e instrumentos de política con contenido de protección social y de género dirigido a mujeres entre 1990 y 2014.

Se efectúo una búsqueda de las leyes en las páginas del Senado de la República y el Observatorio Nacional de Genero. Para ello, se utilizaron los siguientes descriptores: protección social, equidad de género, seguridad social/mujeres, asistencia social/mujeres. No se incluyó lo específico de salud ni riesgos laborales.

Se identificaron 17 normas; cinco (5) políticas de mujeres o de equidad de género vinculadas a planes de desarrollo de cinco periodos presidenciales (César Gaviria, Ernesto Samper, Andrés Pastrana, Álvaro Uribe y Juan Manuel Santos); 12 instrumentos de política correspondientes a tres (3) normas específicas de protección social y nueve (9) normas sobre equidad de género con contenidos de protección social (Tabla 1). Además, en primera instancia, se realizó una organización y lectura cronológica por tipos de documentos y contenido; posteriormente, se realizó una lectura analítica, que permitió un alcance interpretativo-hermenéutico, en relación con categorías analíticas definidas: contenido y enfoque de protección social, contenido y/o enfoque de género, vía de acceso al derecho a la protección social y rasgos de régimen de bienestar. Para el procesamiento se utilizó el software Atlas Ti versión 7.

Tabla 1. Tabla 1. Marco normativo con contenido de protección social para las mujeres en Colombia. 1990-2014.

Continuación Tabla 1 elaboración propia con base en documentos revisados.

La formulación de políticas en la década de los años 90 se da en un contexto sociopolítico en el que destacan dos hitos importantes: la participación de las mujeres en la Asamblea Nacional Constituyente y la inclusión de artículos importantes en términos de derechos e igualdad en la Constitución Nacional de 1991. A esto se suma que a nivel internacional la Conferencia de Beijing en 1995 generó compromisos estatales e impulsó el accionar de los movimientos feministas y de mujeres. Tanto a nivel internacional como nacional uno de los temas que marca las demandas en este período son las violencias de género. Entre 1992 y 1998 las dos políticas nacionales (33, 34), plantearon como objetivo “mejorar las condiciones de vida de las mujeres y fortalecer sus procesos de participación y organización”, y “la igualdad de oportunidades”. La Política de equidad y participación para la mujer (EPAM-1994) planteó la integración de la perspectiva de género en las políticas. Por su parte, el Plan de igualdad de oportunidades para las mujeres 1998-2001 puso énfasis en la violencia y el conflicto armado y se propuso fortalecer el tejido social e incrementar el capital social (35). Para la primera década de los años 2000, con el recrudecimiento del conflicto armado y sus consecuencias en la vida de las mujeres, estos temas cobran centralidad en las demandas de los movimientos de mujeres, por lo que la Política mujeres constructoras de paz de 2003 enfatizó en el reconocimiento de derechos, la incorporación de la perspectiva de género y el fomento de la participación de las mujeres en la vida social y política (36). Para la década del 2010 el proceso de paz con las FARC llenó las agendas de los movimientos de mujeres, por lo que los Lineamientos de política pública Nacional de equidad de género 2012-2021 plantearon, con un alcance temporal mayor, el objetivo de asegurar el goce de los derechos y el fortalecimiento de la ciudadanía de las mujeres (37).

Ahora, en términos analíticos, en la problemática que soporta las políticas de equidad de género en el periodo 1990-2014 resaltan dos grandes problemas: la subordinación de género como fundamento de la desigualdad y sus respectivos efectos, los cuales se plantean principalmente en términos de lo laboral y económico, como determinantes del segundo gran problema: la pobreza femenina. La protección social es mencionada en relación con la baja afiliación a seguridad social, y como problema secundario es dependiente de lo laboral y económico. Si bien el tema de la ciudadanía plena de las mujeres es visibilizado como parte de la subordinación, está supeditado también al desenlace de la problemática económica y laboral, a la falta de oportunidades y de participación en procesos de decisión (Figura 1) (33, 34). Para la primera década de los años 2000 se da mayor visibilidad a la desigualdad en los ámbitos político, social y cultural: “las mujeres colombianas siguen enfrentando situaciones que inciden en condiciones y oportunidades desiguales frente a los hombres para actuar en la vida política, social, económica y cultural del país” (35). Además, se visibiliza la situación de conflicto en el país como factor que agrava la situación de las mujeres: “la situación de conflicto y desplazamiento ha profundizado las barreras para el ejercicio de la ciudadanía de las mujeres” (36). También se tienen en cuenta los efectos de la globalización de la economía y las transformaciones a las formas de trabajo: “el proceso de globalización ha traído efectos negativos para las personas con menos flexibilidad y movilidad que ha estado asociada a menor calificación generando mayor pobreza y en particular afectando mayoritariamente a las mujeres” (36).

Figura 1. Figura 1. Percepción del problema que soporta las políticas de equidad de género. 1990-2014. elaboración propia

Se identifica la desigualdad en los ingresos como barrera para la equidad de género, y el fortalecimiento del empleo, como solución (36). En la década de los años 2010 se da reconocimiento explícito de las desigualdades del mercado de trabajo como factor explicativo de las desigualdades en el bienestar y seguridad social: “sin importar el estado conyugal, el porcentaje de hombres que cotiza a cualquier régimen de pensiones es mayor que el porcentaje femenino […] en el futuro, las mujeres casadas, en unión libre o divorciadas tendrán una mayor dependencia económica” (37).

Así, las medidas de protección social se relacionan, en las políticas de inicio de periodo, con el fortalecimiento de la infraestructura social de apoyo, y posteriormente con el fortalecimiento del acceso al sistema de seguridad social y protección de derechos laborales, en especial para mujeres pobres. El trabajo de cuidado es explicito como tema en la EPAM-1994 (34) y en los lineamientos de política de 2012-2021 (37). No obstante, el concepto de protección social no es explícito en los textos de las políticas (Tabla 2).

Tabla 2. Tabla 2. Contenidos temáticos de las políticas de equidad de género (1990-2014)

Continuación Tabla 2 elaboración propia a partir de los documentos revisados.

En términos cronológicos, se evidencia cómo se avanza discursivamente de un enfoque de reducción de la pobreza (33), en el que las mujeres son reconocidas como “grupos vulnerables” y “sujetos de asistencia”, hacia la introducción de contenidos de género (reconocimiento del trabajo de cuidado, fomento de la autonomía económica, discriminación positiva) (34), hasta llegar a la transversalización del enfoque de género en las políticas (36) y la consolidación de una política de género de largo plazo, lo que avanza discursivamente al propósito de reconocimiento de la ciudadanía social de las mujeres (37). Sin embargo, en todo el periodo prevalece la confluencia de dos objetivos, por un lado el de reducir la pobreza y, por otro, el de incrementar la autonomía económica de las mujeres, por medio de la vinculación al mercado laboral –generalmente trabajo independiente– o de la asistencia social; así, la protección social de las mujeres está implícitamente vinculada a estas dos vías de acceso (Tabla 1).

Desde la perspectiva del bienestar, este comportamiento evidencia un rasgo mercantilizador del bienestar a lo largo del todo el periodo. De este modo, el avance en cuanto al reconocimiento del trabajo doméstico, la promoción de la redistribución de este (35), la visibilidad del trabajo de cuidado y la intención de apoyarlo (34, 37), darían cuenta de la intención de “desfamiliarizar” el cuidado y, por ende, el bienestar de las mujeres, facilitando el acceso al mercado de trabajo remunerado.

Las reformas a las políticas de protección social en Colombia se inician en el contexto de la década de los años 90, en el que, por un lado, se estrenaba una nueva constitución política que fortalecía la democracia, la inclusión y los derechos individuales, y por otro, se implementaban reformas estructurales, impuestas por orientaciones del Banco Mundial para los países latinoamericanos, fundamentadas en políticas de desregulación del mercado laboral y financiero y el desmonte de la intervención del Estado a través de la implementación del enfoque de Manejo Social del Riesgo (38). Primero, la ley 100 en 1993, que crea el Sistema General de Seguridad Social Integral (SGSSS), instaura el “aseguramiento” de la población, estableciendo dos vías de acceso al sistema de seguridad social en salud, la contributiva dependiente del trabajo formal y la no contributiva o subsidiada; además, introduce al sistema un nuevo actor: el mercado, representado en las empresas privadas para administrar recursos y gestionar riesgos en salud (39). Asimismo, el SGSSS establece como afiliado al “trabajador”, sea formal o independiente; mientras que la mujer es mencionada solo en relación con grupos particulares como microempresarias y madres comunitarias, campesinas y mujeres cabeza de familia, que serán subsidiadas en sus aportes por no tener capacidad de pago.

En la primera década de los años 2000, la ley 789 de 2002 profundiza el enfoque de manejo social del riesgo y crea el sistema de protección “como el conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos” (40). La orientación central de esta ley es la promoción del empleo, la protección del desempleado y las prestaciones contributivas orientadas a “crear las condiciones para que los trabajadores puedan asumir las nuevas formas de trabajo, organización y jornada laboral y simultáneamente se socialicen los riesgos que implican los cambios económicos y sociales” (40). Además, fortalece la dimensión contributiva y la participación de las cajas de compensación familiar de otro actor privado en la prestación de servicios de protección y seguridad social.

La ley 797 de 2003 (41) reformó el sistema general de pensiones establecido en la ley 100 de 1993 –que desde sus inicios introdujo como actor central a los fondos privados de pensiones– e implementó medidas tendientes a aumentar la cobertura, tales como la afiliación obligatoria a los trabajadores independientes. Asimismo, incrementó las tasas de cotización, el número de semanas requeridas para acceder a la pensión para hombres y mujeres y redujo la tasa de reemplazo (Figura 2).

Figura 2. Figura 2. Nociones y contenidos temáticos de las leyes de protección social (1990-2014) elaboración propia.

Así, las tres leyes que conforman el marco normativo de la protección social en Colombia privilegian el acceso al derecho a la protección social de hombres y mujeres por la vía de la vinculación al mercado de trabajo remunerado, pero no contemplan ni contenido, ni enfoque de género. Entonces, las mujeres están implícitas en la categoría “trabajador” y el tipo de trabajo referido es el “trabajo remunerado”, no reconocen el trabajo no remunerado, doméstico, ni de cuidado. Además, promueve el trabajo independiente y por esta vía individualiza la responsabilidad sobre los riesgos económicos que se generen. Los reclamos de las mujeres para el acceso al derecho a la protección social deberán hacerse, en este marco, desde su estatus de “trabajador formal” (vía contributiva) o desde la demostración de la “necesidad o carencia” (vía subsidiada). Al promover el trabajo remunerado independiente y no reconocer el trabajo no remunerado –en el que gran proporción de las mujeres se desempeña– fomenta la continuidad –y la profundización– de las brechas de género en el mercado laboral y en el acceso a la protección social contributiva. Desde la perspectiva del Bienestar, estas políticas favorecen la mercantilización de la protección de las familias y de las mujeres, ofrecida en el país por entidades privadas que operativizan la gestión de los riesgos y las medidas de protección, como las aseguradoras/administradoras y las cajas de compensación. Las medidas de promoción del empleo tienden a “desfamiliarizar” el bienestar, haciéndolo más dependiente del mercado de trabajo; esta corresponde a una característica de un régimen de bienestar familiarista (42). Al tiempo, la perspectiva del derecho vinculado a la ciudadanía estaría relacionado con el supuesto de “universalidad” que en este marco normativo tiende a ampliar el acceso tanto por la vía contributiva como de la asistencia social; las dos vías, sin embargo, concretan de manera inequitativa el disfrute del derecho, dando como resultado el reconocimiento solo de la ciudadanía laboral o de persona vulnerable merecedora de asistencia, otro rasgo de un régimen de bienestar familiarista. La equidad como principio del modelo está referida a la igualdad de las personas para el acceso al sistema independientemente de la capacidad de pago, no en relación con las necesidades particulares según el género.

Década de los años 90: la ley 82 de 1993 (43), de apoyo a la mujer cabeza de familia, establece mecanismos de protección especial para el acceso a educación de los hijos, el desarrollo empresarial, el acceso a vivienda y la afiliación a seguridad social. Si bien esta política favorece el mejoramiento de las condiciones de un grupo de mujeres, con necesidades particulares, lo hace desde el reconocimiento de su rol familiar. Las medidas dirigidas al fortalecimiento de la autonomía económica enfatizan en la promoción del trabajo remunerado independiente; además, establecen el acceso al derecho a la protección desde el estatus de beneficiarias de medidas de discriminación positiva. Entonces, aquí la forma del reclamo se da por la vía de demostración de necesidad. Desde la perspectiva del Bienestar, el énfasis de la política es claramente de asistencia social, compatible con un tipo de régimen de bienestar familiarista (42).

Primera década de los años 2000: la Ley 731 de 2002 (44), la Ley 1023 de 2006 (45) y la Ley 1187 de 2008 (46) corresponden a marcos de protección de dos grupos particulares de mujeres: mujeres rurales y madres comunitarias. La primera contempla normas para favorecer a las mujeres rurales: extensión del subsidio familiar, afiliación a seguridad social como trabajadoras independientes, acceso a la tierra, subsidio de vivienda; además, refuerza el cumplimiento del principio de “igual remuneración para trabajo igual” en el sector rural. Desde un enfoque de género, la política propone el reconocimiento de un grupo particular de mujeres, ya que se propone impactar sobre las desigualdades de género fortaleciendo la autonomía a través de la vinculación al mercado de trabajo, particularmente al trabajo independiente. Desde la perspectiva del Bienestar, aun cuando propone medidas tendientes a des familiarizar el manejo de los riesgos y del bienestar, en la ley prevalece el rasgo mercantilizador y la dependencia de programas de asistencia.

Ley 1023 de 2006 (45) establece la afiliación de las madres comunitarias y del grupo familiar al SGSSS. Por su parte, la Ley 1187 de 2008 (46) establece el incremento de la bonificación mensual de las madres comunitarias, subsidio para pensiones y elimina las condiciones de edad y el tiempo de cotización, favoreciendo el acceso al sistema. Estas políticas refuerzan la seguridad social de un grupo particular de mujeres que prestan servicios de cuidado y son bonificadas por el Estado; así, ellas son tanto receptoras de beneficios como trabajadoras del bienestar. Entonces, la política reconoce el trabajo de cuidado, lo remunera parcialmente y “desfamiliariza” el bienestar al permitir a otras mujeres reducir tiempos de cuidado para acceder al mercado de trabajo remunerado, a través de servicios bonificados por el Estado. Sin embargo, desde el enfoque de género esta política corresponde con un enfoque maternalista que reproduce las jerarquías de género, pues se desarrolla a expensas de la feminización del trabajo de cuidado, además insuficientemente reconocido y remunerado.

La ley 823 de 2003 (47), sobre igualdad de oportunidades para las mujeres, propone medidas como la reducción de la discriminación laboral; el principio “salario igual a trabajo igual”; la promoción de autonomía económica a través de la vinculación al mercado de trabajo, especialmente independiente, y medidas de discriminación positiva. El reconocimiento de las mujeres se vincula a su status de trabajadoras o de necesidad y contiene rasgos de desfamiliarización de los riesgos y del bienestar, pero prevalece el rasgo mercantilizador del mismo. La ley 1413 de 2010 (48) regula la inclusión de la economía del cuidado en las cuentas nacionales, aporta al reconocimiento y reorganización social del cuidado como parte de la dimensión domestica del bienestar, propone avanzar al reconocimiento del trabajo no remunerado y de cuidado y aporta a la transformación social y cultural en el ámbito privado (hogares) y en el ámbito social (análisis económico).

Periodo 2011-2014: la ley 1496 de 2011 (49) reforma el artículo 10 del Código Sustantivo del Trabajo, reconociendo nominalmente a las “trabajadoras” e incluyendo la igualdad de género en la protección y garantías laborales, aspectos que la versión anterior no contenía. Constituye una política de reconocimiento; el reclamo se hace desde el estatus de “mujer trabajadora”; y el rol del Estado es de implementación de medidas para la reducción de las brechas de género en el mercado de trabajo, determinantes de las brechas en protección social. Por su parte, la ley 1468 de 2011 (50) reforma los artículos 236 y 239 del Código Sustantivo del Trabajo, estableciendo medidas de protección a la mujer en periodo de gestación y lactancia: amplía tiempo y cobertura de la licencia de maternidad (de 8 a 14 semanas), incluyendo a madre y padre adoptantes; licencia de maternidad preparto y prematurez; licencia remunerada para el padre. Corresponde a una política de protección de la vida, la salud de la madre y el infante, encaminada a la equidad de género, en la medida en que aborda con carácter diferencial las necesidades particulares de las mujeres, debido a su rol reproductivo.