Introducción

Los vacíos existentes en el ejercicio del ordenamiento territorial, que surgen de la incapacidad de integrar las distintas visiones que se tienen del territorio, han motivado y agudizado numerosos conflictos por la tierra y por la igualdad en los derechos de los diferentes actores rurales que conviven en una nación pluriétnica y multicultural como la colombiana. Además, cuando se ponen en un mismo plano la conservación para garantizar un ambiente sano a los colombianos y los derechos humanos de la población que habita en las áreas protegidas, resulta prioritario entender las dos posturas y el reto que implica integrarlas, con el fin de propiciar la conservación del territorio a partir de la multiculturalidad.

En este sentido, Andrade (2009) realiza una reflexión en torno a la construcción social de la naturaleza preservada y plantea las divergencias que existen en la concepción de esta en relación con las áreas protegidas y encuentra diferencias entre las narrativas de las ciencias biofísicas y las ciencias sociales.

Díaz Cano (2008), por su parte, describe ampliamente el conflicto que subsiste entre la ocupación del territorio y los derechos de las comunidades que viven en áreas protegidas. Esto se expresa en la necesidad ecológica y la obligación institucional de preservar un área de alto interés y fragilidad ecosistémica que se ha visto amenazada por las actividades antrópicas y, además, respetar los derechos de aquellas comunidades que han convivido ancestralmente con los territorios y los bienes y servicios del área, por lo que dependen de estos para su supervivencia. Además, la autora plantea que la denominación ocupantes surge cuando, sobre el territorio que habitan particulares asentados en baldíos de la nación, recae la declaratoria de área protegida, lo que genera que estas personas queden desprovistas de toda posibilidad de adquirir el dominio de esos predios, independientemente del tiempo que lleven viviendo allí. Lo anterior se debe a la prohibición legal expresa que reviste a las áreas de parques nacionales con los atributos de no prescriptible, no enajenable e inadjudicable.

A partir de esta idea es preciso analizar, desde una perspectiva jurídica, un conflicto latente entre diferentes actores, motivado ampliamente por derechos diferenciales y multiculturales que uno y otro tienen, a partir de la Constitución de 1991. Más aún, la coexistencia de un área protegida con otros tipos de derechos, tales como el de territorios indígenas, avalada por el Decreto 622 de 1977.

Bocarejo (2011) examina, en un escenario como la Sierra Nevada de Santa Marta, el aislamiento político que se vive entre campesinos e indígenas debido a las políticas diferenciales del multiculturalismo, las cuales han formado un escenario de disputa entre dos actores rurales que históricamente han estado relacionados con la naturaleza y su conservación. Esta cuestión da luces para revisar la forma en que se materializa la planificación de un área protegida, a partir del ejercicio de negociación entre actores culturales y étnicos, de acuerdo con la legislación vigente para cada uno.

Pourcq et al. (2016) plantean que la coexistencia de diferentes actores étnicos, culturales e institucionales en un mismo espacio —por ejemplo, un área protegida— ha producido una serie de conflictos que se deben subsanar por medio de legislaciones de conservación más inclusivas socialmente.

A nivel institucional, el Sistema Colombiano de Parques Nacionales Naturales (SPNN) ha creado una serie de instrumentos que permiten establecer lineamientos para el relacionamiento social y técnico con grupos étnicos y culturales que habitan las áreas protegidas, a partir de la legislación nacional e internacional. Este ejercicio es denominado como la Política de Participación Social para la Conservación (Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales [UAEPNN], 2001). Existen, además, resoluciones internas que regulan los acuerdos y la adquisición de predios privados, lo que busca mejoras para campesinos u ocupantes. También está la disposición de escenarios para la concertación con comunidad campesina que habite en las áreas protegidas del SPNN, con el ánimo de crear una política pública que esté encaminada a dar solución a los conflictos presentes en el orden local.

A partir de este contexto, es importante analizar otro aspecto fundamental de estos casos en los que se evidencia el conflicto y se proponen las acciones de superación de este, a través de la negociación, la toma decisiones y la gestión conjunta entre diversos actores, en el marco de ejercicios de gobernanza. La resolución de dichos conflictos territoriales es posible cuando se supera un abordaje de la gobernanza desde una mirada positivista, pues esta no ha permitido evidenciar cuáles son los propulsores y catalizadores para establecer un escenario de planificación intercultural en un territorio. El conflicto como elemento de abordaje inicial permite comprender, dialogar y ordenar el territorio desde las múltiples perspectivas que existen en cuanto a la conservación de un espacio común, ocupado por varios actores. Así, para este trabajo, el conflicto se considera como una oportunidad para tomar decisiones más robustas que integren una mayor diversidad de miradas y el cumplimiento de los objetivos de conservación, con el objetivo de integrar los derechos de la población y los de la naturaleza.

Por lo tanto, se busca analizar cómo el conflicto resulta un propulsor de escenarios de gobernanza que permiten comprender, dialogar y proponer un ordenamiento del territorio que tenga como resultado la conservación, desde una perspectiva intercultural en los Andes occidentales.

Abordaje conceptual sobre conflictos socioterritoriales y ambientales

Un acercamiento conceptual sobre el conflicto requiere precisión en cuanto a las definiciones y las causas en las que este se desarrollan con mayor frecuencia. Para esto, a continuación, se plantean las precisiones conceptuales que se ajustan al abordaje de este trabajo. Cabe enunciar que las definiciones de este concepto gravitan alrededor de posturas antagónicas entre varios actores; así, el concepto de conflicto proviene de la palabra en latín conflictus, que significa ‘choque’: hace referencia a una situación en la que un actor(es) se encuentra en oposición consciente con otro(s) actor(es) (puede ser persona(s), grupo(s), organización social o institución), debido a que ambos persiguen objetivos contrarios, lo que los coloca en extremos antagónicos y en una situación de enfrentamiento, confrontación y lucha (Quintana, 2007). También, se habla de conflicto cuando, por ejemplo, no existe concordancia entre los objetivos o resultados que se desprenden del funcionamiento de una instancia o estructura con los que se derivan de otra instancia (Peña. 2008).

En la investigación de Pourcq et al. (2016) se explica el concepto de conflicto a partir de otro concepto, como es el deterioro. En ese sentido, el conflicto es definido como una situación en la que un actor percibe cierto deterioro del comportamiento de otro actor respecto al propio. Según este enfoque, el conflicto consta de tres características definitivas. La primera se atribuye al núcleo del conflicto, los opositores y los proponentes. Segundo, la experiencia de la conducta o el accionar de un actor es un elemento que define la respuesta que manifiesta el otro actor y, por lo tanto, la conformación del conflicto. En tercer lugar, los factores o condiciones que conducen hacia los deterioros no deben confundirse con la conflictos reales: estos son las fuentes del conflicto o las fuentes del deterioro. Como ya se ha dicho, la separación de las fuentes del conflicto y las manifestaciones de este difieren entre el enfoque clásico y el de deterioro. Este último enfoque facilita el estudio tanto de los conflictos como de sus causas (Pourcq et al., 2016).

Para entrar en materia, es necesario comenzar diciendo que la estructura de la sociedad no es uniforme, ni teórica ni ideológicamente neutra, por lo que las diferentes percepciones, arreglos y condiciones que se presentan a nivel social ponen, en algunos momentos históricos, a los actores de diferente orden en confrontación por intereses en un mismo territorio, sea en la dimensión social, económica, ambiental o política. El conflicto aparece entonces como proceso de deriva social, más aún, si a esto se le agrega la incapacidad de los Estados y sus respectivas clases políticas para dar solución a los diferentes conflictos, lo que hace la situación todavía más indeterminada (Lorenzo-Cardoso, 2001). Esta coyuntura de “duda” es tierra fértil para la emergencia de escenarios de confrontación, los cuales han sido históricamente motivados por movimientos sociales.

Ahora, en cuanto a los conflictos ambientales, Quintana (2007) sustenta que estos se producen en el proceso humano de apropiación y transformación de la naturaleza, con los sistemas tecnológicos que sobre ella intervienen, de dos maneras: 1) como choque de intereses entre quienes causan un problema ecológico y quienes reciben las consecuencias o impactos de dichos daños, y 2) como desacuerdo o disputa por la distribución y el uso de los recursos naturales, entre los pobladores de un territorio determinado. Para el caso que nos compete, existe una tercera manera: 3) como desacuerdo en las formas de gestión de la conservación del territorio entre diversos actores. Este tipo de conflictos ambientales se dan alrededor de la propiedad o posesión sobre la naturaleza que necesitan las comunidades y naciones para producir bienes y servicios que satisfagan sus necesidades.

Teóricos del conflicto ambiental disertan desde diversas posiciones epistemológicas, algunos desde concepciones clásicas y otros desde visiones críticas actuales, más cercanas a la realidad. Aquellos que se ubican en el pensamiento clásico refieren el conflicto como algo innato a la interacción social, necesario para su evolución. Por su parte, los que piensan la realidad de una manera más actual y cercana (y, por ende, más crítica) definen el conflicto como el resultado de la estructura económica y de poder de la sociedad capitalista, el cual se resolverá con la transformación del modo de relación, la participación de los actores en la sociedad y, fundamentalmente, en contextos de equidad e igualdad de oportunidades para la toma de las decisiones en el desarrollo (Quintana, 2007).

Esta última corriente de pensamiento considera que los conflictos ambientales pueden ser fuente creadora de nuevas opciones. Así mismo, esta visión propone que el modelo dominante actual de apropiación, construcción, control y utilización de la naturaleza debe ser desafiado para evitar que, en el futuro de esta sociedad, se sigan promulgando sus peores facetas. Y no solo la destrucción del entorno natural, sino también la desigualdad social, la guerra, el empobrecimiento biológico y humano, entre otros. Algunos representantes del pensamiento crítico son Murray Bookhim y Joan Martínez Alíer (Quintana, 2007). Además, es necesario abordar el conflicto ambiental desde la confrontación conservación vs espacios de reproducción social de una comunidad

Mançano Fernandes (2009b) plantea que esta reproducción social está dada en un espacio y un tiempo específicos, lo que tiene como resultado la construcción de la historia: este movimiento continuo es un proceso de producción de espacios y de territorios. Este autor parte del principio de que el territorio es una construcción que se deriva del espacio geográfico, es decir, que el espacio es anterior al territorio. También allí explica que los objetos naturales o los elementos naturales transforman el espacio, aun cuando son las relaciones sociales las que lo impactan de manera más contundente. Este autor define el territorio como una totalidad fundamental, compuesta por su multidimensionalidad: todas las unidades territoriales forman totalidades que contienen en sí todas las dimensiones del desarrollo (la política, la económica, la social, la cultural y la ambiental). Como los territorios son creaciones sociales, existen varios tipos de territorios, los cuales están en constante conflicto (Mançano Fernandes, 2009b).

Dicho lo anterior, es preciso hablar de la territorialización como un efecto de la apropiación social de la naturaleza, que se forma a través de una perspectiva histórica y cultural. En ese sentido, se propone un concepto de conflicto aún más amplio que los ya abordados anteriormente: el conflicto que se presenta en el territorio. Existen diferentes tipos de territorios productores y producidos por distintas relaciones sociales, los cuales son disputados cotidianamente, y la inevitable convivencia entre estos tipos y formas de territorios diversos han sido los que motivaron a Mançano Fernandes (2009a) estudiar sobre el tema. Al respecto, este autor plantea que “lo que está en disputa es desde un pedazo de tierra, donde la persona vive, en la comunidad, en el barrio, hasta las formas de organización espacial y territorial de los campos, ciudades y bosques, que constituyen los países” (Mançano Fernandes, 2009a).

El territorio comprendido desde las diferencias puede dar pie para entender la diversidad de disputas territoriales. Se tienen, por lo tanto, dos comprensiones del territorio. El primero es el territorio entendido solo como un espacio de gobierno, multidimensional y pluriescalar; este estaría representado por la nación, el país, los estados, las provincias, las microregiones, los departamentos, municipios y otras unidades geográficas de división escalar de los espacios de gobierno. La segunda comprensión es la que propone Mançano Fernandes (2009a): el territorio como un espacio de gobernanza, donde hay otros tipos de territorios fijos y fluidos materiales e inmateriales, los cuales forman las distintas relaciones sociales y las clases sociales.

De acuerdo con lo anterior, en los Andes occidentales de Colombia se presentan conflictos territoriales dado que los grupos sociales, sus instituciones y el Estado tienen trayectorias divergentes y diferentes formas de reproducción socioterritorial. Así, el centro del conflicto es la tierra entendida como un bien escaso y un espacio limitado para la producción y para la conservación. En este sentido, las diferentes visiones y los derechos que se tienen sobre la tierra, sus usos y conservación son algunos de los factores que determinan el conflicto a escala local y que, al analizarlos, se descubre que son sistemáticos, lo que ha requerido de medidas amplias para dar solución desde una perspectiva más democrática. La porción de los Andes occidentales a los que se hace referencia en este trabajo está determinada por la reglamentación que realizó el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial del Sistema Nacional de Áreas Protegidas (Sinap) con el Decreto 2372 de 2010, el cual determina las direcciones territoriales como subsistemas regionales para la coordinación y planificación del Sinap. Esta regionalización obedeció a criterios biofísicos, sociales, económicos y culturales (Dirección Territorial Andes Occidentales-Parques Nacionales Naturales de Colombia [DTAO-PNN], s. f.).

Particularmente, la DTAO está localizada sobre el eje de la cordillera Central. Tiene una extensión de 15.851.512 hectáreas, lo que corresponde a cerca del 8% del territorio nacional; está conformada por 12 áreas protegidas de carácter nacional, cuya extensión suma, aproximadamente, 608.000 hectáreas, es decir, el 3,8% del total del área de la DTAO. El área de la dirección territorial tiene jurisdicción en 9 departamentos (Antioquia, Caldas, Risaralda, Quindío, Tolima, Huila, Valle del Cauca, Cauca y Nariño) y en 386 municipios. Cuenta, además, con ecosistemas como glaciares, páramos, bosque andino y humedales que proporcionan servicios ecosistémicos al 40% de la población del país asentada en este territorio. Los páramos de esta región suman 159.595 hectáreas, equivalentes al 27,77% del SPNN. Contiene 4 de los 6 glaciares del país (48,8%): el volcán Nevado del Huila, el volcán Nevado del Tolima, el volcán Nevado de Santa Isabel y el volcán Nevado del Ruíz (DTAO-PNN, s. f.).

La población étnica que habita y comparte el territorio con áreas del SPNN en la Territorial Andes Occidentales está compuesta por pueblos indígenas, en los departamentos de Antioquia, Cauca, Huila y Tolima: los pueblos emberá, naza, kokonucos y papayactas, principalmente, en 282 resguardos indígenas. En cuanto a las comunidades afrodescendientes, estas se ubican en las zonas con función amortiguadora de algunas áreas de la DTAO, como los parques nacionales Tatamá y Las Orquídeas, en 33 territorios colectivos (DTAO-PNN, 2019, s. f.). En cuanto a población campesina, se registran en la DTAO 1201 personas en 8 de sus 12 áreas protegidas (Aya, 2018); de estas, 36.418,46 hectáreas se encuentran en conservación privada, a través de las reservas naturales de la sociedad civil. En este territorio no hay zonas de reserva campesina, sin embargo, limita al oriente con 3 zonas declaradas.

Conflictos normativos

La normatividad ha sido rigurosa para proteger las áreas naturales de la acción humana y, paralelamente, se reivindica la conservación como instancia de la relación con la cultura no occidental, dadas las políticas diferenciales para grupos étnicos. Las disposiciones legales y reglamentarias establecieron para estos grupos excepciones en materia del uso, ocupación y la tenencia de la tierra (Atuesta, 2019), lo que busca hacer compatible la conservación de las áreas protegidas con la permanencia en estos territorios de los grupos étnicos, lo cual ha estado acompañado de su reconocimiento constitucional como sujetos de especial protección.

Desde algunas posturas se sustenta que la cosmovisión indígena integra la conservación del suelo, el agua y el bosque para el buen vivir de su comunidad, por lo que se asume que no está en riesgo la conservación de los ecosistemas estratégicos, a diferencia de lo que podría ocurrir con otros pobladores rurales. Así, en la Constitución Política de Colombia (1991, cap. 2, art. 63), se referencian bajo las mismas categorías los parques naturales y las tierras de grupos étnicos, lo que hace que se privilegie el estatus jurídico de estos territorios:

Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

Los pueblos indígenas obtienen el reconocimiento de la propiedad sobre sus territorios y de los recursos naturales que allí se encuentren de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 329 de la Constitución de 1991, así como lo establecido en el artículo 15 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), entre otras normas. En efecto, el derecho de dominio de los territorios indígenas se establece en beneficio de los miembros de determinado grupo étnico o de varios de ellos, nunca en beneficio de la nación. Entonces, esta propiedad colectiva se asimila a la propiedad privada y, en consecuencia, les corresponderá a sus titulares la administración y, adicionalmente, en el ejercicio de las facultades de autogobierno local, les correspondería determinar lo referente al uso del suelo, incluida la preservación de los recursos naturales renovables (Laborde, 2007).

En los casos en los que los resguardos se encuentran en traslape o superpuestos con áreas protegidas de orden nacional, la organización para la preservación de la naturaleza es compartida, es decir que los actores implicados entran en un proceso de coordinación y coadministración territorial, específicamente, entre la autoridad ambiental nacional y la autoridad indígena local (Laborde, 2007). Para esto, se pone en práctica lo acordado en el convenio 169 de la OIT y la Ley 21 de 1991, a través de la figura de la consulta previa, la cual permite negociar, coordinar y ordenar el manejo del área en traslape. También está el Régimen Especial de Manejo (REM) como instrumento de participación social en la conservación: son arreglos legales de discriminación positiva, en el marco de las políticas del multiculturalismo que dan privilegios a los que han sido excluidos históricamente. Pese a esto, se han generado tensiones entre estas dos autoridades por el aprovechamiento de los recursos naturales con fines comerciales (como la producción agropecuaria, el ecoturismo, los servicios, entre otros), dado que las comunidades indígenas no están aisladas de la economía de mercado y asumen diversas prácticas modernas; también sucede que las comunidades pueden no estar de acuerdo con los usos de las áreas protegidas.

Sin embargo, en la ruralidad colombiana, existen otros actores que viven en áreas protegidas, con los que la tensión, las diferencias y las disputas son constantes y permanentes, debido a los vacíos jurídicos que existen a la hora de establecer un relacionamiento amparado por la normatividad colombiana que permita el dialogo y la concertación directa con estos actores.

Estos pobladores están relacionados con la naturaleza, entre otras cosas, por la reproducción y el mantenimiento de sus familias y comunidades, a partir del uso de sistemas productivos agrícolas y pecuarios que ellos han adaptado a las condiciones locales, con un tipo de economía particular, pero también integrados a la economía de mercado. La permanencia en lugares alejados de centros poblados ha hecho que estos pobladores establezcan un relacionamiento particular con el entorno e incidan sustancialmente en la conservación de la naturaleza, por medio de la autogestión de su proceso de sobrevivencia y el mantenimiento de la familia, además de tener hábitos de vida y patrones de consumo diferenciados. En estos escenarios, los campesinos se relacionan con la ruralidad contemporánea y los fenómenos propios de la realidad colombiana, donde aspectos como la familia nuclear con relaciones vecinales son marcadas. En otros casos, estos actores están insertos en la economía a través de pluriactividades, tales como el ecoturismo comunitario, con el fin de poder acceder a recursos económicos y mejorar los ingresos de la familia (Aya, 2018).

Se trata de comunidades campesinas que migraron de distintos sitios rurales, en diferentes épocas del siglo XX, de manera desordenada y por múltiples motivos, hacia territorios inhóspitos; por ejemplo, en algún periodo de la República, migraron hacia bosques, páramos y selvas, motivados por políticas de Estado que promovían la regulación de la frontera agrícola y reformas agrarias para la adjudicación de baldíos. Normatividades como la Ley 200 de 1936, la Ley 135 de 1961, la Ley 160 de 1994, han incidido en la presencia de comunidades campesinas en las áreas que, desde 1960, el Estado declaró para la conservación in situ de los ecosistemas y hábitat naturales. Otro motivo es que estas comunidades están allí por la incapacidad de las instituciones estatales de controlar su ingreso, posterior a las declaratorias.

Así, por medio del Decreto 622 de 1977 se reglamenta, en el capítulo II del título V del Decreto Ley 2811 de 1974, en lo relativo al SPNN, la zonificación de manejo, las competencias institucionales para su declaración y alineación, administración, prohibiciones, sanciones y finalidad; en este sentido, se permiten ciertas únicas actividades, de acuerdo con el tipo de zona: las de conservación, recuperación, control, investigación, educación, recreación y cultura (Díaz Cano, 2008). Por lo tanto, se evidencia que a partir de este marco normativo entra en conflicto la forma de vida de los campesinos, debido en parte a la finalidad de uso estricto de las áreas protegidas del SPNN. Así, en las áreas declaradas para conservación, la normatividad de protección no concibió las practicas campesinas, es decir, no permitió la regulación de actividades agropecuarias debido a la conservación de áreas protegidas.

Por un lado, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS, 2017) ha señalado que más del 70% del SPNN presenta “situaciones de usos no permitidos de la tierra, ocupación y tenencia de predio en su interior por parte de comunidades campesinas”, lo cual genera problemas sociales, con el consecuente desconocimiento de los derechos de esta población a la tierra. Por el otro lado, esta normatividad sí acepta, a través de la política del multiculturalismo, la coexistencia con otro tipo de derechos territoriales, como los que corresponden a las comunidades indígenas. Con algunos matices, acepta también acuerdos de comanejo de las áreas con comunidades negras (Fuentes, 2018).

El Censo Nacional Agropecuario (CNA) de 2014 reporta que en el SPNN que cubre el 56,2% de la extensión del SINAP existen cerca de 17.000 unidades de producción agropecuaria (UPA): 36 dentro del SPNN, 13.078 UPA reconocidas por sus habitantes como propias, 424 en arriendo, 305 en condiciones de usufructo, 61 UPA en aparcería y 17 en ocupación de hecho. Tales unidades de producción agropecuaria no están distinguidas por el tipo de habitante, es decir, se trata de población indígena, negra o campesina, en todo caso, rural (MADS, 2019, p. 76).

Lo anterior refleja que existe cierta incompatibilidad entre los usos estrictos estipulados en el decreto 622 de 1977 y lo que se presenta en la realidad. En este sentido, el uso, la ocupación y la tenencia de la tierra por parte de estas comunidades campesinas han sido considerados como un factor que genera conflictos, debido a su incompatibilidad con el régimen jurídico actualmente vigente para las áreas del SPNN (Atuesta, 2019). La Resolución 247 de 2007 para la restauración ecológica participativa y la Resolución 244 de 2015 para el saneamiento predial, expedidas por el SPNN, son reglamentaciones internas que prevén mejorar las condiciones de conservación de las áreas protegidas. También existe el Decreto 870 de 2017 expedido por el MADS, el cual establece un pago por servicios ambientales y otros incentivos, en aras de multiplicar actividades de conservación. Sin embargo, estos mecanismos avanzan lentamente y aún no están anclados a otras estrategias que permitan armonizar la relación campesino-naturaleza de una manera integral.

Al mismo tiempo, el SPNN ejerce su autoridad ambiental a través de medidas preventivas y sanciones que se imponen cuando el campesino realiza actividades agropecuarias o aprovechamiento forestal en las áreas protegidas. Sin embargo, este tipo de medidas no han tenido la capacidad de frenar la realización actividades no permitidas (de acuerdo con el Decreto 622 de 1977), puesto que existen una serie de factores que deben ser tenidos en cuenta en el manejo de estas situaciones, abordados desde una perspectiva holística (es decir, que tenga en cuenta contextos históricos, políticos, ecológicos y económicos) y no desde la coerción.

Bajo este régimen jurídico, en el que se le ha otorgado un alto peso a la conservación estricta que ordena y controla las actividades que están permitidas y las que no, hay un reconocimiento nulo de los campesinos en materia de protección, tal y como lo define la Sentencia C-077 de 2017, por lo que es natural el aumento del conflicto social asociado con la conservación (Andrade, 2009). Por este motivo, se requiere de reglamentación jurídica que permita la coordinación de acciones con campesinos y que parta del diálogo y la negociación, lo que posibilitaría escenarios de ordenamiento y conservación conjunta, sin que ello suponga la eliminación de las contradicciones sociales. Es decir, no por reconocer los derechos de los campesinos se erradica el conflicto, más bien, este reconocimiento podría convertirse en promotor de nuevos arreglos políticos.

Conflictos multiculturales e institucionales en los Andes occidentales

En el orden local, la diferenciación de políticas multiculturales ha ocasionado fracturas en el relacionamiento entre comunidades étnicas y comunidades campesinas y, a la vez, ha incidido en que ciertas expresiones conflictivas tomen fuerza. En la DTAO existen varias áreas protegidas en las que conviven comunidades indígenas y campesinas, con quienes el SPNN, como autoridad ambiental, ha estado en permanente relacionamiento, de acuerdo con los instrumentos jurídicos existentes. Así, en los parques naturales nacionales Las Orquídeas, Las Hermosas, el Nevado del Huila y Puracé se han realizado acercamientos, diálogos y acuerdos entre autoridades y comunidades indígenas, por un lado, y con campesinos por otro, en torno a los conflictos históricos y actuales por la tierra, tal y como se describen a continuación.

Veinticuatro familias campesinas que viven en los resguardos Chaquenodá y Valle de Pérdidas, en el municipio de Frontino, mantienen un conflicto por la tierra con los indígenas, en la zona de traslape, que ha sido objeto de consulta entre indígenas y el PNN Las Orquídeas. Es decir que en la misma área coexisten campesinos, indígenas y el área protegida. Existen relatos de confrontaciones violentas entre indígenas y campesinos por correr cercas, tomar animales ajenos, o intervenir en áreas de producción de cultivos ilícitos, todos estos son asuntos que están estrechamente relacionados con la tierra. Además, se trata de campesinos que, por no tener la propiedad legal de su predio, son considerados como ocupantes por parte del SPNN y los agentes que generan presión en los ecosistemas que son objeto de conservación. Esa tierra fue comprada por parte de campesinos a indígenas antes de la declaratoria como área protegida y hoy es motivo de tensión entre los tres actores mencionados. Las negociaciones han sido individualizadas y separadas según el valor étnico y cultural, acorde a la normatividad para cada caso: campesinos-PNN, campesinos-indígenas, indígenas-PNN.

En un predio privado que es propiedad de Cortolima, dentro del PNN Las Hermosas, Gloria Valencia de Castaño, la comunidad del cabildo indígena Amoyá-La Virginiaha ocupado, desde el 2018, el territorio con actividades ganaderas, lo que ha desencadenado tensiones y a la vez acciones de concertación. Sin embargo, aún no hay una resolución por parte del Ministerio del Interior para definir la titulación del territorio como resguardo, lo que hace que los actores sean considerados como ocupantes, al no haber, a la fecha, un reconocimiento a su condición étnica; por lo tanto, este conflicto no se aborda institucionalmente desde la política diferencial y multicultural.

También, en el macizo colombiano, se ha presentado un conflicto entre el resguardo Puracé y el PNN Puracé, a partir de la declaratoria como área protegida, lo que hizo que el polígono del PNN Puracé afectara jurídicamente algunas áreas del páramo que son utilizadas por comuneros para pastoreo de ganado. A esto se suman algunos hechos desencadenantes de altercados, tales como la ampliación del área protegida, realizada en el año de 1975, la cual no fue consultada y concertada oportunamente con la comunidad local. Además, la imprecisión por parte del SPNN en la emisión de algunos conceptos técnicos afectó la operación de una mina de azufre por parte de la comunidad, situada en los límites con el área protegida. Lo anterior ha tenido como resultado el desmonte de avisos de señalización ubicados por el cabildo indígena en el área de superposición con el área protegida, acciones perpetradas por parte de funcionarios del SPNN y la ocupación de hecho realizada por miembros de la comunidad indígena a las instalaciones ecoturísticas del PNN conocidas como Pilimbalá, desalojando obligatoriamente a los guardaparques que cumplían sus funciones en el mencionado sector del área protegida (Centro de Estudios Interculturales-Pontificia Universidad Javeriana [CEI-PUJ], 2014; Bedoya, 2018). Las situaciones mencionadas permitieron establecer escenarios de diálogo que fueran consolidando la relación entre el PNN y el resguardo.

Otro caso que ejemplifica estos conflictos territoriales es cuando, en el 2017, la verificación del límite del PNN Nevado del Huila dio como resultado la ampliación del área protegida en el sector de Santa María Huila, lo que tuvo como resultado que adentro quedaran varias veredas que antes no hacían parte del parque. La inconformidad con esta nueva lectura del PNN generó en los campesinos rechazo y tensión, pero a su vez abrió la posibilidad de la concertación y la consolidación de un área amortiguadora a partir del uso sostenible productivo que realizaran los campesinos.

Todas estas expresiones conflictivas fueron propulsoras de escenarios de concertación, los cuales coincidieron con el contexto amplios de país como el Acuerdo de Paz y postconflicto entre Gobierno Nacional y FARC-EP entre 2012 y 2017¹ y que inciden en la definición de acciones que configuran la gobernanza en los territorios. No son hechos aislados, obedecen a la gestión ambiental del territorio construida entre varios actores

Escenarios de diálogo y concentración entre actores diferenciados (étnicos y culturales) para el ordenamiento ambiental del territorio

En los diferentes procesos estratégicos del Subsistema Regional Andes Occidentales del Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Colombia (SAO) del Sinap, y que son coordinados por la DTAO, se ha tenido como objetivo la concertación y alianzas de gobernanza, así como se han dispuesto diferentes canales institucionales para tramitar acuerdos, en medio de la diversidad de concepciones, trayectorias y principios de organización del territorio y de percepciones en torno a lo público, como es el caso de la biodiversidad para la conservación.

En estas experiencias se ha observado que la gobernanza requiere de relacionamientos a múltiples niveles o escalas, lo que implicaría desarrollar: una visión estratégica que contemple los marcos jurídicos, políticos e institucionales para el relacionamiento con cada actor; construir alianzas público-privadas que permitan gestionar conflictos en un entorno político, social y económico que generalmente es adverso a las comunidades locales, además de propiciar su participación activa en los escenarios de discusión y diálogo para dirimir conflictos, como los enunciados anteriormente. Esto obedece a una intención clara de gestionar el territorio para la conservación.

En ese sentido, en el SAO la conservación del territorio en un contexto pluriétnico y multicultural, en el que las poblaciones de afrodescendientes e indígenas son reconocidas como sujetos étnicos merecedores de derechos especiales, se ha materializado en la construcción de una visión del territorio que potencia la comprensión y la negociación a través del diálogo, para así lograr una gestión conjunta y efectiva en los espacios naturales conservados. Esto ha sido posible en diferentes territorios y cada vez se alimenta más de aspectos técnicos, políticos y administrativos; al respecto, se pueden mencionar los siguientes casos:

• Acuerdos para el manejo conjunto entre el PNN Las Orquídeas y los indígenas del pueblo embera eyábida, protocolizados en el marco de la consulta previa de 2019. En total, se han definido trece acuerdos conducentes a: reglamentar y ordenar el área traslapada con el parque, bajo principios ancestrales y ambientales; conformar una instancia de coordinación entre el parque y las comunidades indígenas; formular una estrategia local de prevención, vigilancia y control; gestionar proyectos de saneamiento predial para la compra de predios de campesinos; capacitar autoridades y guardias indígenas para controlar el territorio desde la gobernanza; precisar y señalizar límites del área protegida; participar en proyectos de restauración ecológica participativa; definir reglamentos para el desarrollo de investigaciones dentro del área; realizar monitoreo en conjunto; implementar procesos de educación ambiental y comunicación de acuerdo a los proyectos educativos comunitarios de los indígenas y los lineamientos de los parques nacionales, entre otros.

• La armonización de instrumentos de planeación territorial entre el PNN Tatamá y el Consejo Comunitario de Alto San Juan (Asocasan), en el municipio de Tadó, Chocó. Este ejercicio de ordenamiento se encuentra enmarcado en la propuesta de determinar una zona amortiguadora para el parque.

• A través del diálogo en mesas de concertación local, se han logrado consensos con la población campesina que no goza de derechos, puntualmente en los municipios de Santa María Huila y Planadas. Entre las alcaldías municipales y el PNN Nevado del Huila se acordó, en el año 2017, en la zona con función amortiguadora, incidir en el buen vivir de las comunidades campesinas, realizando proyectos de uso sostenible y de conservación, los cuales se están llevando a cabo actualmente.

• En el Santuario de Flora y Fauna (SFF) Otún Quimbaya, las comunidades locales realizan actividades relacionadas al ecoturismo comunitario, a través de su organización Yarumo Blanco, la cual ha demostrado que una comunidad organizada y motiva en el desarrollo de las capacidades puede generar dinámicas para su bienestar.

• En el PNN Los Nevados, desde el 2015, se ha establecido un escenario de diálogo permanente para llegar a acuerdos de conservación con campesinos e instituciones estatales, quienes habían tenido tensiones permanentes e históricas, a partir de la declaratoria del territorio como área protegida. En la actualidad, se han firmado acuerdos de voluntades con diez familias campesinas para que respeten límites de predios privados, destinados para la conservación del recurso hídrico en la cuenca alta del río Otún y se proyectó en estos realizar restauración ecológica, reducción de hato ganadero de cada una de las familias y potenciar otras actividades productivas como el ecoturismo comunitario.

• En el SFF Galeras se ha logrado establecer un cinturón de Reservas Naturales de la Sociedad Civil, que conservan la zona amortiguadora del volcán Galeras y que generan actividades productivas sostenibles, articuladas al ecoturismo comunitario.

• En el municipio de Santa Rosa, al norte del Cauca, se ha consolidado un escenario de diálogo intercultural con el fin de orientar el ordenamiento y la conservación de un territorio, en el que las figuras de los resguardos indígenas, la zona de reserva campesina e instituciones como la Corporación Autónoma Regional del Cauca y el PNN Complejo Volcánico Doña Juana Cascabel han mantenido una mesa de interlocución intercultural para la consolidación de administraciones conjuntas de conservación.

Estos casos parten del cumplimiento de la normatividad vigente para cada actor étnico y cultural, la cual está focalizada e individualizada, pero a la cual no le compete la eliminación de los conflictos por acceso a derechos, espacios sociales y territoriales: la normatividad incide más específicamente en los puntos focales para la conservación de las áreas protegidas, desde la perspectiva multicultural. Sin embargo, existe un caso puntal que muestra avances en espacios sociales de diálogo intercultural, en los que grupos comunitarios diferentes se encuentran para planificar un espacio de conservación, específicamente, en el municipio de Santa Rosa, Cauca. Un caso como estos amerita una investigación profunda que vislumbre las diferencias y los intersticios culturales de los grupos que no se definen étnicamente.

El caso del PNN Las Orquídeas y el área traslapada con comunidades indígenas, con la presencia de veinticuatro predios de familias campesinas, muestra que la emergencia de conflictos no es consecuencia directa de la imposibilidad de vivir juntos, indígenas y campesinos; más bien, como lo sustenta Nieto (2019), estos conflictos son consecuencia del discurso del multiculturalismo por parte de las instituciones estatales, la segmentación y la diferenciación en derechos, los cuales dan sustento a las frágiles interacciones políticas construidas en esta gobernanza de la diversidad multicultural y que tienen como objetivo impregnar las identidades, relaciones y prácticas dentro y entre cada grupo.

Los casos enunciados anteriormente plantean escenarios propicios para ir estructurando una perspectiva de trabajo para la construcción de escenarios interculturales, acorde a las interacciones sociopolíticas que existen entre distintas culturas para el diálogo o la concertación de un ordenamiento conjunto que tenga en cuenta las perspectivas de todos los actores a un mismo nivel, sin que se presente una competencia territorial, ni se posicionen por delante de otros actores comunitarios o actores institucionales. En otras palabras, se trata de ordenar el territorio para la integración de múltiples formas de vida que tienen la misma importancia y no de controlar para ordenar una conservación estricta que no cuente con el reconocimiento de las diversas sociedades rurales.

Conclusiones

Si bien en Colombia hay un giro en la política de conservación en la que se han reunido diferentes etnias, aún existen vacíos en la manera como se integran campesinos (sujetos no étnicos o sujetos culturales) a las dinámicas aceptadas en las áreas protegidas. La política multicultural ha catalogado a las comunidades rurales que viven social y culturalmente en relación con la naturaleza en actores aceptados y promovidos por el Estado para la conservación, por un lado, y los que no son reconocidos en estas condiciones, por el otro. Esto genera fuertes confrontaciones que van desde el plano local en la convivencia, hasta el plano político en la reclamación de derechos.

Más aun, se requieren escenarios de interacción y de convergencia que propicien la integración entre culturas, en los que sea posible abordar las situaciones de conflictividad que se presentan en las áreas protegidas, sin que las condiciones de un grupo estén por encima del otro. Es decir, es necesario implementar prácticas políticas interculturales, más que multiculturales, a la vez que se avanza en el reconocimiento de derechos para los campesinos, que los ponga en igualdad de condiciones para la participación social en la conservación.

La construcción de un modelo de gobernanza ambiental en los Andes occidentales ha propiciado el encuentro con otros actores para la planificación y el ordenamiento ambiental del territorio. Si bien no se desconoce que hay una diferenciación normativa a nivel étnico y cultural en materia de derechos y de acceso al espacio geográfico, esta sí ha sido propulsora en la búsqueda de soluciones a algunos conflictos, a través de escenarios de diálogo e interacción entre múltiples actores que participen en la toma de decisiones de orden político.

El conflicto se concibe y en la práctica resulta ser una oportunidad para tomar decisiones más robustas que integren una mayor diversidad de miradas, buscando el cumplimiento de los objetivos de conservación e integrando los derechos de la población y los de la naturaleza. Así mismo, las instituciones que trabajan en conservación deben reconocer las acciones de trabajo con comunidades, estas deben articularse para así poder vislumbrar un cambio real en el enfoque y encontrar cuáles son los engranajes para establecer propuestas integradoras que incidan en el plano local y en la consolidación de la legislación ambiental nacional y local.

Referencias

Notas

* Artículo de investigación
Este artículo es producto del trabajo desarrollado entre el 2018 y 2019 en el marco de la estrategia de uso, ocupación y tenencia de la Dirección Territorial Andes Occidentales de Parques Nacionales Naturales de Colombia.

¹ Esto se vio reflejado en varios hitos, con el Acuerdo para la prosperidad 079 del 28 de agosto del 2012 , denominado “Por la conservación y aprovechamiento sostenible de nuestro patrimonio natural y cultural”; la instalación de la Mesa de Concertación Nacional entre los PNN y las organizaciones campesinas entre el 2014-2017 para abordar los conflictos dentro de las áreas protegidas, donde se negociaron propuestas del Decreto Ley (sin éxito) durante el 2017; además, los acuerdos de conservación y buen vivir como estrategia de manejo conjunto entre los campesinos y los PNN, que se siguen trabajando.

Notas de autor

^a Autora de correspondencia. Correo electrónico: asesoruot.dtao@gmail.com

Información adicional

Cómo citar este artículo: Aya-Rojas, S. M. (2020). Gobernanza ambiental: de los conflictos socioterritoriales hacia la conservación del ambiente en contextos interculturales en los Andes occidentales (Colombia). Ambiente y Desarrollo, 24(46). https://doi.org/10.11144/Javeriana.ayd24-46.gacs

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