Introducción

El crecimiento urbano expansivo y demográfico de las ciudades chilenas y los constantes problemas urbanísticos, como la segregación socioespacial, la pobreza, los aspectos ambientales y las carencias acceso a espacios verdes y públicos representan un desafío central para la política y la planificación urbana (Maturana et al., 2017; OECD, 2013). Se constata que la planificación urbana ha tenido bajo impacto en el desarrollo urbano (Maturana, 2017) y que una verdadera política urbana no existe (MINVU, 2014), ya que ésta abarca principalmente la política de vivienda social, la cual contribuyó a reforzar la propia expansión urbana (Heinrichs et al., 2009; OECD, 2013; Maturana, 2017). Además, la política de vivienda en Chile se ha centrado más en la reducción del déficit habitacional enfocando sólo en el aspecto cuantitativo, sin considerar la calidad y la localización de las viviendas, su acceso a determinados bienes públicos urbanos mínimos y la coordinación con otras políticas de desarrollo urbano, tales como el transporte (MINVU, 2014; OECD, 2013).

Estos desafíos requieren estrategias locales adecuadas para guiar el desarrollo urbano de forma integral, abordando las problemáticas urbanísticas existentes. En este sentido, se propone la mejora de la Gobernanza Urbana, ya que se constata que su actual modelo es responsable de la escasa resolución de los problemas urbanísticos, debido a un alto nivel de centralismo, una participación ciudadana reactiva y poco voluntariosa, una carente coordinación entre actores del sector público y privado y una fragmentación administrativa e institucional (Arenas, 2008; OECD, 2013). Esto también ha sido reconocido por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile, al declarar que el sistema público “en materia de desarrollo urbanos e caracteriza por una toma de decisiones fragmentada, reactiva, centralizada y poco participativa” (MINVU, 2014, pág. 14) y por una dispersión normativa e institucional de las facultades relacionadas al urbanismo (MINVU, 2014). Esto obstruye la formulación de planes para una política urbana sólida y sustentable, incluyendo una mejor calidad de vida para los residentes (OECD, 2013).

La Comisión de Gobernanza Global (Commission on Global Governance) plantea una definición de gobernanza que nos da un entendimiento básico de este amplio término que abarca conceptos de otras interpretaciones: “Gobernanza es la sumade muchas formas en que individuos e instituciones, públicas y privadas, manejan sus asuntos en común” (Villamar, 2017). Es decir, por gobernanza se entiende la manera en que distintos actores manejan los asuntos que afectan a cada uno de ellos. Para Lange et al. (2010) esta acción colectiva de privados, públicos y actores cooperantes en el manejo de asuntos públicos es el entendimiento tradicional de gobernanza (Lange et al., 2010). Además, “es un proceso continuo a través del cual los intereses en conflicto o divergentes pueden ser ordenados, y pueden realizarse acciones de cooperación” (Villamar, 2017, en base a Comisión 1995), lo que muestra que esta definición pone énfasis en el proceso de Gobernanza, dirigiendo la mirada a la regulación y coordinación de actividades y sus efectos (Höhnke, 2012). La definición de Pierre (1999) también incluye el proceso, “a través del cual autoridades locales, junto con intereses privados, buscan mejorar objetivos colectivos” (Pierre, 1999, pág. 374), lo que va un paso más allá de solamente tener asuntos en común. La Gobernanza no sólo se entiende como un proceso, también tiene aspectos estructurales, las cuales son, entre otros, las constelaciones entre actores e instituciones (Pierre y Peters, 2000). En un país fuertemente centralizado como es el caso de Chile es fundamental considerar esta perspectiva de Gobernanza en el análisis de políticas públicas, la cual se conoce como gobernanza multinivel.

Una característica fundamental de la Gobernanza es una toma de decisiones, que no sólo sigue patrones desde arriba hacia abajo, sino que también incluye procesos horizontales o desde abajo hacia arriba. Los responsables de tomar decisiones generalmente son representados por el Estado, la economía y la sociedad civil (Lange et al., 2010). En este sentido, De Mattos (2004) habla de un cambio paradigmático para la política urbana chilena, el cual constituye de la sustitución de los procesos desde arriba hacia abajo (top-down) por las de abajo hacia arriba (bottom-up), lo que implica un desplazamiento del papel de los actores involucrados en el desarrollo territorial, presuponiendo ahora la presencia de una creciente participación de actores locales, sobre todo, de la empresa privada (De Mattos, 2004). Höhnke (2012) constata que la investigación de la gobernanza no sólo se pregunta respecto a cómo se ha transformado la gestión del Estado, sino más ampliamente sobre de qué manera se regulan los asuntos públicos, analizando la estructura de gobierno y los procesos de la formación e implementación de estrategias territoriales o urbanas, con enfoque en los diferentes actores involucrados (Höhnke, 2012). Los asuntos públicos del desarrollo urbano y de la política urbana son así el elemento fundamental de la gobernanza urbana.

La mayoría de los trabajos sobre gobernanza urbana en Chile han sido más bien teóricos (véase Arenas, 2008) o empíricos y para espacios metropolitanos (véase Heinrichs et al., 2009). Investigaciones recientes muestran que la participación ciudadana aún es un pilar debilitado y el sector privado un actor protagonista en el caso de ciudades intermedias. Álvarez (2017) y Vergara (2018) plantean un modelo de gobernanza que posicione a la ciudadanía como un actor activo y al sector privado como un actor influyente en la toma de decisiones en la elaboración e implementación de políticas urbanas, en este caso en planes maestros para el desarrollo urbano. La participación ciudadana, por su parte, tiene en Chile un carácter más bien consultivo (Álvarez, 2017). Por lo tanto, este “método” sirve más bien para convencer a la ciudadanía que tenga poder de mostrar su interés para con la ciudad (Álvarez, 2017) y para dar legitimidad a los planes en la medida de garantizar que las decisiones tomadas no están guiadas por los intereses de las empresas (Vergara, 2018). Éstas en la realidad desplazan al Estado de su rol planificador al delegar sus responsabilidades al sector empresarial, en lugar de ser una alianza pública-privada quien plantee soluciones a los problemas territoriales. Por eso suele ser importante mejorar las capacidades delas instituciones del Estado para no dejar en manos de actores privados asuntos públicos (Vergara, 2018). Además, se requiere un modelo adecuado de participación ciudadana vinculante e inclusiva que le permita a la ciudadanía incidir realmente en la toma de decisiones para fijar su visión en la elaboración e implementación de proyectos urbanos (Álvarez, 2017; Vergara, 2018).

En este artículo se examina, a partir del trabajo de campo y del uso de entrevistas semi estructuradas,el caso de la ciudad de Puerto Montt, capital de la región de Los Lagos, con el objetivo de analizarla capacidad de la gobernanza urbana para resolver los problemas urbanísticos de la misma. La fuerte expansión urbana en las últimas décadas y la escasa respuesta a ello por las políticas públicas urbanas transformaron a Puerto Montten una ciudad dispersa, lo que a su vez ha causado los típicos problemas de las ciudades chilenas, especialmente una segregación socioespacial, caracterizada por desafíos de conectividad y movilidad. En primer lugar, el artículo resume los problemas según la percepción de los entrevistados, siendo estos funcionarios de la municipalidad de Puerto Montt y de instituciones ejecutivas del gobierno. Se enfoca en la segregación socioespacial y problemas de conectividad y movilidad. Además, ofrece un breve resumen de la evolución de la expansión urbana. En segundo lugar, se analiza la gobernanza en términos de actores involucrados en el desarrollo urbano y el contexto político estructural que influye en las políticas urbanas. En tercer lugar, el artículo presenta los tres hitos relevantes de las políticas urbanas elaboradas a nivel nacional y comunal, y relacionadas con el crecimiento horizontal y vertical delos años 90. Luego, se concluye con la caracterización del actual modelo de gobernanza urbana en la ciudad y sus aspectos favorables y desfavorables para abordar el crecimiento, ejemplificado con el Plan Regulador Comunal que busca la reestructuración territorial de la ciudad. A partir de ello, se llevan a cabo unas conclusiones que ponen de manifiesto los principales obstáculos para implementar en Puerto Montt un modelo alternativo de gobernanza. Las conclusiones son tentativas. Finalmente se realizan algunas ideas sobre puertas que abre este trabajo para continuar investigando el tema de la gobernanza urbana en Chile.

Metodología

Según Pierre (2005) se puede entender gobernanza de tres maneras, independientemente dela perspectiva desde una disciplina científica en concreto: Primero, como un modelo normativo que apunta a cómo se puede mejorar la gobernanza o cómo puede ser exitosa la gobernanza, utilizando, entre otros, el concepto de “good governance”,desarrollado en el contexto de la cooperación al desarrollo y luego transferido al nivel local y al análisis de megaciudades en Latinoamérica (Höhnke, 2012). Segundo, como concepto analítico o como teoría, que analiza el rol cambiante del Estado debido a procesos de descentralización, privatización o globalización y que explica fenómenos sociales y políticos a través dela diversidad de relaciones entre instituciones políticas, entidades públicas, la sociedad y el sector privado. Y tercero, como un fenómeno observado empíricamente o como uso diagnóstico, que sirve para investigar formas de gobernanza a través de conceptos de gobernanza, p.ej. la Urban Regime Theory, la cual ha sido el marco analítico dominante de la investigación política urbana en los Estados Unidos principalmente en los años 80 y 90. Esta investigación utiliza la gobernanza como un concepto analítico para entender la relación entre el origen y la gestión de los problemas urbanos como fenómenos sociales y políticos y los actores del desarrollo urbano.

Para la elaboración del diseño de investigación, se adaptó el marco analítico desarrollado por Höhnke (2012) para el análisis de la gobernanza en el transporte público en Santiago de Chile y Bogotá, Colombia. En concreto, se llevaron acabo las siguientes modificaciones (sintetizadas en la tabla 1). En primer lugar, la meta–gobernanza se analizó mediante el contexto político estructural en el cual se encuentra encajada la gobernanza urbana, ya que la política nacional y las tradiciones estatales son los factores más poderosos en explicar varios aspectos de políticas urbanas (Pierre, 1999). En segundo lugar, el marco institucional se describió a través de la presentación del Plan Regulador Comunal de Puerto Montt y del funcionamiento tácito de la política local. En tercer lugar, con la caracterización delos actores involucrados en el desarrollo urbano en Puerto Montt, sus constelaciones, competencias y áreas de intervención se buscó dar un análisis de la gobernanza multinivel. Finalmente, del proceso de gobernanza se examinaron las dos primeras etapas: la identificación de los principales problemas urbanísticos y su establecimiento en la agenda (1) y la formulación de objetivos y planes. En la última fase destacan, por un lado, la consolidación de policentros como visión de una nueva estructuración territorial para la ciudad de Puerto Montt, considerada en la actualización de su Plan Regulador Comunal, la cuales la principal estrategia territorial establecida a nivel comunal en el marco de una nueva regeneración urbana con la finalidad de enfrentar los efectos del desarrollo urbano reciente. Por otro lado, se presenta el Plan Maestro de Transporte, siendo éste un plan seccional e informal y que busca dar soluciones a uno de los desafíos más relevantes, la conectividad y el transporte. Como ambos planes aún están en proceso de aprobación e implementación, no se consideraron para esta investigación las últimas dos fases (implementación y evaluación y redefinición) del proceso de gobernanza analizadas por Höhnke (2012).

Como método de recolección, se realizaron en el año 2018 varias entrevistas semi–estructuradas a los actores claves que participan en el desarrollo urbano de Puerto Montt. A todos los entrevistados se preguntó por sus percepciones sobre problemáticas urbanas, por sugerencias para un desarrollo urbano más amigable, equitativo y sustentable y por programas o proyectos concretos que se han desarrollado y que quedan pendientes para responder al crecimiento urbano y demográfico de la ciudad. Mediante las sugerencias en el ámbito urbano del cual el entrevistador es responsable o tiene conocimiento, se pudo identificar los desafíos para las políticas públicas urbanas, derivados de debilidades en la gobernanza urbana. El listado de actores entrevistados y su cargo e institución pueden consultarse en la tabla 2.

Para las entrevistas se seleccionaron cuatro grupos de actores. El primer grupo de actores consistió en funcionarios de instituciones ejecutivas del gobierno, la mayoría servicios públicos, como el Servicio Regional de Vivienda y Urbanización (SERVIU), la Dirección de Planeamiento (DIRPLAN), una instancia del Ministerio de Obras Públicas (MOP), además un funcionario del Gobierno Regional (GORE) de Los Lagos y a nivel nacional, un encargado de alto rango de la Secretaría Regional Ministerial (SEREMI) del Medio Ambiente. El segundo grupo de actores son funcionarios de diferentes departamentos de la municipalidad de Puerto Montt, como el Departamento de la Vivienda, la Dirección de Tránsito y Transporte Público, la Secretaria Comunal de Planificación (SECPLAN), la Oficina de Medio Ambiente y la Oficina del Consumidor (ODECU). Ésta última se eligió para tener una perspectiva sobre las problemáticas que emanan en mayor medida de la sociedad. En la selección de los entrevistados se puso énfasis en los actores locales, es decir, los funcionarios de la Municipalidad, para analizar las limitaciones para un modelo de abajo hacia arriba en la actual gobernanza urbana. En el tercer grupo de actores, el sector privado, se entrevistó a representantes dela Cámara Chilena de la Construcción (CChC) y la Fundación Superación de la Pobreza, y, por último, para entender procesos económicos en la ciudad-región de Puerto Montt y para tener una perspectiva de los factores que afectan a la calidad de vida de los puertomonttinos por un experto fuera del ámbito urbanístico se realizó entrevistas con un académico de la Universidad de Los Lagos y un representante de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT).

A partir de cada una de las entrevistas, se realizó un análisis cualitativo de contenido. Si bien existen muchas variantes de este método (Schreier, 2014), en el centro de cada análisis de contenido se encuentra la aplicación de un sistema de categorías (Bogner et al., 2014). Gläser y Laudel (2004) argumentan generalmente por una metodología mixta, deductiva e inductiva, en cuanto a la evaluación analítica de contenido (Schreier, 2014; Bogner et al., 2014). Esta metodología se consideró adecuada para esta investigación, siendo la creación de categorías orientada al diseño metodológico y al objetivo de la investigación (analizar el modelo de gobernanza urbana) el método deductivo y en base al material el método inductivo. Este método permitió un acercamiento horizontal y con profundidad al tema expuesto. Sin embargo, cabe reconocer que también tiene limitaciones a la hora de generalizarlos resultados dado que se basa en una aproximación subjetiva hacia el problema. Tratando de corregir esto, se llevó a cabo una tarea de entrevistado hasta encontrar un “punto de saturación ”en la información proporcionada, cuando ésta se volvía redundante, buscando elementos de consenso en los relatos de los diferentes entrevistados (Canales, 2006). Con la finalidad de favorecer la expresión de las opiniones con mayor libertad, se decidió recurrir al anonimato y, al momento de transcribir las entrevistas, se le otorgó un código a cada uno de los entrevistados para su uso en este trabajo.

Área de estudio y problemática

Puerto Montt y su expansión urbana

La ciudad de Puerto Montt, capital de la Región de Los Lagos se encuentra en el sur de Chile, a unos 1.000 kilómetros de Santiago (figura 1). Según cifras del último Censo del año 2017, residían aproximadamente 220.130 personas en el área urbana de la comuna de Puerto Montt (INE, 2017). La ciudad se emplaza sobre cuatro terrazas glacio–fluviales las cuales miran al Seno Reloncaví (Rovira, 2000). El continuo proceso de asentamientos sin planificación sobre estas terrazas creó unidades independientes geográficamente, pero altamente dependientes del centro histórico, concentrador de todos los servicios (Memoria PLADECO 2008). Desde la fundación de Puerto Montt en el año 1853, la ciudad ha experimentado un fuerte crecimiento poblacional y urbano, con dos etapas de crecimiento explosivo (Barría, 2016). En el año 1960 ocurre un terremoto de magnitud 9,5 que remece la ciudad, generando la primera etapa de crecimiento explosivo (Municipalidad de Puerto Montt, 2008). Este crecimiento demográfico y económico es originado por la necesidad de gran mano de obra para la reconstrucción de la ciudad y la migración campo–ciudad en general (Municipalidad de Puerto Montt, 2016). La segunda etapa de crecimiento explosivo ocurrió entre la década de 1990 y principios del siglo XXI. Mientras en el año 1970 Puerto Montt presentó un área urbana de 1.000 hectáreas, en el año 2003fue de 3.548 aproximadamente, lo que significa que en tres décadas se triplicó el área urbana (Municipalidad de Puerto Montt, 2008). Esto se atribuye principalmente a dos razones. Primero, en el año 1979 Puerto Montt se convierte en capital regional y experimenta un rápido proceso de crecimiento económico y poblacional como consecuencia de la mejora en los servicios y del mayor peso administrativo, siendo el mayor centro urbano del Austro chileno (Borsdorf et al., 2008). Segundo, Puerto Montt destaca por jugar un papel protagónico en la industria salmonera del país, cuya presencia se inicia en la década de1980 y que ha tenido un exponencial desarrollo (Contreras, 2015), empujando así la creación de un patrón tentacular del área urbana (Figura 2) y un cambio de uso de suelo, marcado por la pérdida de vegetación (Municipalidad de Puerto Montt, 2008). En particular, el crecimiento tentacular de la ciudad de Puerto Montt ha causado la expansión urbana, la pérdida y amenaza de humedales y varios problemas urbanos, como la sobrecarga de la infraestructura, sobre todo los sistemas de evacuación y drenaje de aguas lluvias y el sistema del alcantarillado y aguas servidas, problemas de conectividad y movilidad, un déficit en el suministro del transporte público y segregación socioespacial y contaminación ambiental. Todas las externalidades se mencionaron en varias entrevistas.

El consumo expansivo de suelo lleva a un modelo de ciudad fragmentada, segregada y dispersa, un proceso típico en la mayoría de las ciudades latinoamericanas (Azócar et al., 2003; Azócar et al., 2010; Borsdorf et al., 2002). A pesar de dos crisis socio naturales, el virus Anemia Infecciosa (ISA, por sus siglas en inglés) en los años 2007 y 2008 y un Bloom de algas en el 2016, que afectaron a la industria salmonera, las estadísticas y percepciones no muestran ninguna desaceleración del crecimiento poblacional y expansivo dela ciudad. Según el Censo 2017 Puerto Montty la cercana comuna de Puerto Varas fueron dos de las comunas que más crecieron a nivel nacional, estando por sobre la media el crecimiento demográfico, algo que recalcó también alguno delos entrevistados. Se espera que el consumo desuelo aumente aproximadamente en 1.500 hectáreas al año 2030, siendo el uso de suelo residencial el con mayor expansión (Municipalidad Puerto Montt, 2017). Actualmente, la ciudad se está expandiendo especialmente hacia el Aeropuerto, consolidando el sector y hacia el camino a Chiloé, consolidando el sector Panitao, lo que muestra que todavía existe un crecimiento hacia la periferia, como se indicó en varias entrevistas.

Segregación socioespacial y problemas de conectividad y movilidad

Derivada del crecimiento explosivo y la insuficiente labor reguladora, la segregación socioespacial en Puerto Montt se manifiesta sobre todo entre el sector Alerce como unidad propia de la ciudad que cuenta con alrededor de 45.760 personas (INE, 2017) y el resto, especialmente el centro funcional del área urbana (figura 2). Si bien Alerce destaca a nivel nacional como ejemplo clásico de segregación socioespacial y de escasa planificación de desarrollo urbano, analizado en varios estudios (Borsdorf et al., 2008; Wood & Valenzuela, 2013; Cristosto & Salinas, 2017), no es el único sector en Puerto Montt con escasa integridad en el sistema ciudad. La Población Mirasol, predominantemente habitada por población de estratos socioeconómicos bajos cuenta con 59.348 habitantes (INE, 2017), funcionando como una “mini–ciudad aparte”, tal y como señalaba uno de los entrevistados (B4). El sector Cardonal y especialmente la población Fresia que se encuentra en este sector también destacan por una localización periférica de proyectos de viviendas sociales, junto con la falta de entrega de equipamientos y servicios básicos y la carente conexión con el resto de la ciudad por falta de un transporte público adecuado, lo cual fue resaltado por uno de los entrevistados (B1). Esta situación, se debería, según otro entrevistado, a una planificación no integral del ordenamiento de la ciudad que en la práctica consistiría en una política de vivienda enfocada en la solución de un déficit habitacional cuantitativo, creando barrios que quedan desconectados con el resto de la ciudad (B5.1). La conectividad entre Alerce y Puerto Montt que cuenta solamente con una sola ruta de conexión es un tema de gran importancia. En la memoria PRC 2008 se señaló que “los flujos provenientes de Alerce ingresarán a Puerto Montt por un único eje” (Municipalidad de Puerto Montt, 2008, pág. 57). Diez entrevistados mencionaron este problema, el más nombrado entre todas las problemáticas identificadas.

Análisis de la capacidad de la gobernanza urbana para resolver la segregación socioespacial y problemas de conectividad intraurbana

Actores del desarrollo urbano

Los ministerios más importantes para la planificación nacional en los ámbitos uso de suelo y transporte son el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), el Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones (MTT), el Ministerio de Obras Públicas (MOP) (Zegras & Gakenheimer, 2000; Höhnke, 2012; OECD, 2013). El MINVU es el actor clave en cuanto al desarrollo urbano a nivel nacional y la política de vivienda, cuya finalidad es la construcción de viviendas a través de su brazo de servicio público, el SERVIU. También tiene una responsabilidad significativa para la planificación y el desarrollo dela infraestructura de transporte urbano, como la mantención y la ampliación de la red vial urbano, que no cae en la competencia del MOP ola comuna. El Ministerio de Obras Públicas es responsable de la planificación, la construcción y mantención de infraestructura vial a nivel nacional (tabla 3).

En general, el MOP tiene muy poca influencia en el desarrollo urbano, porque su principal tarea es la construcción de obras públicas que son de uso para todo el país. El Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones (MTT) es responsable para el tránsito en todo el país, pero no interviene en el área de infraestructura vial, dela cual el MOP, el MINVU y en algunos casos las municipalidades tienen la responsabilidad. La Secretaria de Planificación de Transporte (SECTRA), perteneciente al MTT, tiene una función consultiva para la política nacional (Höhnke, 2012). En el caso de Puerto Montt se realizaron estudios y análisis de los cuales se derivó el Plan Maestro de Transporte. Si bien la SECTRA no puede implementar las planificaciones debido a una falta de autoridad de toma de decisiones (la cual tiene el MINVU o el MOP), la SECTRA se puede calificar como la institución de planificación de transporte más importante en Chile (Höhnke, 2012).

La municipalidad es responsable de la determinación del uso del suelo y la distribución del uso a través del Plan Regulador Comunal (PRC), principalmente a través de la emisión de permisos de edificación. Además, es responsable para el cobro de tarifas de registro de vehículos, para aplicarlas normas urbanísticas y para la construcción y mantención de infraestructura comunal, incluyendo vialidad, paradas de buses, equipamiento de educación y salud pública, entre otros, muchas veces con aporte financiero de las autoridades nacionales. Las municipalidades tienen control directos obre el uso de suelo en su comuna con la aprobación de SEREMI–MINVU, pero todas las decisiones relacionadas con la inversión vial son responsabilidad de SERVIU. Si bien los municipios también pueden operar sus propios servicios de transporte público (dentro de su comuna) y establecer sus propias normas sobre asuntos del transporte local (Zegras & Gakenheimer, 2000), tienen pocas oportunidades de tener un impacto en alegar sus intereses respecto a las políticas de transporte en sus comunas, debido al sistema político centralizado (Höhnke, 2012). Además, los gobiernos municipales tienen cierto nivel de autonomía financiero, pero la mayoría aún depende de las transferencias del gobierno central (Zegras & Gakenheimer, 2000).

El contexto político–estructural: obstáculo para la gobernanza urbana

El centralismo

Chile se caracteriza por un excesivo centralismo político, administrativo y fiscal (Boric, s.f.):

• Administrativo: fragmentación de competencias entre niveles de gobierno (nacional, regional, municipal).

• Fiscal: fragmentación de competencias entre niveles de gobierno y/o administraciones sobre ingreso y gasto público.

• Político: poca y reactiva participación ciudadana, poca democracia para la ciudadanía y para la administración principalmente en el nivel intermedio y local.

La influencia de la Municipalidad de Puerto Montt en decisiones sobre los Planes de Transporte es poca, debido a que a nivel local se implementan las políticas nacionales elaboradas por el MTT y no se va más allá de exponer una opinión en cuanto al desarrollo de proyectos en la comuna, si bien el Artículo 176 de la Ley Gener de Urbanismo y Construcciones (LGUC), en su última versión del 13 de febrero de 2019, señala que cada municipio debe elaborar un plan comunal de inversiones en infraestructura de movilidad y espacio público. Esto queda claro en una entrevista con un funcionario de la municipalidad:

“Lo que hacemos es participar de las diferentes reuniones y entregar nuestra opinión, porque como Transporte, igual ellos también tienen una mirada a nivel nacional y se supone que esa mirada como Transporte Público es la que se implementa en las comunas. Nosotros tenemos que, cómo se dice, engancharnos de eso para implementarla en la comuna. Por supuesto, siempre nos llaman en las reuniones, toman en cuenta nuestra opinión” (B5.1).

Sin embargo, el entrevistado reclama que, si bien la Municipalidad puede asistir y exponer su opinión en las reuniones de la SEREMI y del MTT, ésta se entrega sobre todo desde el punto de vista más técnico y no se trata de una participación temprana en el proceso de planificación:

“Como Municipio hemos colocado el tema sobre la mesa, como se ha ido logrando esta reunión, pero es una reunión que se hace una vez que ya los proyectos están entregados” (B5.1).

Si bien el SERVIU “empieza a pasar plata [recursos económicos] para mejorar las diferentes vías después de haber localizado las viviendas sociales y viviendas para sectores medios, eso ocurre cuando los proyectos de vivienda ya están listos y las vías ya construidas” (B5.1). El sistema de planificación y política pública marcado por procesos de arriba hacia abajo se caracteriza, pues, por un lado, en la participación tardía de la municipalidad en la implementación de proyectos urbanos, y, por otro lado, como señala un entrevistado, por una dependencia financiera y en cuanto a la toma de decisiones de proyectos viales de la municipalidad:

“Cualquier intervención que tú quieras hacer en esa vía, hay que pedirle la anuencia a la Secretaría de Transporte” (B5.2).

El centralismo administrativo se ejemplifica en que los grandes proyectos se deciden a nivel ministerial, como la ruta metropolitana que es, según un entrevistado “un proyecto que se viene instalar de Santiago” (B1). También los proyectos de ciclovía se ven afectados por el sistema centralizado. La Ley Nº 18.290, sobre Tránsito, artículo 221 dice que el MTT, “a través de sus secretarías regionales ministeriales, autorizará, mediante resolución, la operación de las ciclovías que cumplan los requisitos”, dictados por el MTT mismo, “de diseño y características técnicas con las que deberán planificarse, implementarse y mantenerse las ciclovías”. Según la ley, los proyectos de ciclovía “no son proyectos que se generen desde el municipio, son a nivel de ministerio”, ya que “vienen asociados con los grandes proyectos de infraestructura del SERVIU o de Obras Públicas” (B4).

Como las Municipalidades no tienen los recursos financieros suficientes, no pueden invertir en proyectos de costos muy altos: “Los municipios no tienen plata para hacer ese tipo de obras, todo obras ministeriales” (B5.2). Esto se puede ejemplificar en Puerto Montt en el caso de los “trabajos de las calles Ejército a O`Higgins que tienen costos muy altos y por eso realizados con recursos a nivel ministerial” (ibid.). Se refleja así la relación entre centralismo administrativo, fiscal e incluso político, ya que los responsables de tomar decisiones, como el SEREMI o el MOP, también poseen autoridad sobre los recursos financieros. En este sentido, un entrevistado afirma que si bien la Municipalidad puede hacer propuestas, los que toman la decisión son los que manejan el dinero:

“Al final nosotros como Municipio, claro, participamos en todas las propuestas, hacemos igual propuestas. Pero como Municipio, por los montos que significa no lo podemos abordar. Son montos demasiado altos que no están dentro del alcance como Municipalidad se puede hacer” (B5.1).

Si bien existen procesos de descentralización en la dimensión administrativa, este proceso no va acorde con la dimensión fiscal, es decir, no le da mayor competencia sobre ingreso y gasto público al gobierno y/o administraciones a nivel municipal (Boric, s.f.). Como señala uno de los entrevistados “La ley, cada año le dan más funciones al Municipio, pero eso no va a amarrado al financiamiento, si ese el problema. Más tarea, pero por la misma plata” (B5.2).

El funcionamiento de la lógica de la política nacional

Uno de los principales problemas, tanto para las políticas públicas como para la planificación urbana, es la lógica de la política nacional, según la cual cada instrumento debe tener un carácter de inversión. El Estado chileno espera, por lo tanto, un beneficio de sus inversiones, lo que en este contexto básicamente significa ganancia financiera o aceptación política. Esto último sugiere que la reputación de los políticos mejora cuando solucionan problemas importantes como la pobreza, al menos en la estadística. De esta manera, los programas públicos están siendo presionados, ya que deben mostrar resultados visibles y positivos lo más rápido posible. Por lo tanto, los procesos de planificación a largo plazo que van más allá de varios periodos de mandato no son rentables para la política en este contexto (Obreque, 2005). Esto también afecta el desarrollo urbano en Puerto Montt, creando la necesidad de potenciar más el proceso de planificación de proyectos, lo que se ejemplifica con el caso de un proyecto vial en una entrevista con un funcionario de la municipalidad:

“Cuando se hicieron los proyectos en ese entonces, fueron pensados muy en el corto tiempo, no proyectados. Por ejemplo, hay una cuesta de, que hicieron, solo de tres pistas, debieron haber hecho al tiro cuatro, o sea no pensaron a futuro. Santa Teresa, tiene tres pistas y ahora dicen que convendría una cuarta pista, ahora hay que sacar el cerro, pero debido haberse de inmediato las cuatro pistas, pero se hicieron tres […]” (B5.2).

Esto se debe a que las políticas públicas son desarrolladas y ejecutadas muchas veces en un solo periodo de mandato. Se trata de una política de gobierno, pensada para lo que dura un mandato. En todos los niveles en Chile, la voluntad política depende en gran medida de los gobernantes y sus asesores, esto significa que una política estatal común seguida por sucesivos gobiernos casi no existe (Obreque, 2005). Es llamativo y preocupante la alta rotación de los intendentes en algunos gobiernos. Por ejemplo, entre 2006 y 2010 la duración de intendentes fue inferior a dos años (Ferreiro, 2013). La necesidad de un cambio, en este sentido, también ve un entrevistado, señalando que la política urbana debe ser independiente del turno de gobierno que permite hacer una planificación integral y a largo plazo:

“Creo que aquí, para que crezca una ciudad y se generen espacios urbanos sustentables y con una mejor calidad de vida, se debe trabajar una política pública. Cuando hablamos de una política pública estamos hablando de la política del Estado, no una política del gobierno. Porque una política de gobierno va a focalizar de acuerdo a la visión que tiene la autoridad que en este caso está en ejercicio, pero si una política de estado a largo plazo se puede trabajar de forma coordinada, con otras instituciones para generar un proyecto […]” (A2).

Surge la necesidad de una mejora del modelo de gobernanza, basado en un cambio de una planificación reactiva hacia una planificación más proactiva, prospectiva y que integra los distintos asuntos urbanos, una gobernanza descentralizada políticamente que permite la participación de múltiples actores locales dentro de una gestión del Estado de tipo de intervención mucho más tenue (De Mattos, 2004), como señala resumiendo un entrevistado:

“Es fundamental pensar en una nueva forma de planificar nuestras ciudades. Una nueva metodología, modificar la ley, no sé. Que sea más proactivo, no sea reactivo, sino de ser, proactivo, ser propositivo, vaya antes, ser menos burocrático, ser más interdisciplinario. Que no esté encerrado en el Ministerio de Vivienda y en los Municipios” (C1.1).

Evolución de las políticas urbanas y su efecto en el crecimiento de Puerto Montt

El desarrollo de las políticas públicas urbanas en Puerto Montt abarca tres hitos relevantes con diferentes estrategias territoriales que están encajadas en diferentes modelos de gobernanza. El primer hito es un crecimiento expansivo vertical y horizontal a partir de los años 1990 hasta el año 2009 que se caracteriza principalmente por la construcción de viviendas sociales en la periferia, como la ciudad-satélite Alerce, debido a la política nacional de vivienda y por la construcción en altura, debido al emergente desarrollo inmobiliario y a que el PRC 1990 permitió su libre manifestación. No se ajustó el PRC 1990 durante 20 años a los procesos y fenómenos presentes, quedando por lo tanto desactualizado. El desarrollo urbano en Puerto Montt se vio afectado por un modelo de gobernanza urbana en el cual juegan un rol relevante el sector inmobiliario y los ministerios nacionales mediante la transmisión de sus políticas y el funcionamiento de su lógica. El segundo hito empieza con el nuevo PRC vigente desde 2009, el cual permitió la densificación, es decir, la construcción de edificios de alta altura, dando paso al desarrollo inmobiliario que tiene su auge en los años 2009 hasta 2012. El modelo de gobernanza se caracteriza en esta etapa junto con los elementos mencionados para el primer hito, por una decisión consciente por parte dela municipalidad para este tipo de crecimiento. El tercer hito empieza alrededor del año 2016, cuando desde la Municipalidad surge la visión de un modelo de desarrollo urbano más homogéneo para responder al crecimiento. Por tanto, se busca incorporar en el nuevo PRC la ciudad compacta como concepto clave para abordar las desigualdades urbanas, propuesta por las Naciones Unidas para un desarrollo urbano sustentable a través de la Nueva Agenda Urbana y por la Política Nacional de Desarrollo Urbano del 2014 que también busca transmitir estos conceptos.

En relación con esto, debido al fuerte crecimiento de la ciudad se ha hecho necesaria la discusión sobre nuevos centros de equipamiento y servicios, orientados a mejor abastecer la ciudad, para reducirlos desplazamientos y para servir como núcleos para la organización de sectores o barrios. Por lo tanto, se planteaba un desarrollo urbano a través de “nuevas centralidades”, es decir, la creación de subsistemas de centralidades y servicios (MOP, 2005; Municipalidad de Puerto Montt, 2008). Para la modificación del PRC la Municipalidad elaboró propuestas de tres alternativas de estructuración territorial urbana, las cuales eran el crecimiento por extensión, la consolidación de policentros y la densificación. La selección de la mejor alternativa de un crecimiento se sometió a un proceso de participación ciudadanía, con el principal objetivo de definir la alternativa con la cual el Equipo Coordinador y técnico del Departamento de Desarrollo Urbano de la Municipalidad trabajará en las siguientes etapas de desarrollo de la Modificación del nuevo PRC (Municipalidad Puerto Montt, 2017). La ciudadanía eligió con un 63,6 % de los 3.883 votos en total la estrategia “desarrollo interno en vez de expansión urbana” mediante una consolidación de policentros. La segunda etapa del proceso también incluye una participación ambiental a través de consultas de la ciudadanía sobre el desarrollo urbano a escala de barrio. La tercera y última fase incluye una participación urbanística que también implica una participación ciudadana. En resumen, el proceso de actualización se caracteriza por la aparición de nuevas formas de abordar la cuestión de la participación ciudadana. Con la consolidación de policentros se busca responder a los problemas urbanísticos mencionados antes, especialmente el déficit de entregar servicios públicos a los futuros subcentros, como explica un entrevistado:

“Es un grave problema de conexión. Hay un accidente y los tacos son horribles, porque no se pensó en los servicios. Ahora una de las soluciones: está en revisión el nuevo Plan Regulador Comunal. Y ya se votó y se hizo participación ciudadana para ver cómo la población quería ver el crecimiento en los próximos 20 años de la ciudad. Y todos votaron que no quieren más el crecimiento de una expansión urbana. Entonces, se acordó que en vez de este crecimiento hacia la periferia se van a concentrar policentros” (B4).

Conclusiones y discusión

Se concluye que hasta el año 2016 aproximadamente el modelo de gobernanza urbana desde una perspectiva de gobernanza multinivel y multiactor se veía muy debilitado, debido al fuerte centralismo y a una ciudadanía que se encuentra al margen de la gestión urbana, siendo el estado y el sector privado los principales actores involucrados en el desarrollo urbano, tal y como Lange et al. mencionaban en su trabajo (2010). Con la modificación del PRC se incorporó la ciudadanía como actor relevante en la formulación de estrategias territoriales, algo similar a lo señalado por Villamar (2017) respecto al creciente papel de la ciudadanía en la gobernanza territorial. Por lo tanto, esta investigación revela la existencia de procesos desde abajo hacia arriba al demostrar el actuar de la sociedad civil en la decisión sobre la directriz del nuevo Plan Regulador Comunal que busca realizar la visión de un nuevo modelo de desarrollo urbano. Mientras Álvarez (2017) y Vergara (2018) posicionan a la ciudadanía como un actor activo, este trabajo plantea un proyecto piloto de una ciudadana que realmente puede fijar su visión de una nueva estructuración territorial de su ciudad. Sin embargo, cabe considerar que menos de un 2 % de los puertomonttinos ha participado en la votación de la alternativa propuesta para el PRC y en la planificación de proyectos urbanos concretos la participación ciudadana aúnes debilitada. Este aspecto no diferiría en gran medida de lo mencionado para otros casos chilenos (Arenas, 2008) donde la participación ciudadana resultaría limitada y poco voluntariosa. Además, queda abierto el cuestionamiento sobre la implementación de esta visión, debido a que, por un lado, la realización de proyectos en los ámbitos de conectividad y movilidad dependen mucho de las políticas nacionales y la toma de decisiones de niveles superiores. Por tanto, esta investigación revela el centralismo como principal obstáculo para la implementación de políticas relacionadas con el transporte público y la movilidad en una ciudad intermedia. Cabe señalar que no todos los problemas urbanísticos identificados se ven afectados por el fuerte centralismo de la misma medida. Se requiere hacer un análisis separado de la gobernanza de cada problema. En resumen, se concluye que el modelo de gobernanza urbana aún está muy debilitado, pero se puede plantear, en palabras de (Vergara, 2018) “un cambio de paradigma en la construcción de las ciudades, hacia un nuevo modelo de ciudad, hacia una nueva estructuración territorial. No obstante, en otros casos de la región se evidencia a partir de estudios recientes, una situación en la que el modelo neoliberal aún domina el desarrollo urbano (véase Gelasio et al., 2019; Neumann 2019; Rodríguez et al., 2020). En el caso de Puerto Montt esto se vio reflejado, por ejemplo, en las dificultades que acarreaba un modelo privatizador para la solución de varios problemas, como se pudo identificar en el transporte público.

Esto lleva a la necesidad de profundizar el aspecto de la privatización en la meta gobernanza para garantizar la incorporación de ese asunto público en las políticas urbanas y así una visión integral del desarrollo urbano. En particular, para una realización exitosa de la consolidación de policentros es fundamental establecer un sistema de transporte público de calidad. Alianzas públicas-privadas o empresas de microbuses comunales podrían ser un modelo efectivo. Además, suele ser interesante investigar si la nueva estructuración territorial está considerada como un objetivo colectivo, siendo este una característica central de la gobernanza. En este sentido, cabe investigaren el marco de un urbanismo neoliberal (véase Vergara, 2018) el rol y la influencia de las empresas inmobiliarias en guiar con sus intereses el desarrollo urbano de Puerto Montt, si bien existirá un PRC que pone claras directrices. La mención de otros problemas urbanísticos por los entrevistados, como la sobrecarga de la infraestructura, sobre todo los sistemas de evacuación y drenaje de aguas lluvias y el sistema del alcantarillado y aguas servidas, abre una puerta para continuar investigando la capacidad de la gobernanza urbana de resolver problemas que existen en otros asuntos públicos. La carente inversión en una red eficiente de aguas lluvias y aguas servidas es un desafío “desde Arica a Punta Arenas” (C1.1). Por lo tanto, suele ser importante trabajar este tema no solamente en Puerto Montt, sino también en otras ciudades chilenas. En el caso regular se privatiza el manejo de las aguas lluvias a través de empresas concesionarias. Pero en palabras de un entrevistado, para el caso de Puerto Montt, “no han llegado las empresas concesionarias a hacerse cargo de este problema [delas aguas lluvias]” (C1.1). Entonces, parece interesante investigar la relación entre el sector público y privado en este ámbito.

La mezcla de aguas lluvias y aguas servidas tiene efectos negativos para el medioambiente, la contaminación ambiental de cuerpos de aguas, tales como ríos, lagos, el mar, en el caso de Puerto Montt, del Lago Llanquihue (A3; C1.1) y del Seno Reloncaví (B4). Por lo tanto, se trata de una problemática compleja que nace en las zonas urbanas, pero tiene un alcance regional. Esta situación pone en cuestión tanto la función del área rural en el sistema regional de servir como un espacio de relajamiento, un pulmón verde y como suministro de la ciudad por alimentos agrícolas, tal como lo plantean las ciencias regionales, como también los efectos de la “planificación” urbana. En el caso de Puerto Montt, su Hinterland funciona más bien como un “lugar donde se va a botar la basura” (B1). Entonces, los problemas en la ciudad de Puerto Montt tienen un alcance territorial mucho más amplio, lo que requiere de inmediato una solución para establecer un equilibrio territorial. Si no se mejoran los sistemas de evacuación y drenaje de aguas lluvias y el sistema del alcantarillado y aguas servidas en la urbe, no sólo se va a reforzar la segregación socioespacial intraurbana, sino incluso van a aumentar las disparidades regionales, en términos de calidad de vida. Esto lleva a la necesidad de investigar, desde una perspectiva de las ciencias regionales, la relación ciudad-hinterland y además posibilidades de una nueva gobernanza regional.

Finalmente, se puede profundizar el tema de gobernanza, sea urbana o regional, investigándola como un fenómeno empírico y examinando si existen redes de múltiples actores que buscan encontrar una solución para un problema territorial, con el fin de plantear opciones de mejorar la gobernanza. En este sentido, presumiendo que la gestión política desempeña un papel importante en el proceso de transformación hacia una ciudad o región sustentable, se propone investigar factores informales y establecer criterios o marcos positivos, tales como un liderazgo que promueve estrategias innovadoras, empleados motivados, un consejo local o regional integrado y convencido y una participación pública amplia y bien administrada, para implementar con éxito una acción sostenible innovadora, lo que sería la consolidación de policentros.

Bibliografía

Notas

* Artículo de investigación científica y tecnológica producto del Proyecto de investigación “Estrategias locales de desarrollo integral en las ciudades del sur de Chile ¿crecimiento, vulnerabilidad, crisis y resiliencia?” Financiado por la Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo de Chile e identificado con el código Fondecyt nº 11170019. De igual manera, este artículo se deriva del trabajo de investigación: ¨Gobernanza Urbana y nueva estructuración territorial en la ciudad-región de Puerto Montt. Análisis de las políticas públicas urbanas¨ defendido el 15/10/2019 por Annika Burgdorf para optar al título de Magíster en Ciencias Regionales de la Universidad de Concepción-Chile y el Karlsruher Institut für Technologie-Alemania. Tanto el proyecto como el trabajo de investigación fueron dirigidos por José Prada Trigo, Doctor en Geografía Humana.

Notas de autor

^a Autora de correspondencia. Correo electrónico: aburgdorf@udec.cl

Información adicional

Cómo citar este artículo: Burgdorf, A., Prada-Trigo, J. (2021). Gobernanza urbana y resolución de problemas urbanísticos: algunas evidencias a partir del caso de Puerto Montt (Chile). Cuadernos de Vivienda y Urbanismo, 14. https://doi.org/10.11144/Javeriana.cvu14.gurp

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