Introducción

Pese a la importante actividad económica del puerto de Buenaventura, el municipio es uno de los más pobres de Colombia. De acuerdo con la Superintendencia de Puertos y Transporte (SPT), Buenaventura movilizó 17,6 millones de toneladas en 2016 y 22 millones en 2017, representando más del 49 % del comercio exterior del país. Según el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE, 2005), es el tercer municipio del Valle del Cauca con mayor peso relativo en el valor agregado (COP $4067 millones) (figura 1).

Adicionalmente, recibe transferencias por parte del Sistema General de Participaciones (SGP) y del Sistema General de Regalías (SGR). Según el Departamento Nacional de la Prosperidad (DNP), pasó de recibir COP $4000 millones en 1994 a través del SGP a más de COP $240.000 millones en 2017. Los ingresos a través del SGR pasaron de COP $13.000 millones en 2012 a casi COP $40.000 millones en 2017.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) ubica a Buenaventura como el principal recaudador de impuesto externo y a la zona portuaria como una de las más importantes de Colombia. No obstante, el municipio presenta el porcentaje más elevado de necesidades básicas insatisfechas del Valle del Cauca (35,85 %) y el segundo índice de pobreza multidimensional más elevado (60,7 %), muy por encima del promedio nacional (45,7 %) (figura 2). Aproximadamente, el 64 % de la población urbana y el 91 % de la rural son considerados pobres; el 9,1 % vive en condiciones de miseria (DANE, 2005).

Este documento plantea la importancia de retomar la discusión sobre el capitalismo ausentista de Dobb (1971), la economía extractivista ausentista del Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH, 2015) y los factores endógenos en territorios pobres de Vergara (2004), en función de lo que se enmarca como desarrollo ausentista (DA). De esta manera, se presentan los resultados de mi investigación de tesis de la Maestría en Planificación Urbana y Regional del Centro Interdisciplinario de Estudios sobre Desarrollo de la Universidad de los Andes. El concepto de DA supone la existencia de una economía de enclave, unas élites deslocalizadas y unos liderazgos desalineados, lo cual implica que las dinámicas que han impedido el desarrollo de Buenaventura no ocurren solamente desde fuera del territorio (CNMH, 2015; Dobb, 1971), sino que también hay factores endógenos que las retroalimentan.

Particularmente, se revisan los efectos de la coyuntura de modificación de instituciones políticas y administrativas colombianas que tuvo lugar en 1991 en los procesos de desarrollo de Buenaventura. Se plantea que por ello el estado de ausentismo se fortaleció, llevando al municipio a una crisis social que implicó el influjo de economías ilegales, el asesinato de líderes sociales y el robustecimiento de la corrupción, con un punto culmen en 2017. Todo esto se tradujo en un paro cívico por el reclamo de mejores condiciones para la comunidad, que duró veintidós días y que terminó con la firma de nuevos acuerdos con el Gobierno.

Surge entonces la pregunta: ¿Cuáles son los principales factores que han generado un DA en Buenaventura entre 1991 y 2017? La disertación se desarrolla bajo la lente de tres variables: economía de enclave, deslocalización de élites y desalineación de los liderazgos. A partir de dieciocho entrevistas semiestructuradas a representantes de cinco sectores sociales, realizo un estudio de caso con enfoque cualitativo. El trabajo de campo se llevó a cabo entre el 15 de noviembre de 2018 y el 1 de marzo de 2019 en Bogotá, Cali y Buenaventura. Para mayor desglose, ver la sección 4.

La investigación evidencia que el DA en Buenaventura se ha debido a: i) economías cerradas, que no generan “derrames económicos”, con débiles eslabonamientos productivos y desaprovechamiento de la tercerización como posibilidad de desarrollo, ii) el fortalecimiento de una élite alejada del desarrollo, a partir de la debilidad del Estado para hacer veeduría a dinámicas oportunistas de desvío de riquezas a través de fundaciones-fachada, y iii) redes de liderazgo que se encuentran alienadas, debido a la corrupción de líderes emergentes en función de intereses particulares, el surgimiento de líderes negativos que toman ventaja de las herramientas legales y la violenta coyuntura que ha mantenido baja la movilización de la población.

Revisión de literatura

Tradicionalmente, la falta de desarrollo en Buenaventura se ha pensado de tres maneras: i) por los efectos de la privatización y las capacidades económicas, ii) por las condiciones institucionales, y iii) por las determinantes del desarrollo local territorial.

El rápido avance de las políticas neoliberales de la década de los noventa fundó las bases de desarrollos expansionistas y dio un lugar importante a Buenaventura en la dinámica económica global (Jiménez y Delgado, 2008). Esto posicionó al municipio en el centro de la lógica comercial de Colombia como principal puerto de transporte sobre el Pacífico, uno de los más importantes del país y punto de intercambio del comercio internacional, debido a su localización geográfica estratégica y sus conexiones con la región Asia-Pacífico.

Sin embargo, pese al prometedor panorama de una economía aperturista emergente, la transición de un sistema portuario de administración pública (Colpuertos) a uno de administración privada bajo la figura de Sociedades Portuarias Regionales ha generado importantes repercusiones adversas: i) el fortalecimiento de la élite y el interés de la inversión de capital extranjero (Valdivia, 1994), ii) la implementación de estructuras flexibles de administración portuaria en pos de la reducción tarifaria y la tecnificación de la infraestructura (Collazos y Borrero, 2006), y iii) el debilitamiento de la estructura social a partir de la disminución de los puestos de trabajo para los locales y la reducción salarial (Jiménez y Delgado, 2008). Asimismo, Collazos y Borrero (2006) afirman que la privatización significó la imposición de la lógica del mercado externo en “entramados sociales frágiles”.

Para Palomeque (2004), el fortalecimiento de instituciones formales precarias redujo la capacidad de cohesión de la población. Valdivia (1994) asegura por su parte que Buenaventura no pudo crear condiciones para su desarrollo como primer puerto del país, ya que no fue capaz de establecer las bases institucionales que entendieran las dinámicas locales. El CNMH (2015) y el Banco de la República (2018) indican que la entrada en vigor de la Constitución Política de Colombia de 1991 fue relevante para el cambio en la lógica institucional del país porque: i) buscó fortalecer el Estado, el Gobierno y la sociedad civil ante las amenazas de los grupos armados ilegales, ii) dejó listo el camino para el nuevo modelo económico-político que implicaba la globalización, y iii) abrió la puerta para la acción de comunidades históricamente marginadas.

Para que las condiciones del puerto mejoraran a la par de su rendimiento económico, la legislación debía prestar atención a la protección de la propiedad privada y el acceso a recursos (Fedesarrollo, 2013). Asimismo, las instituciones debían velar por el desarrollo regional a partir del fomento de las iniciativas de reivindicación popular (Escobar, 2008) y el establecimiento de políticas populares (Zeiderman, 2016). En este sentido, Vidal y Reina (2018) reconocen que la institucionalidad antes perdida se ha recuperado con las instancias creadas a partir del paro cívico del 2017.

La compilación de Valdivia (1994) relata que las políticas de inversión en el desarrollo urbano-regional en Buenaventura durante la segunda mitad del siglo XX impulsaron a la región como polo de desarrollo. No obstante, Fedesarrollo (2013) muestra que, a partir del nombramiento del municipio como Distrito, hubo un rompimiento de las estructuras de retroalimentación positiva y se fortalecieron los círculos de pobreza debido a: i) la cesión de nuevas responsabilidades y autonomía para un territorio que no ha fomentado sus capacidades locales, y ii) el fortalecimiento de actitudes oportunistas de grupos de presión.

Al respecto de procesos de desarrollo en regiones biodiversas como Buenaventura, en donde más del 90 % de su extensión es rural, Vélez (2011) y Lobo et al. (2016) resaltan que no solo es importante la actividad portuaria, sino que también lo son las tensiones urbano-rurales. Además, se resaltan dos aspectos de la historia del país sine qua non en los estudios sobre desarrollo: i) la Ley 70 de 1993, y ii) el proceso de construcción de instituciones para la acción colectiva. En este sentido, la Ley 70 es la cristalización de la lucha social y el reconocimiento de prácticas ancestrales de las comunidades negras. Entre otras cosas, reconoce la propiedad colectiva con base en sus prácticas tradicionales de producción y sus formas de vida.

Aunque es vasta la bibliografía que muestra por qué Buenaventura se encuentra rezagado, no se pone de manifiesto la relación entre las instituciones y las capacidades locales a la luz de enfoques más cualitativos, que entiendan que las razones para que esto se dé van más allá de lo económico. Como proponen Manzanal et al. (2011), cada vez es más pertinente hablar en términos de ausentismo ante la presencia de vulneración de derechos, debilidad institucional y poca inversión en el desarrollo; por ello, se comenzará por esbozar un breve recuento histórico (figura 3).

Marco teórico

Desarrollo ausentista

La primera vez que se teorizó formalmente acerca de este tipo de desarrollo fue a través de la discusión planteada por Dobb (1971), quien propone que el asunto va más allá de entender el poder y la geografía para definir el ausentismo y afirma que es necesario considerar además la propiedad privada. Así, poseer algún bien no necesariamente implica una relación de dirección directa de la propiedad, ya que la gestión puede hacerse de manera satelital y generar unas nuevas economías de escala, algo a lo cual denominó capitalismo ausentista.

Posteriormente, el CNMH (2015) identificó que el sistema económico de explotación de los distritos mineros sobre el litoral de la Costa Pacífica se desarrolla sin el establecimiento de sus dueños, fenómeno que denominó economía extractivista ausentista, algo que en contextos rurales se conoce también como terratenientismo ausentista. Desde esta mirada, el ausentismo no solamente implica la tenencia de la tierra y la gestión satelital de la propiedad, sino que debe haber un usufructo directo a través de métodos invasivos sobre los recursos naturales.

De esta manera, se plantea entonces un término más amplio para caracterizar las dinámicas que han tenido lugar en Buenaventura en las últimas décadas: el desarrollo ausentista, el cual supone la existencia de una economía que no derrama beneficios sobre la población y de unas élites deslocalizadas que se vinculan con el territorio bajo una lógica económica y política. Este nuevo giro del concepto implica que la falta de desarrollo de Buenaventura no proviene solamente desde fuera del territorio (CNMH, 2015; Dobb, 1971), sino que, según Vergara (2004), hay factores endógenos que retroalimentan esta condición.

Kalmanovitz (1997) y Manzanal et al. (2011) afirman que la condición ausentista es protagonista en países latinoamericanos, confirmando que el término ha sido trabajado principalmente en esta parte del mundo debido a las limitaciones institucionales de los Estados. Los mismos autores argumentan que cada vez es más pertinente hablar en términos de ausentismo, no solo a la luz de los conflictos económicos sino ante la necesidad de entender la manera en que otros factores sociales limitan la generación de procesos virtuosos de desarrollo.

Economía de enclave

Cuando existen procesos productivos localizados pero destinados al mercado global, controlados por capitales foráneos, estos a menudo actúan como economías de enclave (Gallagher y Zarsky, 2007), las cuales se caracterizan por no integrar circuitos económicos internos, no poseer tecnología similar a la de su contexto, tener pocas relaciones económicas con el resto del país, en correspondencia con la mano de obra y un patrón de acumulación de capital externo (Pierri y Abramovsky, 2011). Estos factores se traducen en el bajo fomento de la mano de obra local y en la fragmentación de encadenamientos productivos (Carrillo y Novick, 2006).

De acuerdo con Cardozo y Faletto (1969), los casos de formación de enclaves más típicos se ven reflejados en las facciones de la economía con menor presencia del Estado. Cuando las capacidades locales carecen de suficiente independencia y aumenta la incorporación de técnicas y capital externo, los productores locales pierden relevancia. Algunos casos de economías de enclave son: las maquilas de tecnología estadounidenses en México (Gallagher y Zarsky, 2007) o el modelo de enclave agroexportador de la soja en Paraguay (Fogel y Riquelme, 2005). Las economías de enclave en América Latina implican territorios que albergan capitales externos para suplir la demanda de “servicios globales” (Falero, 2019); en contraposición al neoextractivismo, implican un alto grado de subordinación del control territorial.

Deslocalización de élites

Según Joignant (2009), los conjuntos más favorecidos en las sociedades, bien por su estatus social o por su poder político, se denominan élites, quienes juegan un papel fundamental en la movilización política y económica alrededor de las actividades productivas más consolidadas. Los intereses de estos grupos cuajan en Estados-nación fragmentados y redes oligárquicas (Hylton y Tauss, 2016). El fortalecimiento de las élites termina traduciéndose en economías cerradas, que brindan usufructo para unos cuantos y poco retribuyen al desarrollo, reforzando los círculos viciosos de la pobreza debido al escaso interés por reinvertir en el territorio (Bottomore, 1993) y el histórico desarraigo con las dinámicas locales (Montero et al., 2018).

Solimano y Jiménez (2012) argumentan que la acentuada concentración de ingresos en pequeños grupos disminuye la legitimidad del capitalismo como ventana de oportunidad para grupos rezagados, confirmando que esto aumenta la probabilidad de actitudes oportunistas y rentistas de la élite debido que, a mayor concentración de patrimonio, mayor poder.

Desalineación de liderazgos

El interés por comprender el papel de las instituciones en el desarrollo regional (Rodríguez-Pose, 2013) ha puesto de manifiesto la importancia del liderazgo en el desarrollo de los territorios. Debates sobre liderazgo en regiones periféricas latinoamericanas se han enfocado en la diferencia entre líderes transaccionales (aquellos que trabajan dentro de una organización) y líderes transformativos (aquellos que pueden lograr cambios más amplios) (Montero y Chapple, 2018). De acuerdo con Stimson et al. (2009), son estos últimos los que pueden llevar a los actores a instancias en donde no requieran más guianza, a través de mecanismos de gobernanza activos. Sin embargo, los liderazgos en este contexto requieren entender las complejas relaciones entre actores públicos y privados con diferentes grados de actividad (Montero et al., 2018; Montero y Chapple, 2018). De acuerdo con Sotarauta et al. (2012), el rol del liderazgo es clave para impulsar procesos de desarrollo sostenibles.

Metodología

El trabajo de investigación se desarrolló a partir de un enfoque cualitativo a través de la recolección de información empírica en dieciocho entrevistas semiestructuradas a representantes de cuatro sectores sociales. Esta técnica fue relevante, toda vez que los entrevistados se encontraban en distintos lugares del mundo, por lo cual resultó cómoda para cada situación (presencial o virtual), versátil para el procesamiento de datos y útil para el contraste de cara al marco teórico. Los entrevistados fueron seleccionados tomando en consideración cinco variables: i) influencia en el entorno político y económico de orden local, municipal y nacional, ii) conocimiento de las condiciones de falta de desarrollo del municipio, iii) comprensión del contexto problemático planteado en la tesis, iv) nivel de aproximación a los conflictos territoriales de carácter social, y v) relevancia en su razonamiento crítico, académico y epistemológico alrededor de las reflexiones sobre el desarrollo económico local. Adicionalmente, por motivos de seguridad de los participantes se firmó un acuerdo de confidencialidad.

Los cuatro sectores entrevistados se categorizaron así:

1. Sector público: En este fue importante la valoración del cargo en el que se encontraba la persona en el momento de realizar la entrevista, o bien el que desempeñó. En este sentido, se entrevistaron: el director de la Región Administrativa y de Planificación (RAP Pacífico), el gerente general de la Red Nacional de Agencias de Desarrollo Local de Colombia, el expresidente de la Agencia Nacional de Infraestructura, el director de la Organización Internacional de Migrantes y el presidente de la Cámara de Comercio de Cali. Cada uno de ellos, desde el ramo público, aportó diferentes visiones de la dirección que debería tomar el municipio de Buenaventura en términos productivos, gremiales y de asociatividad territorial para ser, principalmente, más productivo.

   Sector privado: En este punto se tuvieron presentes actores que, desde un punto de vista ajeno a las penurias de la población y paralelo a las pretensiones del sector público, hablasen de sus visiones del territorio y de planes de expansión, rentabilidad y relación con la política del país y la región, de cara a la infraestructura portuaria y productiva. De esta forma, se contemplaron opiniones de la directora ejecutiva de Vallenpaz, la expresidenta y el asistente de la gerencia de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura S. A. (SPRBUN), el exgerente de la Región de Planeación y Gestión G11 y el presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia, capítulo Valle del Cauca.

   Sector académico: Por su parte, este sector resultó importante porque revela una postura ecuánime, teórica e incluso anacrónica de los conflictos en Buenaventura y brindó una mirada menos sesgada de la situación. En este sentido, se tomaron opiniones abiertas de un exinvestigador postdoctoral del Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo de la Universidad de los Andes, del vicerrector administrativo y financiero de la misma universidad, de un profesor investigador de la Facultad de Arquitectura de la Universidad del Valle y de un profesor investigador de la Facultad de Ciencias Políticas de la Pontificia Universidad Javeriana.

   Comunidad y opinión: Además de los anteriores, era estrictamente necesario conocer la versión de las personas presentes en el territorio, quienes viven el día a día de los conflictos y la falta de desarrollo de la región. Algunos de ellos incluso, aunque no estuviesen allí, sí son bonaverenses y muestran una evidente sensibilidad frente a la situación problemática de orden económico, político y social expuesta desde este trabajo. Así, fueron recopiladas las entrevistas de líderes sociales del Proceso de Comunidades Negras (PCN), de eclesiásticos, activistas sociales y académicos de la isla Cascajal, así como de la editora de un periódico digital alternativo y de representantes políticos emergentes entre las facciones más reactivas del municipio.

El trabajo de campo se llevó a cabo entre el 15 de noviembre de 2018 y el 1 de marzo de 2019 en Bogotá, Cali y Buenaventura. Previo al análisis, se estableció: i) un libro de códigos, en el que se fijaron tanto el “concepto sombrilla” como variables, subvariables y temas clave a desarrollar, y ii) una matriz de observación, a través de la cual identificaron aspectos relativos al qué, cómo, dónde y cuándo realizar la investigación, a la luz del libro de códigos. Para el análisis y procesamiento de datos, se construyó una matriz de resultados parciales, posterior a la transcripción de las entrevistas, con el fin de sistematizar, priorizar y comprobar las premisas, y poder realizar aseveraciones a partir de lo planteado en la matriz de observación. El proceso se apoyó en el uso de dos programas: Atlas TI, para el contraste de la información transcrita, la conformación de diferentes grupos de metadatos y el relacionamiento de datos contrastables de acuerdo con su relevancia, veracidad y comprobación; y por otro lado, se utilizó un método inductivo de selección de la información a través de herramientas de búsqueda de Word y de contraste de las fuentes bibliográficas recopiladas con Mendeley.

Resultados

De las implicaciones de una economía de enclave

A partir de entrevistas y documentación recopilada, se identifican tres factores asociados a la existencia de una economía de enclave en Buenaventura: i) falta de “derrames económicos” y baja generación de valor agregado, ii) débiles eslabonamientos productivos de nivel local, a causa de la fuerza de las economías externas, y iii) falta de aprovechamiento de la tercerización de la economía en función de la relación puerto-comunidad y el desde fomento de las capacidades locales.

Según la SPT, Buenaventura movilizó 17,6 millones de toneladas en 2016 y 22 millones en 2017. La vocación de la región es principalmente importadora (figuras 5 y 6): para el primer año, se importaron más de 12 millones de toneladas mientras que, para el 2017, la cifra ascendió a más de 14 millones. Sin embargo, ¿qué pasa con la mercancía que entra por esta parte del país?

Para finales de 2017, el 47,2 % de las mercancías tuvo como destino final Bogotá, seguido de Antioquia (16,0 %), Valle del Cauca (8,7%), Cundinamarca (8,2 %) y el resto del país (19,9 %) (DANE, 2018). Del porcentaje correspondiente al Valle del Cauca, alrededor de un 2 % se queda en Buenaventura y tan solo cerca del 0,7 % del granel líquido es procesado para su distribución regional (DANE, 2018; Superintendencia de Industria y Comercio, 2017). Aunque Buenaventura genera un valor agregado de COP $4000 millones, esta cantidad es muy inferior a la producida por otras ciudades portuarias como Cartagena, Barranquilla y Santa Marta (GeoPortal DANE), mismas que han consolidado sistemas productivos más eficientes, como lo confirman Ramos et al. (2009) y Martínez y Malagón (2014) (figura 7). Entrevistados afirman que, debido a que la infraestructura productiva en el territorio no cuenta con las condiciones tecnológicas y de capital humano suficientemente capacitado para la conversión de la mercancía, en su mayoría esta sale a su destino en estado bruto, sin generar valor agregado representativo. Una entrevistada comenta:

En Buenaventura se almacena todo el tiempo que sea necesario y después se despacha. […] Lo poco que se procesa, lo hace el personal calificado de las multinacionales. Los nativos brillan por su ausencia. No se fomentan las capacidades locales, es una economía de paso.

Otros entrevistados aseguran que, desde la creación de Colpuertos, Buenaventura no creó encadenamientos en su relación puerto-comunidad que le permitieran el desarrollo de una actividad industrializada cogestionada: “Hablar de encadenamientos en Buenaventura […] es exagerado. Sus eslabonamientos son precarios, no hay efectos multiplicadores, que es lo que uno esperaría. No hay nexos, no hay desarrollo industrial”. La literatura indica que esa desconexión entre la empresa y la comunidad se debe al influjo de las economías ilegales. Según la Defensoría del Pueblo (2018), estos eslabonamientos se dan en mayor medida en la clandestinidad de la explotación aurífera, el narcotráfico, la producción de pasta de coca y la vinculación con grupos armados.

Una entrevistada comenta:

Como dicen allá, “la plata pasa por encima, nosotros nunca la vemos”, porque está concesionado. Entonces, […] las prácticas de desarrollo sostenible y [de] responsabilidad social [de las] que hablan las empresas, poco se terminan viendo. Son dos mundos aparte.

Finalmente, el poco fomento de las economías de orden local no ha permitido el aprovechamiento de la tercerización¹ de la economía para generar procesos industriales encadenados. De acuerdo con Escobar et al. (2013, p. 4), “la economía de la región ha experimentado una transformación con la especialización industrial al ‘tercerizar’ procesos no estratégicos”. Si bien la tercerización presenta ventajas, como la deslocalización del trabajo y estructuras laborales más flexibles, también es cierto que, en contraste, puede apalancar el estancamiento de la productividad, debido a la incapacidad de mecanizar procesos propios de entornos tecnificados. Un entrevistado confirma, con datos recopilados de la Cámara de Comercio, que:

La tercerización está [alrededor del] 75 %. Sin embargo, ¿cómo se distribuye? El 55,06 % de las actividades son de actividades de comercio, de los cuales más del 90 % son informales; 7,6 % es educación […]; 5,3 % de industria: microempresa precaria; 0,7 % agricultura; 1,2 % pesca y 1,6 % minería. No hay integración tecnológica ni eslabonamientos hacia atrás o hacia adelante.

El accionar de las élites deslocalizadas

Las élites del Valle del Cauca son grupos con intereses diversos que han jugado un papel relevante en la movilización política y económica de la región. Algunos entrevistados afirman que, pese a la importancia de la entrada en vigor de políticas para el reconocimiento de los derechos de grupos sociales históricamente marginados, con la apertura económica de los años noventa y el avance de la privatización se priorizó la actividad portuaria concesionada, y por ende a sus dueños.

Casi la totalidad de los entrevistados se refieren a algunos rasgos característicos de las élites. Describen que en una población en donde el 88,5 % de su población es negra y el 0,9 % indígena, la élite se encuentra en ese 10,6 % restante. Son hombres blancos y mestizos, que proceden de familias influyentes. Zeiderman (2016) afirma que la élite se beneficia del puerto, asegurándose que la ciudad y su gente obtengan lo mínimo. Según un líder eclesiástico entrevistado en 2019, son grupos reducidos, “están ausentes y desarraigados. Aparecen en titulares de prensa y cuando reparten dividendos, es una élite rentista”. Otro de los entrevistados afirma que estos grupos “comienzan a través de la caza de rentas a disputar recursos. A eso me refería cuando decía que […] el modelo de extracción también tiene su génesis en el interior […] hay endogeneidad en el ausentismo”. Algunas de estas demostraciones del socavamiento institucional endógeno son las estructuras clientelares y la generación de dependencia en la relación principal-agente.

Según un líder del PCN, “Buenaventura es patrimonio de todos […] aunque, pensándolo bien, el territorio se lo reparten entre unos pocos poderosos”. Al respecto, la Oficina del Alto Comisionado en Colombia (OAC-ONU) afirma que la élite se puede resumir en doce empresarios que controlan un negocio que mueve el 60 % de las exportaciones del país. La misma entidad verifica la filiación política y económica de estos grupos. Con el fin de ejemplificarlo, se retoman apartados claves del informe para entender su condición ausentista:

La SPRBUN es controlada por dos grupos familiares junto con otras dos compañías portuarias españolas […] Camilo Gómez, fórmula vicepresidencial de Marta Lucía Ramírez, y el Grupo Portuario S. A. manejan parte del billonario negocio […]. El Grupo Parody de la familia Parody Décheona, cuyo representante es Manuel Isaac Parody, hermano de Gina Parody y el Grupo Harinera del Valle de la familia Paz Bautista, también hacen parte de esta sociedad. La Alcaldía de Buenaventura posee el 15 % de la participación; su representante es [era] el alcalde Bartolo Valencia [encarcelado por corrupción]. Tan solo el 2 % corresponde al Ministerio del Transporte y el 0,5 % al de Agricultura.

Óscar Isaza (dueño del 41 % de este puerto y presidente de Gepsa – Grupo Empresarial del Pacífico S. A.) consiguió vincular al grupo marítimo de Barcelona TCB a la Sociedad Portuaria. La alianza en 2012 de Muelles El Bosque con el grupo español Erschip (familia Alvar González de Asturias) y el Grupo Argos, permitió el nacimiento del consorcio Compas S. A. Más recientemente, Enrique Razon, el tercer hombre más rico de Filipinas (propietario de ICTSI), obtuvo la concesión por treinta años para manejar la Sociedad Puerto Industrial Aguadulce. (Bonilla, 2014, párrs. 3-12)

Además, existen otros dos factores que retroalimentan esta situación: i) la debilidad institucional del Estado y la subregión para controlar agendas paralelas de la élite a partir de las posibilidades que adquirió Buenaventura como Distrito, y ii) las fundaciones-fachada utilizadas para evadir responsabilidades con el territorio.

Según algunos entrevistados, se pueden rescatar dos logros importantes a partir del Acto Legislativo 02 de 2007: i) el retorno de COP $10.000 millones/año en rentas al Estado del lote de la antigua zona franca, y ii) la creación del Establecimiento Público Ambiental (EPA). Aunque la esperanza inicial de la jurisprudencia era convertir a la región en polo de desarrollo, lo cierto es que ha habido otras agendas de fondo, una de las cuales consiste en mejorar el entorno tributario para empresas extranjeras. El exalcalde de Buenaventura, Bartolo Valencia Ramos (capturado por corrupción), dijo en entrevista para el periódico La República (10 de mayo 2013): “Esta es una gran posibilidad para que los inversionistas puedan establecer nuevas empresas. […] Nosotros les entregaremos mayor seguridad, exención de impuestos y servicios públicos”.

Síntoma de la erosión institucional de la región y de la falta de control de la élite, se evidenció en 2017 el escándalo de corrupción de la EPA. La Fiscalía encontró irregularidades por más de COP $10.000 millones en contrataciones fraudulentas. Del mismo modo, algunos actores públicos denunciaron que las cámaras de comercio se vieron involucradas en actos de corrupción durante las últimas cuatro elecciones de alcaldes. Distintos líderes manifestaron que, en aquellas temporadas en las que se preparan las firmas para realizar concesiones portuarias, existen grupos de élites que, a través de bandas criminales, amedrentan a los líderes que oponen resistencia.

A partir del surgimiento de nuevos empresarios atraídos por las bondades de la actividad portuaria, se han establecido fundaciones (propiedad de los mismos empresarios) con un aparente sentido de responsabilidad social. Si bien es reconocida parte de su labor, se les acusa de asumir actitudes oportunistas y de caza de renta. En entrevista con un líder, comenta:

[Sus aportes] son distractores para bajar la presión. En época escolar reparten kits para que los muchachos estudien. ¡Cuando están tumbando las escuelas del barrio porque la actividad portuaria desestabiliza el suelo! Decir que generan un programa estructural, pues no.

De acuerdo con la DIAN, las fundaciones son entidades sin ánimo de lucro que gozan de un régimen tributario especial. Se encuentran exentas del impuesto a la renta y tienen un 20 % sobre impuestos gravados, además de que no deben pagar el impuesto a la riqueza. Algunos entrevistados afirman que estas fundaciones-fachada abusan de la figura legal para “esconder vastos capitales y hacerle conejo al fisco”. Aunque la cifra de evasión fiscal (incluso a nivel nacional) no es clara, analistas de la DIAN afirman que el recaudo no percibido podría ascender a más de COP $200.000 millones al año 2017.

El Estado también ha cumplido un papel fundamental como actor ausente. Según el Acuerdo 5 de 2016, por el cual se reglamenta el Plan de Desarrollo del Distrito (2016-2019), este se articula en su segundo pilar con una de las premisas del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018: “Territorio sostenible y competitivo”, según el cual, el desarrollo de la región debe seguir gestándose a través de la gran infraestructura portuaria, debido a su herencia histórica y localización geográfica. De esta manera, la competitividad se entiende en términos de rendimientos empresariales y producción macroeconómica, pero poco se habla de desarrollo local.

Asimismo, entidades como Fedesarrollo y la Agencia Nacional de Infraestructura han sido promotoras del desarrollo a partir del incentivo a la infraestructura pesada. Evidencia de ello son la adjudicación de estructuración de proyectos de nuevas plataformas logísticas de Buenaventura y los informes de fomento del tejido empresarial externo en la región. Según información de la Cámara Colombiana de la Infraestructura (2018), pese al robusto complejo portuario, existen tres puertos más proyectados con condiciones acordadas y otros tres que han sido solicitados. Por ejemplo, el Complejo de Actividades Económicas de Buenaventura (CAEB) avanza rápidamente, con el respaldo del Gobierno local y nacional. El proyecto aprovechará el potencial productivo, portuario y logístico a través de la promoción de una gran zona de actividades económicas que aglutinará servicios logísticos, generando valor agregado a la carga y reducción de costos y tiempos por economías de escala. De acuerdo con esta entidad, al lanzar el programa Nuevas Ciudades se busca transformar territorios y generar nuevos entornos que faciliten la inversión y el desarrollo de las regiones (figura 8).

No obstante, algunos entrevistados han reconocido un renovado interés por parte de algunas entidades públicas y privadas por incentivar iniciativas para el desarrollo local. Entre estas se desataca el Plan Especial de Desarrollo Integral de Buenaventura (Ley 1872 de 2017) y las alianzas regionales impulsadas por parte de la RAP Pacífico, que buscan articular los instrumentos de planificación y financiación, así como actores centrales, para generar un modelo propio y sostenible de desarrollo que incluya a la población bonaverense en los beneficios que trae el crecimiento económico del Distrito y la competitividad del país. Líderes sociales consultados confirman que este es el camino esperado en la renovación institucional del municipio.

La desalineación de los liderazgos y el llamado a “lo local”

Uno de los líderes del PCN, entrevistado en 2019, comenta: “Sí, hay liderazgos en Buenaventura […], lo que pasa es que no hemos sabido hablar entre nosotros”. Factores como el asesinato de líderes, las prebendas políticas y las tensiones por la tenencia de la tierra no han permitido que la región hable un mismo lenguaje, según afirma un líder eclesiástico actualmente amenazado. Estas limitaciones en el medio institucional pueden corromper los liderazgos. Los entrevistados coinciden en que esto es habilitado por los vacíos de la Ley 70 y la baja capacidad del Estado para controlar monopolios de poder. Existen dos motores que limitan la consolidación de liderazgos transformativos en Buenaventura: i) la corrupción de líderes sociales emergentes por parte de la élite política, lo que conlleva el surgimiento de liderazgos negativos y el uso de herramientas legales en beneficio de intereses particulares, y ii) el asesinato deliberado y racializado de líderes sociales para silenciar voces de reclamo, con el consecuente desplazamiento de la población debido al avance de la infraestructura portuaria.

Algunos entrevistados hacen referencia a un “descreimiento” en las instituciones formales a partir de los casos de corrupción en la Alcaldía de Buenaventura, en donde se cuentan ya cuatro alcaldes encarcelados. Esto ha significado la pérdida de valores de los liderazgos positivos, el desgaste de la estructura social para la consolidación de objetivos comunes para el desarrollo y la deslegitimación institucional, con el consecuente surgimiento de liderazgos negativos. Existe consenso entre los actores consultados al identificar a una lideresa afrocolombiana que ha contribuido a la generación de redes clientelistas. La Silla Vacía expone que ella “es una ‘súper poderosa’ del Pacífico que tiene gran influencia en los consejos comunitarios de comunidades negras” (2017, párr. 1). De hecho, ven en esta persona un ejemplo perfecto de cómo el empoderamiento de grupos históricamente marginados ha generado figuras individuales que se benefician de su posición, identificando en los asuntos comunitarios oportunidades de negocio. Según el análisis de la editora de un periódico regional:

Esta es una persona que [ha entendido] muy bien para qué sirve estar cerca al poder […]. Ella tuvo injerencia en uno de los veinte consejos comunitarios de Buenaventura, se inventó otro que tumbó el Consejo de Estado en primera instancia, está en la CAR del Valle y […] exige dinero al Gobierno para que sus Consejos acepten las consultas previas. […] Sin embargo, aunque la corrupción de líderes es una realidad, estos son casos aislados que no desdibujan la labor de los grupos de base.

Por otra parte, los territorios tradicionalmente vulnerados por la violencia y actividades extractivistas suelen ser los más afectados (Prem et al., 2018). El creciente fenómeno del asesinato de líderes en el país es un hecho deliberado en lugares con alta ineficiencia judicial, principalmente en etapas ex post a la firma del Acuerdo de Paz de 2016. Muestra de ello es que, en Buenaventura, para el 2013 se contaron dos asesinatos de líderes, mientras que para 2014 y 2015 se registró uno por año; no obstante, para el 2016 la cifra subió a dos, y para el 2017 se duplicó este número² (Somos Defensores, 2017; ver figura 9).

De acuerdo con Esguerra-Muelle et al. (2019), esta violencia ha estado ligada a la intensificación del extractivismo, lo cual implica dinámicas neoliberales y coloniales que se traducen en el despojo de tierras y la eliminación de la memoria colectiva. Con esto se busca desgastar las luchas históricas por el acceso, control y significado de sus fuentes de vida. Entre tanto, la evidencia empírica demuestra que el aparato estatal ha promovido políticas públicas que instalan el extractivismo como destino ineludible, por ejemplo, a través de la Ley 1004 del 2005³ y la Ley 685 de 2001⁴.

No obstante, esta no es la única causa del asesinato de líderes. Dos de los entrevistados aluden a la desaparición de activistas de barrios estratégicamente seleccionados a través de móviles pagados por el sector privado. Otros consultados se mostraron escépticos, y consideran que la violencia se debe a factores como el narcotráfico, el contrabando o el ajuste de cuentas. Si bien es cierto que la postura oficial afirma que a partir de 2011 se debilitaron los grupos insurgentes Los Rastrojos, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN), también entraron con fuerza las Autodefensas Gaitanistas a los litorales (Defensoría del Pueblo, 2018). Así lo confirman los entrevistados locales y la prensa. Por su parte, activistas del PCN dicen que el ausentismo de las élites ha traído consigo una lógica de pequeños grupos armados, presuntamente pagados por estas mismas.

Si bien hasta finales de la década de los noventa se registra una movilización importante, Romero (2015) y el CNMH (2015) atribuyen la falta de voz ciudadana a varios factores: las oleadas de violencia perpetuadas por las FARC-EP y el ELN (1980-1999), el arribo paramilitar (2000-2004) y el influjo de las economías ilegales. Efectos colaterales resaltados por los entrevistados son, por ejemplo, el incremento de la brecha social, la pérdida de capacidad de formación de grupos de reacción a partir de líderes transformativos y el aumento de los desplazamientos forzados a partir del año 2000, con la inserción del bloque Calima.

Estos tres factores se han traducido en una baja movilización cívico-histórica. De hecho, la documentación de los últimos cien años solo da evidencia de cuatro movilizaciones masivas, tres de ellas llevadas a cabo en el último tercio de siglo: 1998 (paro cívico del movimiento de trabajadores), 2014 (movilización social “Enterremos la violencia”) y 2017 (gran movilización social por los derechos humanos). Hasta antes del 2017, la emergencia de la crisis no había permitido el surgimiento de liderazgos transformativos para el reclamo cívico.

Conclusiones

Los resultados de la investigación confirman que el DA es resultado de dos factores constantes: i) una economía de enclave, y ii) unas élites deslocalizadas. Además, estos mismos resultados constataron la hipótesis planteada por los participantes acerca de los liderazgos desalineados que, en el periodo de tiempo del estudio, han retroalimentado la condición ausentista en el municipio. De este modo, la falta de unos liderazgos positivos trabajando para un fin común ha dado paso a que los factores mencionados alimenten el círculo vicioso de pobreza. Asimismo, se destacan algunos hallazgos relevantes a la luz de las categorías de análisis.

Primero, la falta de “derrames económicos” y la rápida distribución de productos no procesados hacia ciudades principales de Colombia que hacen que la región no genere mayor valor agregado, debido a la entrada de capacidades tecnológicas externas y el bajo fomento del potencial local, generando lo que los entrevistados denominan como una “economía de paso”. Los débiles eslabonamientos productivos de nivel local son consecuencia de la llegada de emporios económicos habilitados por políticas neoliberales. La baja cogestión de las actividades productivas industriales estratégicas en la relación puerto-comunidad ha llevado así a la concentración de poder técnico, político y económico en enclaves cerrados, que no han aprovechado la tercerización como una oportunidad de desarrollo.

Segundo, el fortalecimiento de las élites a partir de la apertura económica y el debilitamiento institucional para controlar emporios muestra que la intervención estatal es necesaria en la regulación del mercado y las dinámicas sociales. Las élites se caracterizan por el desarraigo y el ausentismo con el que dirigen sus intereses. El ausentismo del Estado en la veeduría ciudadana ha permitido actitudes oportunistas por parte de los empresarios para la malversación de bienes públicos. Por su parte, la respuesta de estos ante las presiones del reclamo social se ha expresado en el establecimiento de fundaciones que, bajo la premisa de la responsabilidad social empresarial, llevan a cabo proyectos en la región que no retribuyen integralmente a la comunidad y que sirven como fachada para la evasión de responsabilidades fiscales con el territorio.

Tercero, la corrupción de líderes sociales emergentes por parte de las élites para actuar en beneficio de intereses particulares ha llevado a la deslegitimación de la institucionalidad y al desgaste de la estructura social. Por su parte, la violenta coyuntura y los conflictos de intereses han acentuado el ausentismo. Si bien algunos líderes han tomado parte en el reclamo de derechos, por otra parte, aparecen líderes negativos que no han permitido su cohesión; no obstante, estos son casos esporádicos, que no desdibujan la labor de los grupos de base y no son comparables con la corrupción al nivel de los funcionarios públicos. En ese sentido, la baja capacidad del Estado para controlar la presión ejercida por el sector portuario no ha permitido la consolidación de liderazgos transformativos. Aunque la movilización de la comunidad ha sido relativamente baja, la acción de las masas reprimidas se ha traducido en recientes oportunidades para su reivindicación a partir de nuevos acuerdos con el Gobierno central.

Recomendaciones para superar el DA

Para superar los efectos del DA, se debe invertir en la formación de capital humano técnicamente calificado para contribuir en tres aspectos: i) aumentar el valor agregado regional, ii) disminuir la dependencia de capital externo, y iii) impulsar la economía local con mano de obra nativa, lo cual permite aumentar la ocupación laboral, diversifica la economía y reduce la monopolización de los medios de producción. Estas herramientas brindan capacidades productivas a la población, mejoran las economías familiares y habilitan encadenamientos en la relación comunidad-empresa, superando así el umbral paternalista del Estado. En este contexto, en donde los eslabonamientos hacia adelante y hacia atrás permiten la cogestión de las actividades, un modelo de tercerización es viable: se descentraliza el poder, se refuerza la regulación del empresariado y se mitigan actitudes oportunistas.

Adicionalmente, es necesario fortalecer los espacios de diálogo y concertación para movilizar a la población hacia fines comunes a través de líderes transformativos. Para ello, la presencia del Estado es fundamental, porque garantiza la transparencia en las decisiones, al tiempo que reduce los incentivos para la caza de rentas de líderes negativos. La consolidación de liderazgos positivos disminuye así las probabilidades de formación de escenarios de DA.

No obstante, las recomendaciones en un municipio en donde más del 90 % del territorio es rural deben trascender más allá de los hallazgos. Desde la economía de enclave, las cadenas productivas en la región deberían considerar los saberes de estas poblaciones y las capacidades organizativas, adquiridas desde hace casi tres décadas, para la consolidación de eslabonamientos y para tercerizar las actividades en relación con los bienes y servicios de los puertos, la explotación de recursos controlada, la microganadería y los proyectos de innovación local. Pensar en élites deslocalizadas en este contexto indica que es necesario fortalecer la relación Estado-comunidad y robustecer la institucionalidad de las organizaciones locales rurales, para reducir el riesgo de incursión de grupos poderosos que, como en el casco urbano, han tomado provecho de las bondades del territorio sin retribuirle lo suficiente; ello supone la formalización de las instituciones de autorregulación de los consejos comunitarios, como argumenta Vélez (2011).

Por último, hablar de la desalineación de liderazgos en el entorno rural implica pensar en mecanismos más eficientes de interlocución entre grupos de acción, que incluyan ya no solo la visión de las comunidades negras, los sectores públicos y privados y la academia, sino que además empiecen a interactuar con las lógicas de grupos indígenas. Propiciar dinámicas de diálogo en la relación urbano-rural puede mejorar la conformación de agendas de desarrollo común, así como reducir la formación de liderazgos negativos (figura 10).

Referencias

Notas

* Artículo de investigación

¹ Aumento de las actividades del sector terciario (servicios), que llega a ser el ámbito preponderante en la economía, implicando una mayor contribución al sector secundario (industria).

² La cifra solo contempla líderes plenamente identificados.

³ Reglamentación de Zonas Francas.

⁴ Código de Minas.

Notas de autor

^a Autor de correspondencia. Correo electrónico: amedinag@javeriana.edu.co

Información adicional

Cómo citar este artículo: Medina-Garzón, A. (2023). Desarrollo ausentista en Buenaventura: economía de enclave, deslocalización de élites y desalineación de liderazgos. Cuadernos de Vivienda y Urbanismo, 16. https://doi.org/10.11144/Javeriana.cvu16.dabe

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