Introducción

Actualmente, ciudades de todo el mundo se encuentran en procesos de reorganización de sus economías para adaptarse a las transformaciones del capitalismo posfordista, en una etapa de la historia marcada por la desaparición del sector industrial de la economía (Harvey, 2004). En este contexto, nuevas políticas públicas intentan generar desarrollo urbano, paliando los efectos de la desindustrialización mediante la captura de capitales, más o menos globalizados, cuyas estrategias de acumulación sobrepasan la escala local.

En esta tensión, aparecen como fórmulas de éxito incuestionables diversas propuestas de modificación de los mecanismos de toma de decisiones públicas. Conceptos de alcance planetario como “planificación estratégica”, “ciudades creativas”, “ciudades inteligentes”, entre otras, se toman las agendas de los gobiernos locales y regionales en diversos contextos y latitudes. Planificadores, expertos, autoridades políticas, ciudadanos e incluso académicos, hacen suyas estas narrativas capitalistas (Beckert, 2016), las validan y las califican como deseables, sin al menos una medición consiente de sus efectos, ni menos una revisión desde una perspectiva crítica.

El presente trabajo propone estudiar este tipo de propuestas a la luz de un marco analítico que exhiba sus contradicciones, surgido de la integración de conceptos considerados clave para la teoría urbana crítica actual, este es el de “gobernanza local neoliberal”, que ha sido usado para referirse en general a políticas locales inspiradas en el liberalismo económico (Geddes, 2005), y en los estudios urbanos ha servido para caracterizar el proceso en que los Estados locales adoptan el proempresarialismo como estrategia de desarrollo (Brenner, 2004), ambos estudiados en los Estados de bienestar avanzado.

Este trabajo busca ampliar esta noción, basado en la revisión de literatura de teoría crítica, para entender las gobernanzas locales neoliberales en la planificación urbana como todo proyecto público y/o privado de reorganización, en la escala local, de las instituciones compuestas por el Estado, los agentes económicos y los actores sociales, para permitir la ampliación de los márgenes de ganancia del capital en la ciudad. A lo anterior, se agrega el reconocimiento de un contexto global de políticas de este tipo que “viajan” de una ciudad a otra , que se basan discursivamente en el combate al deterioro en áreas abandonadas mediante el poder transformador de las economías terciarias y cuaternarias, pero que en realidad se basan fuertemente en el mercado inmobiliario y otros asociados (p. e. el hipotecario). Asimismo, se propone que este enfoque sea una manera de enfrentar la emergencia de la economía-política urbana contemporánea, considerando que hace posible abordar fenómenos globales de reorganización de la económica y los Estados, y enfrentar los impactos locales de la misma.

Gobernanzas locales neoliberales

La emergencia de la economía-política urbana contemporánea

La globalización económica, que dotó a los capitales de la capacidad de moverse libremente, tiene convertidas a las ciudades en concentraciones de población, cuyo principal objetivo es la acumulación y reproducción del capital (Harvey, 1989). En paralelo, los gobiernos locales han irrumpido como instituciones de generación de políticas públicas urbanas tanto o más importantes que los Estados-nación (Brugué y Gomá, 1998). Esta dialéctica entre economía global y política local parece profundizar que el desarrollo urbano tenga cada vez menos relación con la necesidad de la sociedad de producir un espacio donde el disfrute de los beneficios sea un derecho para todos. Esta crítica no deja de ser la misma que la hecha hace más de 50 años a la planificación urbana modernista y las ciudades industrializadas que evidenciaban su crisis (Lefebvre, 1968).

Este marco sobre la ciudad capitalista es propio de los “estudios urbanos críticos”, una aproximación marxista de la economía-política urbana (Soja, 2008; Rossi, 2019). Se trata de una epistemología que propone un orden teórico de alta reflexividad, pero también una crítica instrumental con énfasis en la disyunción entre lo real y lo posible (Brenner, 2009), es decir, una forma de entender la realidad para cambiarla, o por lo menos disputarla. No obstante, esta perspectiva ha tendido a entrar en crisis en las últimas décadas debido a diversos factores; así como la economía política urbana resurgió de la crisis de las perspectivas naturalistas, esta cae en su propia crisis en su intento de abordar científicamente “lo urbano” en un contexto de vertiginosos cambios sociales, económicos y epistemológicos.

Desde el punto de vista científico, la postmodernidad y sus críticas al universalismo y estructuralismo han desencadenado en el seno de los estudios urbanos y las ciencias sociales en general, la proliferación de diversas aproximaciones que intentan adecuar los marcos analíticos y los enfoques de investigación. La notable diversificación de contextos, temas, enfoques y orientaciones teóricas diluyeron las categorías estructuralistas de la investigación urbana como herramientas analíticas básicas, justamente por la irrupción de la diferenciación (Clarke, 2012). Ejemplo de lo anterior son los estudios enmarcados en el denominado “giro cultural”, los estudios poscoloniales (Parker, 2015), los estudios raciales (Moore, 2011) o los estudios de género y ciudad (McDowell, 1983).

Desde el punto de vista práctico, la década de 1990 trajo consigo importantes cambios políticos, como la caída del muro de Berlín y de la URSS, que dejaron a occidente sin proyectos ideológico-políticos comunistas o “socialismos reales”, debilitando el marxismo en todos sus ámbitos. En este sentido, era posible que la teoría urbana crítica como herramienta para imaginar nuevas posibilidades para las ciudades perdiera vigencia sin proyecto político estatista que alimentar de teoría y evidencia (Rossi, 2019). No obstante, las ideas de futuro provenientes de la perspectiva crítica no se acaba en el Estado (Harvey, 2013).

Desde el punto de económico, la desindustrialización de las ciudades occidentales como principal reestructuración física ha traído consigo acelerados cambios socioculturales y un alto impacto sobre las formas de vida. Este proceso de transformación de una sociedad industrial a una de la información como lo define Castells (2004), e implica en la práctica cambios radicales a la estructura de usos de suelo de la ciudades, el abandono y deterioro de las áreas antes industriales o productivas, y una urgente necesidad de reconversión tanto urbana como laboral.

Desde el punto de social, y muy relacionado con lo anterior, nacen nuevas categorías socioeconómicas y socioculturales en un contexto de difuminación de la identidad proletaria y el engrosamiento de las clases medias. Se complejiza considerablemente la cuestión de la estratificación derivada del rol de las personas en los ciclos productivos, surgiendo la necesidad de la economía política de hacerse cargo de nuevas identidades que emergen en la sociedad postindustrial. Anecdóticamente, Manuel Castells llama a David Harvey “el último de los marxistas” (La Tuerka, 2015), reconociendo su persistencia en la teorización sobre la “clase”, abordando categorías emergentes como las “clases medias” o las “clases creativas” para caracterizarlas como nuevas formas de proletariado, determinadas por la precariedad laboral y también residencial: el llamado “precariado urbano” (Harvey, 2008). Cabe entonces reflexionar: ¿son absolutamente despreciables para los estudios urbanos críticos estas nuevas categorías?

A pesar de este escenario en cierta medida pesimista, es importante no olvidar que el marxismo científico para estudiar la ciudad sigue siendo —como sostuvo Molotch (1976) ya hace varias décadas— un marco analítico, un set de herramientas metodológicas y una epistemología robusta, que permiten entender la complejidad de los fenómenos sociales y espaciales contemporáneos, más que cualquier otra.

Evidentemente, los engranajes de la desigualdad urbana que el estructuralismo denunció no han desaparecido, están naturalizados por el “consenso capitalista” occidental e invisibilizados ante el surgimiento de un notable número de nuevos enfoques, contextos y conflictos específicos; en un “estallido” epistemológico funcional, en cierta medida, al sistema. He aquí la emergencia de la económica política urbana contemporánea, una necesidad urgente de abordar la diversidad, pero estableciendo regularidades y construyendo marcos conceptuales abarcativos (Mossberger et al., 2012).

Tres conceptos clave: lo local, neoliberalismo y gobernanza

En este escenario abierto, es posible establecer una discusión conceptual con base en tres conceptos considerados clave, los que han sido propuestos y desarrollados —entre otros— en el análisis de Susan Clarke (2012) sobre agendas emergentes en los estudios urbanos contemporáneos, a saber: lo local, el neoliberalismo y la gobernanza urbana. Estos son relevantes, pues en conjunto permiten la comparabilidad de contextos diversos mediante un marco analítico que estudie los actores, intereses y discursos que conciben futuros (Beckert, 2016) en forma de políticas públicas, y también los impactos que tienen estas configuraciones en la experiencia vivida de la ciudad; abordando así, de manera critica, la dialéctica del espacio concebido y vivido (Lefebvre, [1974] 2013).

Así, el primero de los conceptos a revisar es el de “lo local”, una escala conceptual relativamente nueva de indagación para los estudios urbanos antes centrados preferentemente en los fenómenos nacionales y metropolitanos (Brenner, 2004), que toma importancia debido a la decreciente importancia económica y política del Estado-nación en la era de la globalización, y el rescalamiento de las economías basadas en el aumento de la importancia de las ciudades y los barrios como generadores de riqueza material para los capitales transnacionales (Harvey, 1989; Hatch Kuri, 2014).

Así, en muchos casos, son las instituciones locales las principales dinamizadoras de la economía nacional (Brugué y Gomá, 1998), cuestionando las teorías tradicionales de disociación entre el Estado central proempresarial y el Estado local, supuestamente encargado de proveer servicios sociales y bienes comunes (Saunders, 1984). Entonces, será vital para la investigación crítica visibilizar los efectos cotidianos de los procesos económicos globales para así disputar los énfasis de las políticas urbanas locales (Brenner, 2004), cuyas metas muchas veces se dirimen entre objetivos divergentes como son generar desarrollo social territorializado y apalancar mercados para atraer inversión volátil.

Asimismo, los gobiernos locales se han transformado en espacios de experimentación de estrategias de la más alta flexibilidad en cuanto a sus posibilidades de acumulación y reproducción de capital, y en formas de organización de los agentes (Pinson y Morel-Journel, 2016). Entonces, reconocer lo local implica también entender que el modelo económico capitalista no es uno universal que se implementa en todo contexto de la misma forma, sino que más bien se trata de una variedad de procesos con distintos puntos de partida, que dependen de cada caso, los que derivan en diversos y complejos ajustes socioespaciales diferentes en cada ciudad (Brenner y Theodore, 2002; Peck y Tickell, 2002).

Lo anterior tiene directa relación con el segundo concepto, el “neoliberalismo”, entendido como el conjunto de prácticas sociales que transforman al desarrollo económico mediante los mercados libres en el objetivo principal de la humanidad (Boano y Vergara, 2017), y tiene su correlato en lo urbano, en la medida que la ciudad siga siendo entendida como una máquina de crecimiento y también como una mercancía (Castells, 1989). Es evidente la importancia de estudiar las nuevas formas neoliberales de (re)organización de la economía urbana, pues su efecto intrínseco es la diferenciación en el espacio de las personas según su capacidad de pago y, por lo tanto, la generación de fenómenos sociales negativos como la segregación socioresidencial, el desplazamiento, la exclusión y otras expresiones espaciales de la desigualdad (Harvey, 2008).

Si bien los mercados inmobiliarios y de suelo han sido estudiados profusamente desde esta perspectiva, y que la mercantilización urbana ha estado presente en otras etapas de la historia, es en esta época postindustrial donde comienza un proceso generalizado de comodificación (commoditie) de una serie de ámbitos de la vida urbana (Newburn, 2001), que dan “un respiro” a un capitalismo que ya no tiene a la industria como su centro de desarrollo. Así, conceptos como “ciudad del consumo” (Miles, 2017), “ciudad competitiva”, “marketing urbano” (Clarke, 2012), y “ciudad creativa” (Florida, 2002), entre otras muchas narrativas neoliberales, comienzan a ser cada vez más importantes como mecanismos de relegitimación del capitalismo en la ciudad y, cada vez más comunes como políticas públicas.

En este sentido, los estudios urbanos críticos deben seguir profundizando en los procesos de neoliberalización y sus estrategias de implantación de modelos culturales, donde la competencia y el consumo son las principales formas de relacionarse con el espacio urbano; sobre todo si entre los mecanismos están las políticas públicas, idea que se conecta con el siguiente concepto a revisar.

El tercer concepto es el de “gobernanza urbana”, el que ha sido usado acríticamente para conceptualizar a las organizaciones público-privadas contemporáneas y sus políticas, pero que también está siendo definido como una herramienta analítica para estudiar las cada vez más complejas relaciones de poder entre actores públicos, agentes económicos y la sociedad civil, en la toma de decisiones (Lukas, 2019), recatando marcos teóricos y metodológicos de la ciencia política para estudiar el espacio urbano. Esta última acepción de “gobernanza urbana” se considera mayormente útil, pues el estudio de la desigualdad de fuerzas entre los agentes de las reestructuraciones socioeconómicas postindustriales permite adentrarse en los complejos contextos sociopolíticos y estudiar las relaciones entre los agentes, sus intereses —muchas veces no declarados—, los valores ideológicos que motivan sus actuaciones, y los discursos que despliegan, entre otros elementos que permiten visibilizar las estructuras de poder realmente duraderas de la ciudad.

A pesar de que no se trata de una forma de abordar los estudios urbanos totalmente nueva (Stone, 1993), se reconoce en las investigaciones de quienes, por qué y cómo se toman las decisiones, un “refresco” para el estudio de la cuestión urbana como un hecho político-económico (Davies e Imbroscio, 2009). En este sentido, las teorías sobre el agenciamiento, los “abridores de puerta” o el pluralismo de agentes (Stone, 1993), además de cuestionar la capacidad de los actores de incidir en las decisiones, han permitido avances en la investigación critica al adentrarse en escalas de análisis especialmente sensibles a este tipo de actuaciones, como son las regionales y locales.

En resumen, en sintonía con las transformaciones de la última fase del capitalismo, la gestión de cada vez más ciudades en el mundo se reorganiza a partir de los Estados locales, los que asumen importantes desafíos de reconversión económica y espacial. Estas instituciones ocupan su flexibilidad para generar diversas estrategias de desarrollo, principalmente con base en la captura de inversión y la adopción de lógicas neoliberales que permean sus políticas públicas. Así, el neoliberalismo actual tiene un aliado en los gobiernos locales que organizan a los actores urbanos de forma desigual debido a su necesidad de demostrar alta rentabilidad y competir en el circuito global de capital. Así, se propone que los estudios urbanos críticos fijen hoy su mirada en estas “gobernanzas locales neoliberales” o proyectos de planificación urbana local desarrollados por el Estado (aunque puedan tener origen público o privado), con énfasis en la reconversión e inspiradas en narrativas marcadamente neoliberales, pues pueden estar teniendo importantes consecuencias en los modos de vida y la experiencia cotidiana de los habitantes.

La planificación contemporánea de la ciudad. Estrategia, creatividad y clústeres

Las gobernanzas locales neoliberales, bajo narrativas como la “planificación estratégica”, la “ciudad creativa” o similares, se han promocionado como fórmulas de “éxito asegurado” para la renovación urbana, circulando como políticas públicas las últimas tres décadas por el mundo (González, 2011).

En concordancia con el capitalismo actual, estas políticas se basan en la atracción y radicación de actividades económicas no industriales en áreas urbanas a revalorizar (Florida, 2002), las que suponen alto valor agregado, bajo impacto ambiental y compatibilidad con la residencia. Entre algunas de estas actividades están las empresas de servicios y de tecnologías de información y comunicación (TIC), las actividades artísticas y culturales, el patrimonio y los museos, el comercio boutique, y el turismo como una aspecto clave y amplio que pudiese incluir a todos los demás elementos mencionados. En este contexto, y con el objetivo de ejemplificar el marco discutido, se introducen a continuación tres pilares (no únicos) de fuerte circulación académica y en tomadores de decisiones públicas, en los cuales se han basado los instrumentos de planificación y gestión de la ciudad de mayor notoriedad.

El primero es la planificación estratégica, que pone el énfasis en las posibilidades de gestión que entrega la asociación público-privada frente a la supuesta ineficiencia de los procesos públicos, la escasa transparencia y la corrupción (Fernández-Güell, 2006); se propone así que los Estados locales se limiten a generar condiciones para la atracción de inversiones privadas (marketing urbano), asumiendo la participación directa de los agentes económicos en la toma de decisiones públicas. El segundo pilar es el modelo de clústeres o concentraciones de empresas con actividades comunes o complementarias en una localización geográfica determinada (Porter, 1998; Storper, 2010); esta idea podría tener lógica para las economías industriales, pero aún está por verse cuánto aporta a las economías posfordistas (Fernández y Vigil, 2007) y cuáles son las presiones territoriales que genera sobre los barrios preexistentes cuyas actividades no tienen relación con las nuevas. El tercer pilar corresponde al arribo de las supuestas “clases creativas” o culturales como grupo pionero para la recuperación de ciertos barrios en supuesto decaimiento (Pratt, 1997; Scott, 1997; Florida, 2002); esta “nueva” categoría social se presenta como inocua a pesar de que genera reconocibles procesos de elitización (van Boom, 2017), asimismo invisibiliza el conflicto de los actores y su relación con el territorio, y relega la agenda de los problemas sociourbanos más complejos como la marginalidad o el desplazamiento.

Son este tipo de propuestas de dinamización de la economía terciaria, como palanca de la entrada de las ciudades en los circuitos globales de inversión, las que se intentan ponerse en cuestión, donde cabe preguntarse ¿por qué se han convertido en recetas inapelables, y quiénes lo hacen posible? o ¿cómo es que son asumidas acríticamente por muchos gobiernos regionales y locales como replicables?

Pues bien, a continuación se da cuenta de tres ejemplos de este tipo de políticas urbanas, mediante la revisión bibliográfica de informes oficiales y literatura académica. Estos comparten 1) la integración de varias de las narrativas mencionadas, aunque con distintos énfasis; 2) tener cierto reconocimiento internacional; 3) haber sido abordados más o menos profusamente por los estudios urbanos; y 4) el carácter regional de los gobiernos y la escala barrial de las propuestas. Entre sus diferencias cabe destacar que se trata de proyectos que responden a distintas décadas, pero que en conjunto abordan más de 35 años de desarrollo, y que se encuentran en distintas latitudes y contextos sociopolíticos.

Bilbao Ría 2000. planificación estratégica de inversiones urbanas

Bilbao es el área metropolitana principal del País Vasco, creció sostenidamente durante los siglos XIX y XX, gracias al auge de las industrias siderúrgica, la construcción naval y el comercio portuario. La profunda crisis económica producto de la desindustrialización de 1970 obligó a las autoridades regionales a idear un plan de reconversión de amplio espectro. En 1992, se fundó la corporación público-privada Bilbao Ría 2000, con el objetivo de gestionar un plan estratégico “de inversiones” (Ayuntamiento de Bilbao, 2016), con dos tipos proyecto: 1) los físicos, que incluían regenerar ambientalmente la Ría, reconvertir suelos industriales en otras actividades (figura 1), y una serie de esfuerzos públicos en transporte, áreas verdes y bienes urbanos (Álvarez, 2002); y 2) los productivos, que incluían transformar la económica industrial a una terciaria (turismo e industrias creativas), invertir en recursos humanos y tecnologías, y consolidar a Bilbao como capital cultural de Europa.

Desde lo político, la estabilidad interna y la alta representatividad del gobierno local como ente ejecutor del proyecto, acompañadas de una figura política fuerte dirigiendo, fueron factores determinantes para generar una impronta pública, a pesar de la naturaleza público-privada de la organización y la gran importancia de las empresas e instituciones privadas en las decisiones (Vicario y Martínez, 2003). En este sentido, es el gobierno local quien asume riesgos políticos, y las empresas los riesgos económicos.

Según informes oficiales (Ayuntamiento de Bilbao, 2016), los principales logros se ordenan en dos ejes: 1) la reestructuración del sistema de transporte público, que incluye el Metro de Bilbao, que ha sido clave para la reconversión residencial, el Tren de Alta Velocidad y la conexión ferroviaria con el aeropuerto, además de proyectos menores como el mejoramiento de sendas peatonales y ciclísticas en los barrios centrales; y 2) medidas medioambientales regionales como el Plan de Reducción de Contaminación Atmosférica, la gestión de residuos urbanos, la incorporación de más áreas verdes, la construcción de colectores y, principalmente, el Plan de Saneamiento de las Aguas de la Ría, que permitió la reestructuración de áreas centrales a la fecha abandonadas, y con altos niveles de deterioro urbano y ambiental (figura 2). Ambos aspectos se encuentran en la escala metropolitana.

Desde lo social, el proyecto incluyó una fuerte preocupación por mejorar los niveles de empleabilidad, empujando un proceso de especialización laboral y creación de una nueva vida universitaria en el área urbana, el cual se argumentó en la supuesta necesidad de reconversión de la población obrera hacia una sociedad “creativa” e innovadora (Vicario y Álvarez, 2005). Esta recualificación laboral se acompañó de un plan de reconversión del suelo, donde se incluyeron cambios y flexibilización en los instrumentos de planificación para poder albergar usos adecuados con la nueva imagen de capital cultural buscada.

La principal estrategia para esta reconversión fue la transformación del suelo urbano privado en suelo público, con grandes esfuerzos de los presupuestos públicos, que luego fueron transformados en suelo concesionado, por lo que su gestión pasó a manos de la corporación y sus intereses, todo bajo la premisa de convertir las “zonas problema” en “zonas de oportunidad” (Ayuntamiento de Bilbao, 2016). El proyecto más visible de esta reconversión urbana fue la construcción del Museo Guggenheim de Bilbao (figura 3), a cargo del famoso arquitecto Frank Gehry, que alberga la colección de arte contemporáneo de la fundación homónima, y se ha transformado en un ícono de la ciudad y ejemplo de la monumentalidad en la obras que propone la planificación estratégica (Guasch y Zulaika, 2007).

Más allá de los resultados generales, catalogados como éxito en una primera etapa y luego cuestionados en diversas escalas (Martínez et al., 2015), es importante revisar las consecuencias locales. La llegada del museo y la recuperación ambiental de los barrios centrales están generando consecuencias sociales discutibles, como la presión por desplazamiento a las comunidades más vulnerables en barrios tradicionalmente populares, como Bilbao La Vieja, San Francisco y Zabala (Vicario y Martínez, 2003; Martínez-Pérez, 2014), o la formación de mercados inmobiliarios excluyentes (Álvarez, 2002).

En resumen, este caso evidencia una distancia entre los logros y discursos de éxito metropolitanos respecto a los efectos negativos a nivel barrial. También, es posible cuestionar la gran cantidad de recursos públicos que implica este proyecto de alta rentabilidad privada, lo que permite preguntar ¿es posible este tipo de intervenciones sin gran cantidad de recursos públicos? Finalmente, es posible reflexionar en torno a los efectos de complementar regeneración urbana con reconversión laboral, ¿es posible regenerar la ciudad sin cambiar a la población?

Barcelona 22@, la ciudad del conocimiento y la creatividad

En Barcelona, capital y principal área urbana de Cataluña, el decaimiento de la actividad industrial y portuaria de la década de 1980 detonó una gran diversidad de planes públicos de reconversión urbana y económica a fines del siglo pasado y principios de este; estos planes apuntaron principalmente hacia la terciarización de la economía hacia actividades turísticas y distritos de negocios (Sarasa et al., 2018).

Una de estas políticas es el plan Distrito 22@, caso paradigmático del impulso a las industrias “creativas”, “del conocimiento” y tecnológicas para recuperar zonas deterioradas. Este plan fue lanzado el año 2000 (8 años después de Bilbao Ría 2000), y significó la creación de un clúster productivo cuaternario en el barrio del Poblenou, abarcando 200 hectáreas (figura 4) de esta zona pericentral al suroriente del centro fundacional, con un pasado industrial y residencial medianamente en desuso. Los principales productos del plan son el mejoramiento de normas urbanísticas y tasas impositivas, además del apoyo directo del ayuntamiento a las actividades inmobiliarias que estuviesen asociadas a usos como oficinas, emprendimientos “creativos” o empresas tecnológicas (González, 2011).

A pesar de que no son parte del plan específicamente, la zona ha sido gran foco de inversión pública, donde se creó un moderno sistema de tranvía en superficie, la estación intermodal de La Sagrera, la renovación de la Plaza de las Glòries, y las infraestructuras del Foro Universal de las Culturas 2004. Además, el ayuntamiento fue importante en la decisión de localización de un proyecto corporativo de gran envergadura y simbolismo como es la Torre de las Glòries o Agbar, diseñada por el arquitecto francés Jean Nouvel, con especial énfasis en la innovación tecnológica y ambiental (figura 5); paradójicamente este gran edificio busca en la actualidad reconvertirse en infraestructura turística.

Desde lo político, entre las principales expectativas públicas del plan relevadas por las autoridades (Ayuntamiento de Barcelona, 2005), están la flexibilidad en el tiempo o progresividad del proyecto, la flexibilidad en las condiciones morfológicas de las transformaciones (figura 6), la flexibilidad en las formas de organización público-privada, y la flexibilidad en los mecanismos de incentivo.

En este sentido, resulta interesante cuestionar esta “flexibilidad” elevada como un valor, pues en la práctica se traduce en laissez faire para los desarrolladores, la que parece haberse convertido en una necesidad de la planificación urbana actual. La desregulación ha sido factor clave para alto dinamismo y alta asociatividad entre los agentes económicos urbanos en este barrio (Boixader, 2005). Asimismo, la transformación espacial y social que supuestamente ha permitido al barrio convertirse en ícono de las últimas tendencias del desarrollo, ha debido ser impulsada activamente por las autoridades políticas, tanto a nivel discursivo como con incentivos económicos (Casellas y Pallares-Barbera, 2009).

Desde lo social, se agregan otras discusiones acerca del rol del Estado, como el ingenuo funcionalismo de las políticas que adoptan como objetivo la competitividad global, sin considerar las características propias de los vecinos del barrio (Charnock y Ribera-Fumaz, 2011), lo que a su vez genera efectos sociales, no esperados y en general invisibilizados, como la presión a los residentes por el cambio en los hábitos de uso del espacio, la disminución de la oferta de vivienda debido al recambio de residencia por nuevas actividades, y consiguiente aumento de los precios de venta y alquiler (Jutgla et al., 2010).

Además, cabe mencionar que este plan se encuentra inserto en lo que se ha denominado el “Modelo Barcelona” (Capel, 2005), una receta que intenta replicarse en gran parte del mundo, reconociéndose como influencia por parte de varios gobiernos locales latinoamericanos en ciudades como Río de Janeiro (Di Bella, 2015), Medellín (Castrillón y Cardona, 2014), o Buenos Aires (González, 2019).

En resumen, el Distrito 22@ Barcelona es ejemplo de la necesidad de apoyo estatal al desarrollo económico cuaternario, supuesto pilar de la última fase del capitalismo, ya sea con estrategias de inacción (desregulación) o de acción (incentivos). Asimismo, no es posible pensar este plan sin asociarlo a otros mercados como el turístico o el inmobiliario, ¿acaso, entonces, la economía creativa es una excusa para detonar otros sectores de la economía? Finalmente, las réplicas de este y otros instrumentos de la planificación barcelonesa indican que la movilidad de ciertas políticas por el mundo se ha vuelto un fenómeno relevante (McCann, 2011), tal como lo demuestra el ejemplo a continuación.

Distritos Económicos de Buenos Aires, clústeres de la innovación

Desde el año 2008, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (gobierno metropolitano) impulsa la revitalización de la zona sur de la ciudad, bajo el alero del Plan Urbano Ambiental (CABA) y otras políticas de mejoramiento urbano, que la han identificado como área degradada (Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2009).

Lo anterior se debe en gran medida al pasado industrial desarticulado por la reestructuración de la década de 1970, la concentración de los estratos socioeconómicos vulnerables y la escasa inversión en infraestructura y servicios en que se encuentran estos barrios durante aproximadamente 40 años. Entre las políticas más significativa de renovación están los denominados “Distritos Económicos”; cuatro de estos barrios ubicados en la zona sur el “Distrito Tecnológico” en el barrio Parque Patricios; el “Distrito de las Artes” en los barrios de San Telmo y La Boca; el “Distrito del Diseño” en el barrio de Barracas; y el “Distrito del Deporte” en Villa Soldati y sus sectores aledaños (figura 7). Estos barrios son de un perfil tradicionalmente obrero y de reconocible identidad social, siendo productos de la modificación del Código de Planeamiento Urbano (CPU), que en 1977 favoreció la residencia, limitando y reemplazando paulatinamente el tejido productivo tradicional.

El principal componente de esta política son las exenciones tributarias y los créditos blandos avalados por el Gobierno para la radicación de industrias “creativas”, suponiendo que las sinergias empresariales revalorizarán económica y socialmente estas áreas degradadas. Así, los “Distritos Económicos” intentan atraer a las empresas de una misma rama de las “economías creativas”, generando clústeres como estrategia para el desarrollo en clara referencia al Distrito 22@ (Arqueros y Redondo, 2017).

La política se acompaña de inversiones públicas enfocadas en el mejoramiento de parques, veredas y espacios públicos; la rehabilitación de edificios patrimoniales, el aumento en las medidas de seguridad (dotación policial, iluminación, cámaras de seguridad, etc.), además de importantes obras de infraestructura de movilidad y nuevos edificios públicos emblemáticos.

Entre estos últimos, destaca la inauguración, en el año 2015, del nuevo edificio de la Jefatura de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (figura 8) en el barrio de Parque Patricios (Distrito Tecnológico), el cual fue diseñado por el arquitecto Norman Foster, y ha sido internacionalmente reconocido por su diseño de altos estándares de eficiencia energética y sustentabilidad. En cuanto a la infraestructura de movilidad, destacan la extensión de la red de Metro o Subte y la creación de una red de carriles exclusivos o BRT (Metrobús del Sur), además de la ampliación de la red de ciclovías.

Desde lo social, la reinversión pública y privada ha impactado considerablemente en el paisaje construido y los usos de suelo (figura 9). El recambio del comercio popular por nuevos comercios elitizados, y la conversión de viviendas en actividades económicas, han modificado las dinámicas y el perfil socioeconómico de estos barrios, y permitido su apropiación por parte de los nuevos trabajadores y los turistas. En este sentido, se reconoce una disputa simbólica entre los Distritos como propuestas modernizadoras y el carácter popular de las zonas intervenidas (Thomasz, 2017); así, no es extraño que los estudios urbanos críticos propongan procesos de turistificación, gentrificación o patrimonialización (Herzer, 2012; Hernández, 2017) como formas de legitimización de espacios de alta desigualdad.

Estas políticas que intentan dinamizar las “nuevas economías” han desencadenado significantes revalorizaciones del suelo y de la vivienda al sur de la ciudad (Lerena, 2019), y se corrobora entonces una continuidad en el énfasis proinmobiliario de la gestión urbana del gobierno local, sin una preocupación mayor por el carácter social del suelo urbano y de los derechos ciudadanos asociados a la permanencia en los barrios (Di Virgilio y Guevara, 2014).

Las políticas locales inspiradas en innovadoras narrativas capitalistas se comportan como dispositivos de encarecimiento del espacio, altamente rentables para los agentes inmobiliarios, mediante el uso de valores humanos como la cultura y la creatividad; generando así procesos de elitización y desplazamiento en estos barrios supuestamente degradados (Goicochea, 2018; Rodríguez et al., 2011).

En resumen, los “Distritos Económicos” han implicado una doble revalorización de los barrios sureños, una en el imaginario bonaerense y otra en su mercado inmobiliario; los símbolos de modernización reemplazan los idearios de inseguridad y delincuencia. En este sentido, es posible reconocer diferencias notables entre los niveles discursivos, de actuación técnica y política de actores (Carmona, 2017), lo cual no es solo característica de esta política, sino que también es transversal a los ejemplos revisados.

Reflexiones finales

La presente revisión bibliográfica de teoría urbana crítica y de investigación empírica sobre políticas urbanas inspiradas en las corrientes más recientes de la planificación urbana intenta engarzar ambos ámbitos de estudio para permitir a los estudios críticos hacerse cargo de uno de sus principales desafíos, construir mesoteorías pertinentes y útiles en un escenario de inexistente superioridad analítica, pérdida de valor de las teorías universalistas, y donde las particularidades son foco principal en la búsqueda —muchas veces estéril— de diferenciación (Storper y Scott, 2016).

En términos científicos, el marco de “gobernanzas locales neoliberales” propuesto permite que la multiplicidad de casos deje de ser un problema; siendo el enfoque de gobernanza una herramienta propicia para el comparativismo urbano (Mossberger et al., 2012); asimismo, dota a los estudios urbanos de nuevas metodologías y enfoques que permitan explicar los más complejos engranajes de actores e intereses por la mercantilización de la ciudad, así como diferencias y regularidades.

En términos prácticos, es posible evidenciar escalas de la planificación urbana contemporáneo: 1) una global, en que se mueve gran parte de los capitales que invierten en las ciudades; 2) una metropolitana o regional, en la que se organizan los agentes políticos y económicos que generan las políticas; y 3) una local, en la que se evidencian los efectos cotidianos del modelo y las políticas. El marco analítico propuesto permite profundizar en estas últimas dos escalas y sus relaciones; estudiar las gobernanzas que intentan concebir el espacio urbano y las localidades que construyen su experiencia vivida.

En términos políticos, el proceso de globalización ha implicado contradictoriamente la expansión de los márgenes de actuación de los gobiernos locales, que arbitran entre promover el desarrollo económico en un contexto de desindustrialización, y ofrecer altas rentabilidades a los capitales de los circuitos globales. Cabe preguntarse entonces ¿por qué poner énfasis en lo local? Es el estudio de los efectos de las políticas urbanas en esta escala el que permite emplazar el rol del Estado para reorientar y conducir los procesos de desarrollo urbano con objetivos sociales, revalorizando, también, a la economía-política urbana como campo de estudios útil y como herramienta política para cambiar la realidad.

Este emplazamiento al Estado sucede en varios niveles: 1) el de los efectos socioespaciales que generan las políticas al ofrecer a los territorios vulnerables como oportunidad de rentabilidad; 2) el de la generación de estructuras complejas de toma de decisiones con alta influencia de los agentes económicos privados, y 3) el de la adopción acrítica de narrativas neoliberales que circulan por el mundo y que reducen al Estado a un rol facilitador del ambiente de negocios en distintos mercados.

Esto último tiene relación con otro aspecto relevante visitado en la revisión de literatura empírica, la cada vez más imbricada relación entre los circuitos productivos inmobiliarios, laborales, turísticos, de servicios, de conocimiento, etc. El enfoque propuesto permite diversificar la investigación clásica de los mercados de vivienda y suelo, para ampliarla a otros de gran relevancia en los fenómenos urbanos.

Finalmente, cabe destacar la importancia de adentrarse en el nivel discursivo de las políticas públicas y las organizaciones público-privadas, en un escenario donde parte importante de la validación del sistema económico-productivo global se sostiene en ideas legitimadas en un modelo cultural. En este sentido, no será posible dilucidar las complejas estructuras de la sociedad postindustrial, postmoderna y neoliberal, sin discutir sus narrativas desde la teoría critica, lo que a su vez permitirá abarcar desde este enfoque cualquier otra narrativa emergente (p. e. la “ciudad inteligente”) que intente reemplazar las anteriores para seguir legitimando el sistema capitalista.

Referencias

Notas

* Artículo de investigación. Artículo de revisión en el marco del trabajo de investigación La ciudad como proyecto político local. Outputs y outcomes de las gobernanzas urbanas municipales, en desarrollo, para optar al título de Doctor en Arquitectura y Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

Información adicional

Cómo citar este artículo: Orozco Ramos, H. (2021). Gobernanzas locales neoliberales. Tres conceptos críticos para analizar las planificación urbana contemporánea. Cuadernos de Vivienda y Urbanismo, 14. https://doi.org/10.11144/Javeriana.cvu14.glnt

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