Introducción

El presente artículo aborda las tácticas y estrategias que las organizaciones comunitarias de San Isidro Patios han puesto en marcha a lo largo de más de 40 años para autoproducir su hábitat, sus logros, contradicciones, y efectos generales sobre un conflicto con rasgos de intratabilidad¹. Mediante una estrategia general de estudio de caso y análisis de contexto, se recolectó y sistematizó información primaria, proveniente de entrevistas semiestructuradas complementadas con observación participante, e información secundaria específica. Adicionalmente, se produjo una cartografía temática escala 1:100.000 mediante la foto interpretación de imágenes aéreas del Instituto Geográfico Agustín Codazzi del periodo 1940-2013 e imágenes satelitales de Goggle Earth, (landsat), utilizando la metodología Corine Land Cover; esto permitió cuantificar y mapear los cambios en el capital físico de los barrios y su dinámica expansiva a lo largo de más de 40 años.

En este orden de ideas, este documento se encuentra estructurado en cinco secciones. La primera, introduce al lector a tres grandes conceptos que desde diferentes disciplinas y campos de estudio abordan los conflictos por los recursos naturales. La segunda, presenta las relaciones entre la pobreza y las dinámicas de autoproducción del hábitat. La tercera, presenta el caso de análisis, su complejidad y la confluencia de las numerosas contradicciones que configuran su intratabilidad. La cuarta, ilustra las relaciones entre el agenciamiento del capital social y la autoproducción del hábitat teniendo como marco el enfoque de medios de vida. Por último, se muestran en detalle las formas como, a lo largo del tiempo, se agenció el capital social y sus resultados, paradojas y efectos sobre la intratabilidad. Al final del documento se presentan algunas conclusiones a propósito de la intratabilidad y el papel que ha jugado el capital social a lo largo de 40 años.

Los conflictos por recursos naturales, ambientales y socio ambientales

Los conflictos por recursos naturales, como construcción social, corresponden a dinámicas de enfrentamiento o choque entre uno o más actores sobre la propiedad, control, distribución, acceso y uso de los mismos; en el caso que nos ocupa, se hace referencia específica al uso del suelo. En ocasiones, este tipo de conflictos puede escalar e involucrar la violencia, por recursos como los diamantes, el coltán, las maderas, los metales preciosos, los hidrocarburos, la tierra, el bosque y el agua.

Esta complejidad depende del enfoque seleccionado y de la profundidad para abordar y analizar las dimensiones y variables que este incorpora en términos de causas, interrelaciones y escalas que intervienen. Entre las escalas de relacionamiento que se interceptan y generan conflictos ambientales complejos están, desde lo más general a lo particular, i) las relaciones entre el hombre y la naturaleza, que han entrado en crisis por causa del el antropocentrismo imperante, como advierte la ecología profunda; ii) las relaciones entre unas sociedades y otras (norte/sur, por ejemplo), como corresponde a la división mundial y sexual del trabajo, el extractivismo, el neoextractivismo, el colonialismo y el neocolonialismo, discursos y saberes hegemónicos como el neoliberalismo, el desarrollo sostenible y el urbanismo, entre otros; iii) las relaciones al interior de cada sociedad, expresadas en la estructura y prácticas del aparato estatal, la desigualdad, inequidad, pobreza estructural y segregación social (Ángel Maya, 1996).

El concepto de conflicto ambiental, desde una perspectiva amplia, se centra en el análisis de las relaciones y formas de actuación de los dispositivos y estructuras encargadas de regular las maneras como los recursos naturales son percibidos, representados, apropiados, asignados, controlados o distribuidos a diferentes escalas territoriales entre los distintos actores involucrados (elaborado a partir de Valencia, 2007; Rojas-Pinilla, 2015)

Una segunda categoría utilizada en Latinoamérica para analizar los conflictos por recursos naturales corresponde a los conflictos socio ambientales o redistributivos. Estos examinan las formas como son repartidos a diferentes escalas y entre los distintos actores involucrados, los costos y los beneficios de las iniciativas dirigidas al desarrollo, legitimadas por el discurso del crecimiento económico. Desde este enfoque, se presta especial atención a evaluar los impactos que dichas iniciativas generan sobre los medios de vida de las comunidades locales, ya sean extractivas (hidrocarburos, minería, etc.), de construcción de infraestructura (hidroeléctricas, distritos de riego, puertos, autopistas, la construcción de complejos turísticos, etc.), o de servicios (trasvases de cuencas, rellenos sanitarios, etc.).

Se puede decir, para sintetizar, que los conflictos redistributivos o socio ambientales, emergen como consecuencia de los daños, impactos y perjuicios ecológicos percibidos por parte de las comunidades y sus causantes. Este tipo de problemas transforma profundamente los medios de supervivencia de las comunidades, por causa de la privatización de recursos de uso común a favor de grandes transnacionales con la aprobación de los gobiernos nacionales de turno, que se encuentran amparados por discursos de competitividad y crecimiento económico (Boyce,1994; Duriappah, 1999; Gudynas, 2007).

Existe una categoría dentro de la Ciencia Política que se dedica a estudiar los conflictos de gran complejidad denominados conflictos ambientales intratables; su principal rasgo, según la literatura, es la presencia de fuertes elementos culturales y estructurales expresados en: i) larga duración, ii) recurrencia y fracaso de los intentos de transformación, iii) practicas estatales, iv) lucha por satisfacer necesidades fundamentales (Azar et al., 1978; Kriesberg, et al., 1989, Lewicky et al., 2003).

Este intrincado tejido de relaciones problemáticas genera contradicciones y conflictos con distintos grados de complejidad, cuya función principal es dar curso a procesos de transformación de las estructuras sociales (Galtung, 1969). No obstante, la intratabilidad como fenómeno creciente y recurrente en los países del sur pone sobre la arena de discusión la limitada capacidad de las estructuras y dispositivos de poder para gestionar con éxito este tipo de conflictos. Además, resalta las inflexibilidades e incapacidades del poder para transformarse y responder a los numerosos desafíos globales de la actualidad como son: la corrupción, la recesión económica, las plagas globales, el cambio climático, la desigualdad, la inequidad, la pobreza, la vulnerabilidad y, sobre todo, la concentración de poder y capital.

La informalidad urbana versus autoproducción del hábitat

La informalidad de las ciudades ha sido vista por la disciplina urbanista como una anormalidad o contradicción en función de: i) la forma de crecimiento bajo la cual se origina, ii) la inconformidad con la norma urbanística, con los procesos de regulación, con los instrumentos de planeación y de ordenamiento del suelo, y iii) la ausencia de una situación legal formalizada (Puente Burgos, 2005). En consecuencia, este tipo de edificaciones se han denominado con adjetivos que infieren distintas cargas de violencia simbólica tales como: urbanización subnormal, espontanea, clandestina, ilegal, progresiva, pirata, incompleta, entre otras. Por esta razón, este texto hace referencia a la noción de autoproducción del hábitat, pues la considera más neutral y libre de juicios de valor. El hábitat se ha definido como la articulación producida entre las siguientes dimensiones: social, política, económica, ambiental, estética y cultural, y una serie de atributos, como: suelo, servicios públicos, vivienda, equipamiento urbano, transporte, espacio público físico. Este concepto está ligado a los postulados enunciados por Harvey (1977) y Lefevbre (1978) como: “el derecho a una vida urbana transformada y renovada donde se recobren e intensifiquen las capacidades de integración y participación de sus habitantes” (Lefevbre, 1978, p. 138).

La autoproducción del hábitat, por su parte “es la forma más característica de desarrollo urbano desde los tiempos coloniales hasta el presente” (Gilbert et al., 1982, p. 5). Según Turner, lo que para algunos urbanistas es un problema, para los pobres es una solución. En este sentido, la autoproducción del hábitat

[…] es un fenómeno generalmente negado o rechazado por quienes definen las políticas de vivienda y en consecuencia se malogra un enorme potencial social, una gran capacidad popular, una fuerza creativa y participativa presente en las comunidades urbanas, lo cual podría servir para que las familias tuviesen mejores viviendas en una ciudad mejor (Torres-Tovar, 2007, p. 68).

En este contexto, la pobreza, no se refiere solo a la expresión de un conjunto de privaciones materiales, monetarias o físicas, sino a la imposibilidad de acceso a una vivienda digna, salud, seguridad social, nutrición, educación, recreación, cultura y a otras formas de ver el mundo, etc. La pobreza debe contemplarse como la ausencia de libertad, de reconocimiento, de acceso a oportunidades, a instituciones e incluso a los derechos y titularidades más fundamentales (Nussbaum, 2011).

La pobreza está asociada a aquello que es posible agenciar con los limitados recursos disponibles, los que permiten o limitan el despliegue del ser humano. En últimas, son muchas las dimensiones en las que se manifiestan las carencias humanas. Sin embargo, una forma de pobreza recurrente y persistente en los países del sur es la ausencia de un techo en la ciudad, y un hábitat digno y adecuado.

El conflicto ambiental con rasgos de intratabilidad en San Isidro Patios: un caso bogotano

Las dinámicas de autoproducción del hábitat de la ciudad generan conflictos sobre los usos del suelo con diferentes grados de complejidad; según la interrelación y/o combinación de uno o más factores, como veremos en detalle para el caso de análisis, los más directos y visibles para la disciplina urbanista son: i) No contar con unas características urbanísticas legales y formales mínimas, ii) No estar acorde con los procesos de planificación urbana, los usos permitidos del suelo, y el ordenamiento territorial, y iii) localizarse en áreas frágiles, de riesgo, o reservadas para la conservación.

En el caso colombiano, las causas, interrelaciones y efectos de la auto producción del hábitat se han asociado a la estructura de la pobreza, el crecimiento natural de la población, la migración voluntaria o forzada, la especulación constante con el suelo urbano como forma de obtener plusvalías, la limitada oferta de vivienda de interés social, la corrupción, el sistema político y el clientelismo, la escasa capacidad de comando y control de las instituciones, en combinación con un amplio repertorio de prácticas económicas, políticas, sociales e institucionales inadecuadas, por decir lo menos (Guhl, 1975; Aprile, 1991; 1992).

En el caso de Bogotá, el distrito capital tiene una superficie aproximada de 158.700 ha², con un área urbana que ocupa un 24,22 % del total (Peña-Barrera, 2010:35). Un dato importante es que el 47,58 % de la superficie de la ciudad (suelo urbano y rural), es decir 77.873 ha, corresponde a suelo protegido o de conservación; una de las zonas más grandes corresponde a la localidad de Sumapaz (78.095 ha), seguida de la Reserva Forestal Nacional del Bosque Oriental de Bogotá, con una superficie de 13.142 ha. (Secretaría Distrital de Planeación, 2009).

Durante décadas el área urbana de la ciudad se ha consolidado a través de la articulación de dos formas contradictorias de crecimiento urbano: el planificado y el informal; una especie de “dualismo funcional” que reporta amplios beneficios económicos y políticos para los grandes terratenientes, expresados en las plusvalías que generan los cambios en los usos del suelo. Estos beneficios no son obtenidos solo por los urbanizadores formales sino también por los “piratas”, asociados a redes clientelistas como fue el caso de Evaristo Porras, Forero Fetécua y Antonio Tinoco, según veremos para el caso de los barrios La Sureña, San Luis Altos del Cabo y La Esperanza en San Isidro Patios. En 1970, por ejemplo, la superficie construida de manera informal en Bogotá fue del 45 %; para el año de1978 esta proporción se elevó al 70 % (Arango, 1981, p. 280), mientras que en 2010 se estimó que más del 40 % de la superficie total de la ciudad tenía un origen informal (tabla 1).

La delimitación de áreas protegidas en las ciudades como fuente de conflicto

Desde comienzos del siglo XX los cerros orientales de Bogotá han sido habitados por comunidades pobres y segregadas que han autoproducido su hábitat en un contexto de pobreza, inequidad y marginalización (Torres, 1993; Romero, 2003; Preciado et al., 2005; Palacio, 2008).

En el 1976, el Ministerio de Agricultura declaró más de 14 mil ha de los cerros orientales como Reserva Nacional Forestal del Bosque Oriental de Bogotá³, sin tener en cuenta a los distintos actores involucrados⁴, particularmente a los habitantes de los barrios populares ‒en su mayoría sin legalizar‒, generando un conflicto complejo que permanece sin resolver desde hace más de 40 años. En la actualidad, cerca del 40 % de los predios afectados por la declaración de la Reserva son privados (Gómez-Lee, 2009).

El asentamiento de San Isidro Patios, conformado por cinco barrios autoproducidos, está situado a la altura del kilómetro 8 de la vía a la Calera, (figura 1). El hecho de haber sido levantado sobre predios de la Reserva Forestal ha determinado su ilegalidad y ha impedido que se ponga en marcha su formalización, regularización y legalización.

Este conflicto presenta numerosos rasgos de intratabilidad. En primer lugar, que junto con otros asentamientos del mismo tipo en los cerros orientales, recurrentes y de larga data, el de San Isidro lleva más de cuarenta años sin que se haya dado respuesta a las solicitudes de legalización realizadas por las JAC de los barrios. En segundo lugar, involucra al Estado y a sus instituciones en todos los niveles: nacional, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; regional, Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca; y local, Distrito Capital. En tercer lugar, la lucha por satisfacer necesidades básicas fundamentales, en la medida que los habitantes de los barrios pagan impuestos por sus viviendas, aun cuando no son objeto de inversión pública o prestación de servicios como acueducto y alcantarillado por ser considerados barrios ilegales.

La más reciente esperanza de legalización fue la declaración de una franja de adecuación de 975 ha mediante la Resolución 0463 del 14 de abril del 2005 del Ministerio de Medio Ambiente que, por lo menos en el papel, podría dar curso a un proceso de formalización y legalización de muchos de los barrios informales asentados en los cerros orientales de la ciudad. Dicha Resolución fue demandada mediante una acción popular en ese mismo año. El primer fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca fue en contra de la franja y de la sustracción, pero este fue apelado en 16 oportunidades y, en consecuencia, escaló hasta llegar al Consejo de Estado, ente que luego de ocho años de litigio ratificó la franja; sin embargo, este fallo no ha generado ningún cambio hasta ahora en el estatus de ilegalidad de los barrios de San Isidro Patios (Rojas-Pinilla, 2017).

El agenciamiento de capital social como estrategia para autoproducir el hábitat

Ante un contexto de fuertes asimetrías de poder y la permanente renuencia del Distrito a realizar inversiones en estos barrios, la comunidad, aglutinada en Juntas de Acción Comunal (JAC), no ha tenido más opción que poner en marcha diferentes tácticas y estrategias, para autoproducir su hábitat y agenciar su bienestar, dirigidas a garantizar el acceso y la provisión de servicios de acueducto, alcantarillado, transporte, alumbrado público, vías de acceso, manejo de residuos sólidos, construcción de equipamiento básico en salud, educación y comunitario. La distinción entre tácticas y estrategias se da en función de las relaciones de poder, es decir, cuando se detenta algún grado de poder, se utilizan estrategias; mientras que cuando no se cuenta con este, se habla de tácticas (De Certau, 1996). La táctica más utilizada por las JAC ha sido solicitar al Estado la provisión de un mínimo de bienestar; esta se ha combinado con el uso de redes clientelistas.

A pesar de la situación de ilegalidad, de los fallidos intentos de formalización de los barrios desde los años ochenta y de los fracasados intentos de control sobre la expansión urbana no planificada, el agenciamiento de capital social por parte de las JAC, las sinergias en la autoproducción del hábitat y el aumento del bienestar en términos de cobertura de necesidades fundamentales han favorecido el crecimiento de estos barrios y su densificación. En la actualidad, a pesar de que no se cuenta con un censo, los cálculos del acueducto comunitario ACUALCOS, para 2020, señalan que en los cinco barrios⁵ que conforman San Isidro Patios se agrupan aproximadamente 20 mil habitantes.

Capital social y medios de vida

Desde la visión más amplia y concreta, el capital social se ha definido como un conjunto de normas y redes sociales que facilitan la acción colectiva para alcanzar objetivos comunes y beneficios mutuos (Putnam,1993).

El enfoque y la metodología de los medios de vida examinan, en un periodo de tiempo determinado (antes y después), las estrategias que familias y comunidades pobres y vulnerables ponen en marcha en momentos de crisis (enfermedad, desastres naturales, plagas, etc.) para asegurar el sustento. Para Chambers y Conway (1992, p. 9) “[los capitales] son los medios para proveerse el sustento, entre estos se incluyen las capacidades para subsistir y los recursos tangibles e intangibles”.

Los capitales, también denominados activos, recursos o dotaciones, son todo aquello, tangible o intangible, de lo que “se puede echar mano” o a lo que “se puede recurrir” en momentos de crisis. El enfoque considera cinco tipos de capitales: natural (tierra, agua, bosque, paisaje, semillas, etc.); físico (vivienda, muebles, enseres, herramientas, etc.); financiero (ahorros, crédito, remesas, etc.); humano (conocimientos, destrezas, habilidades, salud); social (derechos, titularidades, redes, compadrazgos, grupos y organizaciones) (Chambers y Conway, 1992; Farrington et al., 2002) (figura 2).

Al análisis de las estrategias puestas en marcha en momentos de crisis para configurar el sustento debe incorporarse en el análisis del contexto. El contexto y estructuras en los que se encuentra inmersa la unidad de análisis juega un papel clave, bien sea en términos de facilitar el agenciamiento de los capitales para la configuración del sustento o para elevar la vulnerabilidad, limitando la posibilidad de agencia de los activos por parte de la unidad de análisis. En el caso que nos ocupa, el contexto de ilegalidad conspira para elevar la vulnerabilidad de las comunidades, pues limita el acceso por la vía legal a servicios básicos y el agenciamiento de sus capitales. La vulnerabilidad debe entenderse como la posibilidad de que la unidad de análisis caiga en la trampa de la pobreza, es decir que, frente a una situación de estrés o crisis, las estrategias puestas en marcha disminuyen los niveles de propiedad, acceso, calidad o cantidad de los activos disponibles para la unidad de análisis. En ese caso, se dice que la estrategia no fue sostenible, es decir, que no logro sacar a la unidad de análisis de la crisis, y por el contrario empeoró su situación.

Teniendo en cuenta lo anterior, es claro que el capital social se constituye en un activo crucial para las comunidades pobres y vulnerables que se enfrentan a situaciones de crisis o conflicto. De hecho, fortalecer, cohesionar y agenciar el capital social es una de las tácticas más recurrentes que las comunidades pobres y vulnerables ponen en marcha con el fin de lograr bienestar, beneficios y ventajas colectivas. Por esta razón, el enfoque de Medios de Vida lo reconoce como uno de los capitales más importantes que componen el pentágono, junto con el capital financiero, natural, físico, y humano.

En contextos de pobreza, inequidad y marginalidad, el capital social tiende a ser uno de los pocos capitales abundantes de los que se dispone y que puede elevar, acumular y agenciar con el fin de autoproveerse de servicios básicos fundamentales o demandarlos al aparato estatal. Las comunidades pobres y vulnerables tienden a invertir con confianza en actividades colectivas cuando saben que estas actividades los benefician como un todo.

Autores como Harris y Renzio (1997); Woolcock (1998); y Ostrom (2000) han identificado cinco grupos de características, usos y complementariedades del capital social que permiten a las comunidades agenciar de manera más efectiva sus limitados recursos, para disminuir su vulnerabilidad y salir de la pobreza:

1. i) Las relaciones de confianza, reciprocidad e intercambios entre individuos que facilitan la cooperación y permiten alcanzar objetivos comunes y al mismo tiempo resolver necesidades colectivas sentidas (infraestructura básica, crédito, intercambio de saberes, etc.).

2. ii) La construcción y operación de reglas comunes, normas y sanciones interiormente acordadas para, por ejemplo, garantizar la conservación, uso y manejo de recursos colectivos o de uso común de los cuales dependen muy estrechamente para sobrevivir (por ejemplo, un acueducto comunitario, un bosque, un área de pesca, etc.).

3. iii) El uso de conexiones, redes, y grupos, para lograr el acceso a otro tipo de capitales, por ejemplo, natural, humano, financiero, o físico (alumbrado público, transporte, servicios de salud, educación, salones comunitarios, etc.). Es importante recordar que, en cierta medida, un recurso se puede sustituir por otro y hay recursos de entrada que permiten agenciar una estrategia de vida importante. Por ejemplo, el acceso a tierra productiva y agua limpia es clave para los sistemas productivos de los pobladores rurales pobres, mientras el acceso a servicios básicos y equipamientos es fundamental para los pobladores urbanos pobres.

4. iv) El capital social puede incrementar las posibilidades de innovar en las formas de agenciar el bienestar colectivo, así como un mejor y mayor acceso a información y servicios, intercambio de saberes de distintos órdenes, uso de redes, compadrazgos e intercambios no monetarios.

5. v) Por último, pero no por eso menos importante, el empoderamiento como ciudadanos votantes, sujetos de derechos y titularidades, que se refleja en el mejoramiento del acceso a instituciones más amplias transformando las estructuras sociales.

Mediante el uso de sus organizaciones sociales (las JAC) y diferentes redes la comunidad de San Isidro Patios han encontrado diversas tácticas y estrategias para agenciar el capital social, generando efectos paradójicos sobre el bienestar y el conflicto. De una parte, el agenciamiento de este capital ha contribuido a elevar la magnitud y la gravedad del conflicto, en términos de un aumento sostenido de la mancha urbana sobre la Reserva Forestal, debido al aumento del número de familias y la superficie de territorio loteado de manera ilegal. De otra parte, también les ha permitido satisfacer sus necesidades básicas (agua, alcantarillado, coberturas de salud y educación, transporte, entre otros), es decir, autoproducir su hábitat, permanecer y afianzarse en el territorio, así como participar e incidir en la arena política de la ciudad.

Cronología de las estrategias, tácticas y logros del agenciamiento del capital social

En esta sección, se presentarán los principales hallazgos a propósito de las prácticas, tácticas y estrategias mediante las cuales se ha acumulado, agenciado y trasformado el capital social en clave de autoproducción del hábitat a lo largo de más de 40 años, en un contexto de conflicto ambiental intratable. Para este análisis, se tendrán en cuenta los cuatro grupos de elementos característicos del capital social y sus relaciones con las evidencias encontradas durante la investigación.

En la figura 3, se presenta de manera general mediante una línea de tiempo, las formas y evolución del capital social, así como los principales hitos y logros comunitarios que permitieron definir periodos de tiempo para simplificar el análisis e identificar rupturas y continuidades. De modo que se puede hablar de 5 momentos entre 1960 y 2020, marcados por diferentes contextos, hitos, desafíos y logros.

Antes de 1960: una comunidad rural en transformación

En los años 30 del siglo XX San Isidro era una vereda campesina lejana a Bogotá, próxima al entonces municipio de Usaquén que sería anexado al Distrito Especial en 1958. La construcción de la planta de cemento “La Siberia”, en 1929, dio curso a una dinámica de parcelación de predios y urbanización que desde entonces no se ha detenido. El capital social estaba marcado por relaciones de confianza y reciprocidad derivadas de los lazos familiares y compadrazgos característicos de las sociedades tradicionales rurales. Como se mostró en la figura 3, se combinaban actividades extractivas de madera, arena y piedra con actividades agrícolas y pecuarias. La construcción colectiva de la escuela primaria, y la ampliación de una trocha para mejorar la conectividad local fueron proto hitos de la acción colectiva (Cuevas y Vargas, 2004).

1970-1981 La forja del capital social; confianza, trabajo mancomunado y reciprocidad

Durante este periodo se iniciaron varios procesos simultáneos que modelaron las tácticas y estrategias adoptadas para agenciar el capital social:

1. i) Los predios vecinos a la vía Bogotá-La Calera ‒que ya estaba pavimentada‒ fueron parcelados, y parte de estos se convertirían en los barrios San Isidro I y II.

2. ii) La Caja Agraria, una institución bancaria estatal, puso en marcha un programa de vivienda rural y construyó el barrio Caja Agraria, un núcleo de 20 viviendas para agrupar población rural dispersa, con el objeto de prestarles mejores servicios de educación y salud.

3. iii) La descentralización política, la creación de las alcaldías locales en 1972 y la elección popular de alcaldes, concejales y ediles a partir de 1982 impulsaron y fortalecieron la articulación de las incipientes JAC a las redes clientelistas de los partidos tradicionales, con la promesa de obtener acceso a beneficios y compensaciones, léase legalización y servicios básicos.

1. iv) A comienzos de los setenta, el urbanizador pirata Antonio Tinoco inició la compra de las fincas vecinas al barrio Caja Agraria para su loteo ilegal. Primero compró “La Sureña” y luego “San Luis Altos del Cabo”, dando origen a los barrios del mismo nombre (Entrevista a Eva Guerrero, 2013). Tinoco aprendió el oficio del también político y tierrero Rafael Forero Fetécua, concejal de la ciudad durante cuatro periodos y aspirante al senado para el periodo 1994-1998; fue capturado y acusado de falsedad en documento público, retención y posesión ilícita de cédulas (El Tiempo, 1994).

En un contexto de rápida urbanización, presionada por la migración forzada y voluntaria (figura 3, Ver cambios entre 1977-1985), se acrecentaron las necesidades de los pobladores de estos barrios y, por ende, la única vía era la organización social. En 1971 nació la primera JAC en San Isidro Nororiental, que fue reconocida por el Distrito Especial mediante Resolución 1059. El capital social, de acuerdo con las entrevistas realizadas, se sustentaba en relaciones de confianza, reciprocidad, cooperación e intercambio, las cuales buscaban alcanzar objetivos comunes y resolver necesidades colectivas, en particular, la gestión de las redes de energía eléctrica para la cocción segura de alimentos, además de los servicios de transporte y servicio de guardería para la población infantil. Como en ese entonces los servicios de educación, salud y servicios públicos de transporte y energía no estaban todavía privatizados, le correspondía a la administración distrital facilitarlos. La JAC de San Isidro, en cabeza de su presidente, envió numerosos folios solicitando estos servicios a las entidades competentes, pero no obtuvo respuesta en el corto plazo (Entrevista a Eva Guerrero, 2013).

Durante este periodo, las primeras acciones colectivas se dirigieron a subsanar las necesidades de servicios de guardería y transporte, que eran percibidos como los más urgentes; el agua todavía no se consideraba una prioridad dado el número de quebradas, más de siete, que corrían por este territorio y que todavía no estaban contaminadas o intervenidas. Esta abundancia hídrica permitió un abastecimiento suficiente mediante el uso del antiguo acueducto rural, complementado con mangueras de conducción. Para solucionar la necesidad de transporte, se creó un servicio informal mediante jeeps que luego dio origen, a través de la organización solidaria, al surgimiento de la cooperativa de transporte Transcalero. Simultáneamente, la comunidad construyó la primera guardería en un terreno adquirido por la JAC.

1982-2004 El auge del uso de redes, hitos, incidencia y reconocimiento

Este periodo es el más importante en cuanto al crecimiento espacial y poblacional de los barrios, así como también con relación a las numerosas tácticas y estrategias puestas en marcha para agenciar el capital social, cuyas sinergias contribuyeron decididamente a elevar el bienestar de la comunidad, así como la visibilidad, continuidad, incidencia y capacidad de interlocución de sus formas organizativas.

En este sentido, vale la pena señalar la suscripción, en 1999, de un “Pacto de Borde” entre las JAC y el alcalde local de Chapinero, en el que las juntas buscaron acceder a las instituciones. En el Pacto se comprometían, de una parte, a vigilar y detener la expansión del loteo y la urbanización ilegal en La Esperanza, la cota más alta, y de otra, la alcaldía se comprometió a facilitar el proceso de legalización y coordinación de inversiones necesarias en servicios básicos y equipamiento urbano. Este intento de transformación del conflicto fue infructuoso y se sumó a muchos otros intentos fallidos para legalizar los barrios.

Sin embargo, también se dieron importantes logros por vía de la acción colectiva. El principal fue el acceso al servicio de agua y alcantarillado gracias el acueducto comunitario, además del acceso a oportunidades para mejorar el capital humano, mejorar la cobertura de salud y de educación formal e informal, la formación en liderazgo y en resolución de conflictos, la interlocución y la autogestión. Irónicamente, estos logros tuvieron incidencia sobre la intratabilidad, expresada en la magnitud del conflicto, el aumento de la población, del número de viviendas, la fragmentación de predios y el proceso de lenta pero segura consolidación de los barrios. En la figura 4 se destaca el aumento, entre 1985 y 2002, de las manchas naranjas y rojas, correspondientes a zonas urbanas continuas y discontinuas.

Durante este periodo fue fundamental referirse al Programa de Salud Comunitaria de la Fundación Santafé⁶, que operó ininterrumpidamente entre 1982 y 1991; este programa se proponía mejorar las condiciones medioambientales y de salud de las comunidades vecinas a La Calera y Chapinero. Los resultados del diagnóstico y del censo realizados en 1982 evidenciaron la pobreza y vulnerabilidad de los habitantes de estos barrios: el 42 % de la población era menor de 15 años, el promedio de personas por familia era de 5,2 y el 58 % era analfabeta funcional. Respecto a las características de las viviendas y la cobertura de servicios, el 40,9 % de viviendas presentaban hacinamiento crítico; solo el 39,7 % tenía servicio de acueducto, el 42,0 % poseía servicio de inodoro, mientras que el 28 % carecía de servicio de disposición de excretas; el 63 % de las familias tenía un ingreso combinado menor a dos salarios mensuales mínimos y el 20 % de las familias ganaba menos de un salario mínimo, y solo el 19,5 % tenía acceso a seguridad social. (Medina et al., 1992, p. 32).

El programa “concebido de una manera integral involucraba varios componentes: i) participación, liderazgo y educación; ii) atención en salud; iii) saneamiento ambiental y iv) atención integral a la familia” (Medina et al.,1992, 51). Estos componentes se desarrollaron en red con numerosas instituciones como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Secretaría de Salud, la Fundación Pisingos, la Fundación Ana Restrepo del Corral, la parroquia de Santa Bibiana, SERVIVIENDA ‒entidad dirigida a proveer viviendas prefabricadas a familias de escasos recursos‒ y el Plan Padrinos ‒un sistema de becas para niños vulnerables financiadas por miembros del Club Rotario de Estados Unidos‒. (Entrevista al Coordinador del Programa Salud Comunitaria, Ingeniero Mario Opazo, 2013).

El componente de liderazgo, formación de capital social y capital humano del programa fue clave para sentar las bases de las formas como las JAC agenciarían su capital social para elevar el bienestar de una población vulnerable y con un sinnúmero de carencias y privaciones. De acuerdo con las entrevistas, la estrategia de capacitar y empoderar a las mujeres como promotoras de salud fue muy exitosa. Las promotoras una vez formadas y carnetizadas visitaban los hogares, identificaban problemáticas y necesidades, atendían a la población y transmitían conocimientos básicos de higiene, nutrición, cuidado, así como de prevención del maltrato y violencia intrafamiliar. Así mismo, identificaban y capacitaban líderes, sobre todo mujeres, para que continuaran sus procesos de formación, ya fuera en labores para generar ingresos (contabilidad, costura, cocina, carpintería, electricidad, ebanistería, plomería, etc.) o en liderazgo y gestión de proyectos.

A través del Plan Padrinos se agenció el Jardín Infantil las Tres Sss, San Luis, San Isidro y La Sureña. Asimismo, se construyeron la escuela básica primaria San Isidro, El jardín El Amparo, que luego se transformaría en el Centro de Atención al Menor, gestionado por la comunidad, el salón comunitario Semillas de Juventud, el puesto de salud, y se consolidó el servicio de transporte (figura 5). Si bien la primera JAC fue la de San Isidro con el surgimiento de los barrios vecinos se fueron conformando nuevas JAC (La Sureña y San Luis), pero la clave del éxito fue el trabajo mancomunado, la capacitación y la innovación con la ayuda del componente de liderazgo del programa de Salud Comunitaria (Entrevista Adelina García, 2013).

En 1992 con el incremento del capital social y el aumento de las redes de influencia, la participación en la Mesa Ambiental de los Cerros, se logró la elección del primer Edil proveniente de los barrios autoproducidos de los Cerros Orientales, Fernando Rojas, y bajo la administración de la alcaldesa local de Chapinero Gladys Gorovitz (q.e.p.d), se logró pavimentar el anillo vial de los barrios. En ese momento todavía no era ilegal invertir en barrios informales, este aspecto fue reglamentado mediante el Decreto 190 del 2004 para Bogotá y con la Ley 551 del 2012 para todo el país.

ACUALCOS

Entre 1982 y el 2004, con el auge del loteo y la construcción, el acueducto veredal colapsó y emergió un fuerte conflicto por el agua entre los pobladores de San Isidro y los barrios emergentes (San Luis y La Sureña). El recurso escaseó por cuenta del aumento de la población, pero sobre todo por la contaminación de la quebrada que abastecía el pequeño acueducto rural del que dependían cada vez más familias. La mayoría de las quebradas fueron contaminadas con aguas residuales y residuos sólidos, al tiempo que se intervinieron desacertadamente sus cursos de agua mediante taponamientos, desvíos y se ocuparon las rondas. (Entrevista a Maya Pinzón, habitante y líder comunitaria, 2014; Conservación Internacional, 2010).

Es importante resaltar la forma como las Juntas de Acción Comunal (JAC) de los barrios y sus líderes manejaron este conflicto, sin centrarse en discursos de exclusión o de imposición de trabas al acceso al acueducto rural o a las fuentes de agua, lo cual probablemente hubiera sido inefectivo y hubiera escalado el conflicto, en su lugar, se enfocaron en la ampliación y democratización del acceso al recurso mediante el agenciamiento de un acueducto comunitario, gestionado de manera conjunta por las JAC de los tres barrios. A la utilización intensiva de las relaciones de confianza y reciprocidad y la concertación de normas y arreglos para el manejo del recurso se sumó el uso de conexiones, redes y grupos, y de redes clientelistas para obtener la concesión de aguas por parte de la Corporación Autónoma Regional (CAR), al tiempo que se incrementaron las capacidades para innovar en la gestión operativa del acueducto y las formas de organización de sus miembros.

El logro de la concesión de aguas fue complementado por el aporte de la CAR en tubería, mientras que el programa de Salud Comunitaria capacitó a los líderes “en tareas de mantenimiento y administración” del acueducto; a través de la Secretaría de Salud de Bogotá y de Rotarios Internacional se consiguió una planta de tratamiento y un tanque de distribución de 500 m. que garantizaba el suministro de agua potable y el aumento de la cobertura del servicio (Entrevista a Mario Opazo, 2013; Medina et al., 1992, p. 38).

En 1981 el acueducto comunitario ACUALCOS se hizo realidad y se fortaleció con el paso del tiempo; en el 2003 contaba con tres tanques y una planta de tratamiento para abastecer 1756 acometidas; el diseño de su ampliación contemplaba en ese momento un máximo posible de 2000 acometidas que, se calculaba, atendían en promedio a cinco usuarios cada una. En 1998 la autoridad distrital trató de cerrar el acueducto como consecuencia de la crisis desatada en el 2003, se modificaron los estatutos y se dividieron los miembros en categorías de usuarios y asociados. En ese momento ACUALCOS prestaba el servicio a 2150 suscriptores, es decir, alrededor de 14.500 personas. La mayoría de los entrevistados coincidieron en que esta decisión erosionó el capital social, en la medida en que se transformaron las normas para el manejo del agua como recurso de uso común; de alguna forma, esta estrategia simuló una privatización en pequeña escala. Los barrios de La Sureña y San Luis siguieron con su proceso de consolidación, de modo que la urbanización continua pasó de 3,32 ha. a 13,40 ha (figura 4).

2005-2013 El paréntesis de la acción popular

Durante este periodo las medidas cautelares proferidas por la Acción Popular prohibían cualquier tipo de obra civil, aún en el caso de procurar servicios básicos. En la práctica, la dinámica de loteo ilegal no se detuvo. En este tiempo se evidenció un fuerte aumento de los activos sociales mediante el trabajo en red con organizaciones no gubernamentales e iglesias cristianas, se gestaron proyectos de carácter ambiental, social y cultural que elevaron las capacidades de grupos específicos —jóvenes, mujeres, niños y adultos mayores—. Pero también se fragmentaron las organizaciones sociales como táctica para elevar el acceso a proyectos y recursos.

2014-2020 Diversificación y fragmentación de la participación

En este lustro, el cambio más significativo fue la disminución de la cohesión social y el sentido de pertenencia hacía las JAC. La participación continuó fragmentándose y especializándose según las características y tipo de intervenciones priorizadas por las organizaciones no gubernamentales, las iglesias y los programas de gobierno, y estos procesos profundizaron las divisiones en el interior de los barrios. Las organizaciones culturales y juveniles, a su vez, se articularon de manera constante pero dispersa a procesos pedagógicos con las diferentes organizaciones presentes en el territorio.

Estas dinámicas estuvieron relacionadas con: i) el logro de un relativo bienestar, en términos del aumento del consumo y del comercio local, así como la ampliación en el acceso a recursos sociales y humanos básicos; ii) los cambios en la gestión del acueducto comunitario y composición de su junta directiva; y iii) el aumento de la población, la densificación y heterogeneidad cultural que propiciaron la emergencia de identidades diferenciadas⁷.

Como respuesta al aumento en la oferta de recursos para proyectos comunitarios se crearon, aunque también desaparecieron organizaciones; además, se conformaron fundaciones especializadas en mediar las intervenciones entre las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, las comunidades de los barrios y las iglesias. El aumento de iglesias cristianas asociadas a grupos políticos ha jalonado la división por causa del conflicto de intereses en la lucha por obtener influencia y capturar votantes para ser articulados a redes clientelistas. En la actualidad, existen cerca de 24 organizaciones sociales de base, lo cual impone retos importantes al trabajo mancomunado, toma de decisiones y en últimas el agenciamiento óptimo del capital social (Entrevista a Maya Pinzón, lideresa comunitaria).

Conclusiones: en un contexto de pobreza y conflicto con rasgos de intratabilidad, el capital social es pilar fundamental para la autoproducción del hábitat

Como vimos la intratabilidad se expresa en tres grandes conjuntos, determinados por: a) la lucha por necesidades básicas, b) el papel del Estado, específicamente por declarar el área protegida y por restringir el uso del suelo, y c) el papel de las estructuras de poder social y cultural que se resisten a transformarse; de ahí la larga duración, recurrencia del conflicto y el fracaso de los intentos de transformación.

Las comunidades agenciaron su capital social de manera exitosa para acceder a un techo en la ciudad con acceso a servicios básicos fundamentales, uno de los tres grandes rasgos de intratabilidad del conflicto. Sin embargo, los intentos de transformar los demás rasgos a partir de tácticas como el mejoramiento del acceso a las instituciones, el uso de redes, el ejercicio de mecanismos de participación en las entidades de la administración distrital vía un edil, derechos de petición y las cambiantes dinámicas de la Acción Popular y sus efectos, no fueron suficientes para transformar positivamente el grueso de los ingredientes de este conflicto de gran complejidad.

En la práctica, el capital social es un recurso colectivo, abstracto y de difícil medición. Por lo tanto, no es posible diferenciar claramente uno a uno los efectos de la actuación de los cinco componentes y complementariedades presentados en la sección pertinente. Lo que sí es posible, es trazar los logros de su agenciamiento a lo largo del tiempo, en términos de bienestar y ciudadanía, así como las tácticas y estrategias puestas en marcha (sean estas el auge, caída y renacer de las JAC, sus líderes y redes), a través de testimonios y documentos.

Los rasgos y formas que adquiere el capital social son dinámicos, no necesariamente son sustituidas unas por otras de manera secuencial en el tiempo, se pueden sobreponer, aglutinar, acumular, fragmentar o erosionar como consecuencia de los cambios en el contexto nacional e internacional; las transformaciones históricas y espaciales del territorio y los barrios, las dinámicas locales de emergencia, avance y consolidación urbana, y el logro de un mejoramiento de la calidad de vida y el bienestar.

Es claro que la situación de bajo acceso a capitales financieros, físicos y humanos hace que la gente se aglutine y se agencien acciones colectivas y se construyan reglas efectivas de manejo de recursos de uso común, etc. El capital social deviene entonces como el único capital verdaderamente abundante y se constituye en un activo clave para acceder a la limitada oferta institucional o, en su defecto, a la articulación con redes clientelistas.

No obstante, los lazos de confianza, reciprocidad y cohesión social tienden a debilitarse o fragmentarse cuando se eleva el nivel de bienestar y se logra disminuir la vulnerabilidad, en un contexto de aumento de la población y de diferenciación social. Es importante resaltar, en este caso, que la configuración de una amplia red de relaciones entre formas asociativas a distintas escalas, que agrupó a la iglesia católica y a algunas instituciones gubernamentales y no gubernamentales, permitió que surgiera un tejido sólido con fuertes rasgos de pertenencia que hizo posible su acceso a las instituciones y la obtención de logros, con hitos tan importantes como el caso de ACUALCOS, que propició las condiciones para construir normas para la gestión, coordinación, regulación y manejo de recursos de uso común como el agua, al igual que la incidencia como ciudadanos en la Mesa Ambiental de los Cerros. Todo ello, a pesar del conflicto y las dificultades legales, del contexto que los limita e, incluso, de la deslegitimación de su accionar colectivo.

Referencias

Notas

* Artículo de investigación. Este artículo aborda, sintetiza y profundiza, desde la perspectiva de las relaciones entre capital social, cooperación y conflicto, aspectos que hacen parte de la tesis doctoral titulada “Intratabilidad, poder y territorio. El caso del conflicto ambiental de San Isidro Patios, Bogotá 1976-2014”. Esta investigación fue financiada con recursos de la Vicerrectoría de Investigación de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá. Una versión completa, editada y revisada de la tesis fue publicada bajo el título “Teoría y práctica de los conflictos ambientales complejos. El Caso de San Isidro Patios en Bogotá” en agosto del año 2019 con los recursos obtenidos de la convocatoria para publicar resultados de investigación, de la Vicerrectoría de Investigación de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogotá, Colombia.

¹ La noción de Intratabilidad emergió de los Estudios de Paz. El término Protracted Social Conflicts (Conflictos Intratables) fue acuñado por Edward Azar en los años setenta para referirse a conflictos violentos caracterizados por: su larga duración, la elusión de los repetidos intentos de resolución, el incluir la lucha por necesidades fundamentales e involucrar “aspectos estructurales”. En los años ochenta la Escuela Norteamericana acuñó el concepto de Environmental Intractable Conflicts, para referirse a conflictos por recursos naturales con características similares, pero no necesariamente violentos (Azar, 1978).

² Datos del 2009 de la Secretaría de Planeación hablan de un total 163.159 ha, 41.388 de suelo urbano y 122.271 de suelo rural.

³ Mediante dos decretos: El Decreto N. 877 del 10 de mayo de 1976 y el Decreto N. 622 del 16 de marzo de 1977.

⁴ Grandes, medianos y pequeños propietarios, pequeños mineros, campesinos, barrios populares, condominios para estratos altos, instalaciones de instituciones universitarias, del ejército, etc.

⁵ El estudio no incluyó el barrio “Altos de Bellavista”, antiguo Canteras, por no corresponder a la misma dinámica, origen y vecindad con los demás barrios como se puede apreciar en la figura 1.

⁶ La Fundación Santafé fue creada en el año 1972, corresponde a una entidad privada de carácter social cuyo objeto es liderar e influir positivamente en el sector de la salud y contribuir al bienestar de los individuos y de las comunidades.

⁷ Durante este periodo comienzan a llegar población de todo el país, población de la costa atlántica, afros de la costa pacífica e indígenas Embera y Nasa desplazados.

Notas de autor

^a Autor de correspondencia. Correo electrónico: humberto.rojas@javeriana.edu.co

Información adicional

Cómo citar este artículo: Rojas Pinilla, H. (2022). La autoproducción del hábitat de un barrio informal en un contexto de ilegalidad y conflicto. Cuadernos de Vivienda y Urbanismo, 15. https://doi.org/10.11144/Javeriana.cvu15.ahbi

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