Introducción

El modelo productivo definido como agro-exportador, impulsado históricamente en América Latina y específicamente en Argentina, se ha basado en la explotación de recursos naturales para la provisión de alimentos y materias primas al mercado internacional. La consolidación de este modelo de acumulación se centró en la región de la pampa húmeda (que incluye el área pampeana de la provincia de Córdoba ubicada al centro y sureste), espacio que se convirtió de manera progresiva en el centro dinámico de la economía y la sociedad.

Así, hacia finales del siglo xix la implementación de la política de colonización agrícola y el trazado del ferrocarril consolidaron la incorporación de la región pampeana de la provincia de Córdoba a esta matriz agroexportadora, delineando su estructura socio-demográfica y productiva. De esta forma, en el devenir histórico de estos territorios se evidencian continuidades dadas por su inscripción estructural en el modelo de acumulación hegemónico desde finales del siglo xix hasta la actualidad.

Este modelo posee una historicidad que puede recorrerse a partir de autores como Barsky y Gelman (2005), Gudynas (2010) y Sili (2016), entre otros, quienes destacan la configuración de un territorio global de crecimiento del modelo agrícola, que trasciende las escalas locales y regionales. Sin embargo, esto se vio inmerso en un proceso de crisis que comenzó en 1930, con el auge de las políticas proteccionistas a nivel mundial, circunstancias que dieron lugar a la instauración de un nuevo modelo productivo, denominado de “industrialización por sustitución de importaciones” (Rapoport, 2010, p. 114), el cual propició una política de transferencia de rentas desde el agro hacia otros sectores de la economía. Esta transición económica-productiva implicó, en los territorios objeto de estudio, un lento proceso de reorientación de la producción local hacia el mercado nacional.

No obstante, las transformaciones que explican la dinámica actual del modelo productivo sitúan su origen a mediados de la década de 1970, consolidadas hacia principios de 1990 con la instauración del modelo del “agronegocio” (Gras y Hernández, 2013), caracterizado por el direccionamiento de las políticas empresariales y gubernamentales cimentadas en la reprimarización de la economía y el posicionamiento mundial como enclave regional (latinoamericano) proveedor de commodities. Si bien este modelo productivo genera crecimiento económico, también impacta en la dimensión humana, social y ambiental debido a los cambios de usos de suelo.

Desde esta perspectiva, el presente trabajo ofrece algunas líneas de reflexión en relación al modelo productivo como componente del desarrollo territorial en términos generales, para luego situarnos en la provincia de Córdoba, Argentina, en particular en el municipio de General Deheza (departamento Juárez Celman) y en la comuna de General Fotheringham (departamento Tercero Arriba).

La hipótesis de trabajo de esta investigación afirma que los escenarios a nivel municipal y comunal presentan condiciones de vulnerabilidad frente al modelo productivo hegemónico consolidado en la región. En particular, la dimensión socio-ambiental constituye un elemento crítico que pone en tensión la sostenibilidad de los perfiles productivos locales y el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) a los que las localidades de la provincia adhieren.

El artículo se inserta en una línea de investigación^[1] que privilegia el enfoque del desarrollo territorial para el abordaje de las dinámicas socio-productivas a nivel local y regional. Así, siguiendo a Alburquerque y Dini (2008), nos focalizamos en cuatro de sus dimensiones centrales, a saber: “a) desarrollo humano; b) desarrollo social e institucional; c) desarrollo ambiental y d) desarrollo económico local” (p. 13). Desde dicha perspectiva, es menester conocer e interpretar los escenarios de las economías regionales en Argentina. En este sentido, Manzanal (citado en Crissi Aloranti, 2020) manifiesta que se presentan diversos dinamismos, incluso en una misma provincia, con una movilidad diferente tanto de su población como en la localización de las actividades económicas, reflejando identidades territoriales diferentes, como viene a ser el caso de las dos localidades objeto de estudio. Por tanto, implementar acciones de desarrollo en contextos diferenciados implica concebir estrategias adecuadas a los condicionantes y potencialidades, según los perfiles territoriales^[2].

A partir de este estudio de casos procuramos evidenciar los escenarios a nivel municipal y comunal de la región pampeana provincial en función de los ODS, haciendo énfasis en el objetivo 11 (ciudades y comunidades sostenibles) y en el 8 (trabajo decente y crecimiento económico) (Ciudades y Gobiernos Locales Unidos [CGLU], 2015), con lo cual procuramos mostrar el vínculo entre el modelo productivo territorial y el cumplimiento de los ODS a nivel local.

El desarrollo territorial, ODS y los gobiernos locales

Las profundas transformaciones acaecidas en la dinámica de la acumulación capitalista desde mediados de la década de 1970 tuvieron impactos significativos en las formas de organización económica y política a nivel global. En ese sentido, la transición hacia un “régimen de acumulación flexible” (Harvey, 1998, p. 170) propició el desarrollo y la consolidación de una “nueva arquitectura productiva en red” (De Mattos, 2009), con nodos de acumulación dispersos en el espacio mundial, pero comandados por el capital transnacional.

En el marco de estas mutaciones, en los países centrales, y más específicamente en Italia, en las regiones de la Toscana y la Emilia Romagna se llevaron a cabo una serie de experiencias de desarrollo económico que pusieron en primer plano la relevancia de “los activos territoriales en las trayectorias empresariales” (Valinotti, 2020, p. 116). Estas formas de organización económica, social y política de los territorios se constituyeron en un insumo central para el desarrollo de las nociones teóricas de distrito industrial (Becattini, 2002) y cluster (Porter, 1994, en Fernández y Vigil, 2007), que serán los puntos nodales desde donde parte el conjunto de teorías englobadas en el enfoque del desarrollo endógeno.

En términos generales, estas teorías sostienen que la “organización socio-territorial complementa y amplía la eficiencia de la organización al interior de la cadena productiva” (Alburquerque, 2006, p. 3), por lo que el territorio puede acelerar o retardar la evolución de la productividad generada por las relaciones estrictamente económicas (Becattini, 2006, en Alburquerque, 2006). Desde esta perspectiva, las políticas públicas locales y regionales constituyen un insumo fundamental para el fortalecimiento del tejido productivo, social, cultural, educacional e institucional de los territorios (Alburquerque, 2004; Vázquez Barquero, 2007).

Manteniendo esta línea argumental, abordar el estudio de las localidades de General Deheza y General Fotheringham desde el enfoque del desarrollo endógeno implica mirar las problemáticas, necesidades, potencialidades y capacidades de cada territorio. En ello se vinculan las dinámicas de los entramados productivos locales-regionales, con sus implicancias socio-demográficas, y las localidades con sus estrategias de gobernanza. Siguiendo a Alburquerque y Dini (2008), la mirada del desarrollo territorial se aleja de la economía convencional en su propensión a realizar análisis de carácter abstracto con datos estadísticos promedios o tendencias generales. Por el contrario, se trata ahora de enfatizar que se refiere a actores y territorios concretos, para de esta forma destacar la relevancia que tienen los agentes territoriales, tanto públicos como privados, en las iniciativas y estrategias de desarrollo local.

La propuesta teórico-analítica de los autores concibe un conjunto de dimensiones del desarrollo territorial, tanto para proponer estrategias de intervención como así también para evaluar distintos casos concretos. Estas dimensiones incluyen: a) el desarrollo humano, donde se evalúa el acceso a la educación, formación, nutrición y salud, el empleo y la distribución del ingreso, el fortalecimiento del papel de la mujer en la sociedad y las condiciones dignas de trabajo; b) el desarrollo social e institucional, que implica la revalorización de la sociedad civil, el fortalecimiento de los gobiernos locales, la creación de redes sociales, el fomento a la participación ciudadana y la cultura emprendedora; c) el desarrollo económico local, donde se evalúan la infraestructura y los equipamientos básicos, los servicios de desarrollo empresarial para microempresas y Pymes locales, el estímulo de iniciativas empresariales y de diversificación productiva territorial, la presencia de un sector financiero especializado territorialmente y un sistema fiscal y marco jurídico apropiado para el fomento productivo; y por último, d) el desarrollo ambiental, que concibe la valorización del ambiente como un activo de desarrollo, la educación ambiental, el fomento de energías renovables, la producción ecológica y eficiente y la incorporación de la evaluación del impacto ambiental en los programas y proyectos de desarrollo (Alburquerque y Dini, 2008).

Si bien las dimensiones propuestas por los autores permiten construir una visión integral de los territorios, entendemos que para abarcar las dinámicas de las economías locales debemos considerar su inserción en la matriz productiva regional-nacional, como así también global, debido a que esto tiene un impacto considerable tanto en las trayectorias y perfiles productivos como en las características socio-demográficas. Del mismo modo, en lo que concierne a los gobiernos locales la arquitectura institucional estatal, y sobre todo las especificidades del régimen municipal constituyen un insumo fundamental para comprender las modalidades de gestión territorial.

Por otra parte, en el año 2015 la provincia de Córdoba adhirió a la Agenda 2030 de la Organización de las Naciones Unidas, siendo el primer estado subnacional de toda América seleccionado para desarrollar a escala provincial los ODS (Gobierno de la Provincia de Córdoba, 2018). Es por ello que nos preguntamos por el alcance y las limitaciones de estos objetivos, focalizándonos específicamente en el 11, referido a ciudades y comunidades sostenibles, y en el 8, que busca garantizar trabajo decente y crecimiento económico, inmersos en un modelo productivo imperante reflejado en los escenarios a nivel municipal-comunal de nuestras unidades de estudio. Así, el ODS 8 se focaliza en promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos y todas. Del mismo modo, el ODS 11 busca lograr que las ciudades sean más inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles. Para ello, cada objetivo establece una serie de metas que funcionan a modo de guía para los gobiernos, en cuanto a la orientación que deben tener la formulación y la implementación de políticas públicas acordes.

En particular, tanto el enfoque del desarrollo territorial como los ODS remarcan el rol central que tienen los gobiernos locales como agentes propulsores de los procesos de transformación territorial. En ese sentido, tal y como lo sostiene la organización Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), los municipios no son meros implementadores de la agenda sino que, por el contrario, “son responsables políticos, catalizadores del cambio y el nivel de gobierno mejor situado para vincular los objetivos globales con las comunidades locales” (CGLU, 2015, p. 2).

Frente a los desafíos que enfrentan los municipios en función de la adhesión provincial a los ODS, nos interrogamos sobre las posibilidades de complimiento de los mismos en el contexto de la matriz productiva vigente y de las especificidades del régimen municipal provincial.

Metodología

Se optó por un diseño flexible que combinó técnicas cualitativas y cuantitativas a través de un estudio de caso de tipo analítico, dado que se buscó detectar y describir un fenómeno, así como también sus causas, correlatos y efectos (Coller, 2005).

Cualitativamente, desde observaciones de campo y revisión de antecedentes y perspectivas teóricas en la temática, se profundiza el concepto de desarrollo territorial a partir de los lineamientos propios del enfoque del desarrollo endógeno trabajados por Becattini (2002), Vázquez Barquero (2007) y Alburquerque y Dini (2008), para luego ponerlos a dialogar con los indicadores de los ODS en cuestión. Las implicancias metodológicas de este trabajo permiten identificar las dimensiones del desarrollo territorial (humano, social e institucional, económico y ambiental) abordadas por Alburquerque y Dini (2008), en relación con los escenarios empíricos de las localidades en estudio (General Deheza y General Fotheringham, tabla 1).

Cuantitativamente, para analizar los escenarios locales se utilizan datos estadísticos de organismos oficiales (Dirección General de Estadística y Censos del Gobierno de la Provincia de Córdoba, 2008; Instituto Nacional de Estadística y Censos de la República Argentina [INDEC], 2010). Se toma como instrumento principal de análisis un cuestionario (con distintas variables: infraestructura, servicios, equipamiento y ambiente) de autoría propia, realizado en diciembre del año 2021, al intendente de General Deheza y al jefe comunal de General Fotheringham. A partir de este, se confecciona la base de datos y se procesa la información, constituyendo así el insumo principal para la evidencia empírica de la investigación.

Resultados

El devenir socio-económico y político de los pueblos agrícolas de la llanura cordobesa

Hacia finales del siglo xix, el área pampeana de la provincia de Córdoba (ubicada al centro y al sureste) se incorporó a la matriz productiva agroexportadora, estructurando así el territorio en función de las demandas de los mercados mundiales. Con este objeto, el gobierno provincial fomentó el proceso de colonización y la creación de pequeños poblados en torno al ferrocarril (figura 1), delineando la estructura socio-demográfica y productiva provincial que, con algunos matices, persiste hasta la actualidad.

Así, en el año 1893 fue creada la colonia denominada La Agrícola^[3] y en el año 1930 se fundó el pueblo de General Fotheringham. Las principales actividades económicas de la zona eran las agrícolas-ganaderas, por lo que los poblados agrícolas funcionaban como espacios de acopio de la materia prima proveniente de la región inmediata, en tanto que el ferrocarril organizaba espacialmente el territorio (Valinotti, 2020).

A comienzos de la década de 1930, la crisis del modelo agro-exportador implicó a nivel territorial un lento proceso de reorientación de la producción hacia el mercado nacional. La consolidación del modelo de acumulación denominado “industrialización por sustitución de importaciones” (Rapoport, 2010, p. 114) propició el desarrollo de industrias orientadas al mercado interno en expansión. Así, de manera progresiva cobraron impulso diversos emprendimientos destinados a sumar valor a las producciones locales, entre las que se destacan las industrias aceiteras y la industria metalmecánica orientada a las necesidades de la producción agrícola. No obstante, en términos generales este periodo se caracterizó por una fuerte caída de la producción agrícola, en un contexto de atraso tecnológico de la agricultura pampeana y de carencia de políticas públicas y privadas orientadas a promover la promoción de avances científicos (Gras y Hernández, 2016).

Hacia mediados de la década de 1970, el cambio en el régimen de acumulación propició una reorientación de la matriz productiva hacia la especialización en la producción de bienes agropecuarios orientados a la exportación, lo que reforzó los perfiles productivos de estas localidades.

Desde 1990 en adelante, este proceso tomó mayor impulso con la expansión del cultivo de la soja en un contexto de modernización agrícola sustentada a su vez en un proceso de cambio tecnológico, lo que dio lugar a la emergencia de un nuevo paradigma agrícola (AAPRESID, 1998, en Gras y Hernández, 2013).

Estas transformaciones impactaron en la estructura agraria, que evidenció un importante proceso de concentración de la tierra y de expulsión de aquellos arrendatarios y pequeños propietarios que no pudieron asumir los costos del nuevo patrón de producción. Del mismo modo, el surgimiento de nuevos actores socio-económicos ligados al sector “agro-industrial” vino a complejizar las estructuras productivas locales, configurando nuevos nodos de acumulación regionales. De esta forma, comenzaron a delinearse diferenciaciones entre territorios y pueblos, de acuerdo con el grado de complejidad de sus sistemas productivos y de la capacidad de “endogeneizar” lo producido localmente. En ello ha tenido un rol relevante la localización y organización espacial propiciada por grandes empresas agropecuarias y agroindustriales, cuyas lógicas de acumulación favorecen la concentración en determinadas localidades de algunos procesos de agregado de valor, al tiempo que otros espacios son organizados como proveedores de materia prima.

En este sentido, y bajo este prisma analítico, es posible analizar algunas de las dinámicas adquiridas por las localidades y comunas de la región de la llanura provincial. En lo relativo a los casos de estudio, el emplazamiento de una megaempresa agropecuaria (Gras y Hernández, 2013) en la localidad de General Deheza ha configurado a este territorio como un nodo de acumulación regional (Valinotti, 2020). De manera concomitante, la comuna General Fotheringham se caracteriza por la preeminencia de la actividad productiva de tipo primario, constituyendo el motor de desarrollo de las comunas de región, dada sus características edafológicas y climáticas que le confieren un mayor nivel de producción agrícola (Crissi Aloranti, 2019).

Por otra parte, en lo que concierne a la dimensión político-institucional las localidades se rigen por el régimen municipal cordobés, el cual reconoce la autonomía municipal en el plano político, administrativo, económico, financiero e institucional. Se establecen dos categorías de gobiernos locales: los municipios, que son aquellos que poseen más de 2000 habitantes, y las comunas, que registran menos de 2000 habitantes (Ley N° 8102/1991). Asimismo, dos problemáticas caracterizan al sistema municipal cordobés: primero, la preminencia de municipios pequeños en términos poblacionales, considerando que “un 66 % de los gobiernos locales tiene menos de dos mil habitantes” (Graglia, 2006, p. 60), situación que configura municipios con escasas capacidades técnicas, de gestión y regulación; segundo, la baja capacidad de recaudación propia, y con ello la fuerte dependencia de niveles superiores de gobierno, principalmente provincial, lo que constituye un impedimento para el ejercicio efectivo de la autonomía municipal. Todo ello nos da un panorama de las posibilidades/limitaciones que poseen los gobiernos locales para la territorialización de los ODS.

Estudios de caso

Comuna General Fotheringham

Esta comuna, situada en el departamento Tercero Arriba y ubicada sobre la Ruta Provincial N° 6, a 151 km de la ciudad capital de Córdoba, presenta una superficie de 100 hectáreas con una tendencia de crecimiento del 5 % anual (Comuna General Fotheringham, 2021).

A continuación, considerando el abordaje metodológico propuesto, analizaremos el conjunto de dimensiones presentes en nuestra matriz de datos:

Desarrollo humano: Contemplando el dinamismo demográfico reciente, es menester señalar que la población en los últimos veinte años se encontró inmersa en un proceso de despoblamiento, reflejando una tendencia decreciente de -23 %, si se comparan los censos nacionales de los años 2001 (407 habitantes) y 2010 (313 habitantes) (INDEC, 2010) y los datos obtenidos del relevamiento hasta el año 2021 (340 habitantes) (Comuna General Fotheringham, 2021), como muestra de que no se pudo revertir dicha tendencia en la localidad. Este escenario también puede reflejarse en relación con el total de la población en el departamento Tercero Arriba (109.291 habitantes), ya que solo el 0,3 % de la población total reside en la comuna, con predominancia de un estadio de vejez demográfica que corresponde al 16,9 % (INDEC, 2010). Dicha estructura poblacional se debe en parte a ciertas características en las variables económicas, educativas y culturales, las cuales tienden a favorecer procesos migratorios, principalmente de los jóvenes, que se trasladan a las ciudades (Córdoba, Villa María, Río Tercero) en búsqueda de nuevas oportunidades laborales y académicas. Un dato no menor en el análisis del contexto poblacional es el nivel educativo, ya que el 80,8 % de la población entre 15 y 18 años asiste a un establecimiento educativo, en tanto que el 3,2 % de la población mayor de 25 años registra el nivel universitario completo (INDEC, 2010).

En relación con el acceso y tipo de vivienda, el 96,6 % dispone de casa, el 1,1 % de casilla y el 2,2 % reside en pieza en inquilinato, resaltando que el porcentaje de la tipología “rancho” y “departamento” es del 0 % (INDEC, 2010). Asimismo, respecto de las necesidades básicas insatisfechas (NBI), se puede observar en la tabla 2 que el 7,8 % de los hogares presentan al menos una (vivienda inconveniente^[4], condiciones sanitarias^[5], hacinamiento, inasistencia escolar^[6] y capacidad de subsistencia), reflejándose el mayor porcentaje en las carencias sanitarias, seguido de viviendas inconvenientes y hacinamiento. Dicho escenario local no ha podido ser subsanado a través de las líneas de trabajo elaboradas por Naciones Unidas (2020) en el marco para la respuesta socioeconómica al COVID-19, cuyo objetivo es garantizar que las personas de todo el mundo tengan acceso a los servicios esenciales y a la protección social.

En lo relativo a los servicios y equipamientos sociales, se identifica la recolección general de residuos (los miércoles de cada mes se recolectan los residuos inorgánicos de cartón, papel, vidrio y tetra brick para su tratamiento en la ciudad de Hernando), como también el barrido y mantenimiento de calles en el total de las 42 cuadras (Comuna General Fotheringham, 2021). En cuanto a equipamientos, se registran 2 establecimientos educativos públicos (nivel inicial, primario y secundario), 2 espacios verdes (plazas) y 3 espacios recreativos. Además, posee 1 establecimiento cultural, 2 religiosos, 1 de carácter deportivo y 1 sanitario (dispensario), 6 comercios, 2 Pymes (pequeñas y medianas empresas) y 1 hotel que es propiedad de la comuna y presta servicios de alojamiento principalmente a los técnicos que trabajan en los campos vecinos, debido a que la localidad no presenta un perfil turístico. Otro aspecto a mencionar es la ausencia de equipamiento financiero (casas de cambios y bancos) y de un cementerio (los servicios de sepultura se realizan en la ciudad de Hernando).

Desarrollo social e institucional: Considerando el contexto local y desde la perspectiva de los ODS 8 y 11, podemos mencionar que desde la comuna no se están implementando políticas de desarrollo que apoyen las actividades productivas específicamente. Asimismo, en el cuestionario el jefe comunal identificó aquellos proyectos que considera prioritarios en la localidad, como la red de gas natural, la red cloacal y la construcción del Club Sportivo y Recreativo Fotheringham (Comuna General Fotheringham, 2021). Sin embargo, para la ejecución de estas obras la comuna requiere acceder a subsidios otorgados por programas del Gobierno de la Provincia, entre los que hemos identificado el Fondo de Desarrollo Urbano (FDU), el Fondo Permanente para la Financiación de Proyectos y Programas de los Gobiernos Locales de la Provincia de Córdoba (FOPEFI) y el Fondo Complementario de Obras para Municipios y Comunas (FOCOM) (Crissi Aloranti, 2019), dado que el índice de coparticipación (IC, cantidad de dinero que recibe el jefe comunal por parte del gobierno provincial, según el número de habitantes registrados en los censos) ha disminuido, si comparamos el IC del censo provincial de 2008 (0,546660) con el del censo nacional de 2010 (0,512649) (Secretaría de Asuntos Municipales del Ministerio de Gobierno de la Provincia de Córdoba, 2018), lo cual responde al decrecimiento poblacional que fue desarrollado en la dimensión humana.

Desarrollo económico local: La provisión de servicios e infraestructura es uno de los aspectos más importantes de las políticas de desarrollo, por lo que consideramos relevante en esta dimensión enfocarnos en la infraestructura vinculada el desarrollo empresarial.

En relación con ello, podemos mencionar que la localidad cuenta con un total de 42 cuadras con acceso a la red de agua potable y desagües pluviales, 35 de las cuales se encuentran pavimentadas con cordón cuneta y disponen de alumbrado público, mientras que las otras 7 son de tierra y no tienen acceso al tendido eléctrico. La infraestructura digital la provee la empresa Arnet (telefonía móvil) y la Cooperativa de Tancacha (internet). Por otra parte, se registra ausencia de red cloacal y de gas natural (Comuna General Fotheringham, 2021).

Otro de los aspectos a destacar es la presencia de la Ruta Provincial N° 6, que divide la localidad y genera una barrera física intra e interlocal, con consecuencias en la convivencia ciudadana y numerosos puntos de conflicto vial, toda vez que se prioriza el uso del automóvil y se relega la movilidad peatonal y la bicicleta (Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda, 2017).

Contemplando dicho escenario, podemos afirmar que la comuna se caracteriza por presentar un perfil productivo agropecuario (por sus características geográficas, edafológicas y climáticas), con mayor tendencia a la actividad agrícola, siendo los principales cultivos: soja, maíz, maní, trigo, sorgo y avena. Cuenta con un centro acopiador de granos por parte de la Cooperativa La Vencedora y es productor de chacinados a través del frigorífico Natural Pig, empresas que proveen al mercado nacional e internacional. También se registra la fábrica de premoldeados, propiedad de la Cooperativa de Obras, Servicios Públicos y Consumo de la localidad. El empleo público es brindado por la comuna y el privado lo es a través del frigorífico, la planta acopiadora de granos y la actividad comercial minorista que tiene lugar en la Cooperativa La Vencedora y en emprendimientos familiares. Un importante número de vecinos de la localidad desarrolla además tareas rurales (Comuna General Fotheringham, 2021; Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública del Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda, 2017).

Desarrollo ambiental: En relación con los aspectos ambientales, General Fotheringham se inscribe dentro de la llanura chaqueña y la pampa loessica alta, predominando el relieve de llanura. Las tierras se caracterizan por su desarrollo, fertilidad y alta productividad, consecuencia no solo de sus caracteres físico-químicos sino del régimen de precipitaciones, que les confiere un mayor potencial de producción agropecuaria, encontrándose entre las de mayor productividad de la provincia de Córdoba (INDEC, 2018).

Anteriormente, el tipo de vegetación dominante en esta región fueron los pastizales, con una falta casi total de árboles; sin embargo, la vegetación original ha sido prácticamente eliminada por la actividad agropecuaria y solo quedan remanentes a orillas de ferrocarriles, caminos o áreas excepcionalmente menos modificadas. Asimismo, no se registran en la región áreas naturales protegidas declaradas por el gobierno provincial o el nacional. La deforestación, causa del avance de la frontera agrícola, es una problemática de alto impacto que ocasiona una degradación ambiental significativa en los ecosistemas de la región (Crissi Aloranti, 2019, 2020; Estruch et al., 1998). A pesar de ello, dicha problemática y las incompatibilidades de usos de suelo no fueron identificadas en el cuestionario realizado en 2021 por el jefe comunal. Con todo, podemos citar el caso de los campos de cultivos que colindan con las zonas residenciales, en los que se realizan prácticas de pulverización aérea y/o terrestre sin examinar las distancias en relación con la planta urbana ni considerar las autorizaciones fitosanitarias contempladas en la Ley Provincial Nº 9164/2004 sobre productos químicos o biológicos de uso agropecuario.

Otro escenario que refleja la incompatibilidad de usos de suelo en la comuna es la localización del basural a cielo abierto (ubicado al suroeste de la localidad), dado que no existe un plan de gestión integral de los residuos sólidos urbanos. Dicho emplazamiento conlleva a la contaminación del suelo, del aire y de las aguas tanto superficiales como subterráneas, así como a la pérdida del valor estético y paisajístico y a la disminución de la calidad ambiental y la calidad de vida de los pobladores, entre otros factores, problemática que sí fue identificada en el cuestionario de 2021 por el jefe comunal, quien la manifestó como el principal problema ambiental en la localidad.

Municipio General Deheza

La localidad de General Deheza está situada en el departamento Juárez Celman, en el centro-sur de la provincia de Córdoba sobre la Ruta Nacional N° 158, a 209 km de la capital provincial. De acuerdo con el régimen municipal cordobés se trata de un municipio-ciudad, dado que posee en la actualidad más de 10.000 habitantes. La superficie del radio municipal comprende 1773 hectáreas, registrando una expansión^[7] del 14 % entre 2010-2018 (Dirección General de Estadística y Censos del Gobierno de la Provincia de Córdoba, 2021).

A continuación, analizaremos el conjunto de dimensiones presentes en nuestra matriz de datos.

Desarrollo humano: En lo relativo al crecimiento demográfico reciente, la importancia de las industrias locales en términos de sus dimensiones y escalas productivas ha configurado a la localidad como un polo de demanda de trabajadores y trabajadoras, lo cual puede visualizarse a partir del análisis del crecimiento poblacional de la localidad (tabla 3).

La edad media de la población es de 32,5 años, mientras que el coeficiente de vejez demográfica es de 12,9, lo que da cuenta de la preeminencia de la población económicamente activa en la estructura poblacional (INDEC, 2010).

En cuanto al nivel educativo, el 72,7 % de la población entre 15 y 18 años asiste a un establecimiento educativo, el 39 % presenta el nivel secundario completo o más y el 7,5 % de la población mayor de 25 años cuenta con nivel universitario completo (INDEC, 2010). Todos estos valores se ubican por arriba del nivel departamental, destacando la relevancia del porcentaje de población con formación superior.

En relación con el acceso y tipo de vivienda, el 68,8 % es propietario de la vivienda y el terreno, mientras que el 21,7 % es inquilino de casa (89,4 %) o departamento (10 %). Se resalta igualmente que el porcentaje de la tipología “rancho” es del 0 %, al tiempo que no se reportan asentamientos precarios e informales (según observación de campo de 2021). Asimismo, se registró que el 96 % de los hogares no poseen NBI, un promedio por encima del valor departamental de 94,9 % (INDEC, 2010). En cuanto al 4 % de los hogares que presentan al menos una NBI, el mayor porcentaje se ubica en hacinamiento con 1,9 %, seguida por condiciones sanitarias con 1 %.

En cuanto a equipamientos sociales, la localidad dispone de 9 establecimientos educativos de carácter público y privado y de 3 instituciones de salud (2 clínicas privadas y 1 hospital municipal), además de 5 establecimientos culturales, 10 religiosos, 3 de carácter deportivo y 5 financieros. Posee asimismo espacios verdes, recreativos y cementerio público, al tiempo que el municipio es quien está a cargo de los servicios de barrido, mantenimiento de calles y recolección de residuos.

Desarrollo social e institucional: En esta dimensión nos centraremos en el conjunto de proyectos y programas implementados por el gobierno local, tendientes a cumplir los ODS 8 y 11.

En lo relativo al objetivo 8, el municipio ha desarrollado una política sostenida durante los últimos veinte años tendiente a fortalecer su perfil productivo. En ese sentido, se destaca la construcción y consolidación del Parque Industrial Municipal, el desarrollo de espacios de articulación público-privada, la implementación de programas con instituciones intermedias (cooperativas, cooperadoras y cámaras empresariales) y la construcción de una agenda de desarrollo local orientada al 2030 mediante la modalidad participativa (Municipio General Deheza, 2021).

En cuanto al objetivo 11, las políticas locales más relevantes se orientaron, por un lado, a garantizar el acceso al suelo urbano mediante el loteo de terrenos puestos en valor por el municipio (con acceso a electricidad, agua potable, cordón cuneta) y mediante planes de vivienda otorgados por el gobierno local en articulación con la provincia, entre otros (Municipio General Deheza, 2021). Por otro lado, desde el punto de vista de la educación ambiental, el municipio ha sido promotor y gestor de la clasificación diferenciada de los residuos sólidos urbanos. En estrecho vínculo con esta intervención, se ha construido una planta de clasificación de residuos que funciona bajo la figura de cooperativa de trabajo, lo que implicó también generar espacios de inclusión laboral.

Desarrollo económico local: La provisión de servicios e infraestructura constituye uno de los aspectos más relevantes de las políticas de desarrollo local. De esta forma, en lo relativo a infraestructura vial la localidad posee 70 cuadras pavimentadas, 85 con cordón cuneta y 15 cuadras de tierra consolidada, lo que da cuenta de una importante urbanización. Del mismo modo, los datos relevados muestran que existe una prestación en el 100 % del radio municipal en las categorías: agua potable, desagüe cloacal y pluvial, gas natural y alumbrado público, domiciliario, comercial e industrial, al tiempo que cuenta con servicio de internet y telefonía provisto por la cooperativa local.

No obstante, se resalta que la ciudad se encuentra atravesada por la Ruta Nacional 158, que al igual que en la comuna General Fotheringham genera una barrera física intralocal y constituye una fuente de vulnerabilidad y riesgo territorial, dado que circula diariamente una cantidad significativa de tránsito pesado, toda vez que se trata de una ruta de comercio internacional. Asimismo, a la vera y sobre la ruta se emplazan las instalaciones de una fábrica local de gran envergadura que convive a pocos metros de la zona residencial local, impactando en la fragilidad de ese sector del tejido urbano.

En términos de especialización productiva la localidad se caracteriza por ser un polo de industrialización agro-industrial, dada la presencia de una empresa en el lugar que opera a nivel regional y nacional. En torno a ella se han desarrollado un conjunto de Pymes locales que le proveen de servicios industriales (Valinotti, 2019, 2020). La mayor parte de estas industrias se encuentran ubicadas en el Parque Industrial Municipal. En términos cuantitativos existen 2300 empresas radicadas en la localidad, de las cuales 1300 corresponden al sector comercial, 120 al sector industrial y 880 al sector servicios (Municipio General Deheza, 2021). El origen de las empresas es en mayor parte zonal, dado que 2100 son de capitales locales mientras que el resto son de inversiones de otras provincias.

Desarrollo ambiental: Una de las principales problemáticas de los pueblos y pequeñas ciudades de la región pampeana, consecuencia del modelo productivo vigente, es la presencia de sembradíos colindantes a la zona urbana. Si bien se reconoce la aplicación de la Ley Provincial Nº 9164/2004 de productos químicos o biológicos de uso agropecuario, que en sus artículos 58 y 59 establece una distancia mínima de 500 metros para la pulverización terrestre y de 1500 metros para la pulverización aérea en relación con la planta urbana, esto constituye un factor de vulnerabilidad socio-territorial, considerando la particular configuración socio-espacial de esas localidades insertas en vastas extensiones de sembradíos, algo que refleja también las limitaciones de los gobiernos locales en cuanto a la regulación del territorio circundante que se encuentra fuera del radio urbano, pero que impacta sobre este. Asimismo, otra problemática común es la presencia de basurales a cielo abierto, con las consecuencias ya descritas en el punto anterior. Sobre esta situación, como ya ha sido descrito, el gobierno local ha desarrollado una activa política tendiente a la gestión de los residuos urbanos, al tiempo que se la identifica como la principal problemática ambiental.

Para concluir, contemplando los contextos locales de las unidades de estudio (General Deheza y General Fotheringham) identificamos la existencia de escenarios similares en el plano ambiental, y de otros disímiles en las dimensiones humana, económica, social e institucional, como consecuencia de las especificidades y funcionalidades del sistema territorial. A continuación, se presenta un cuadro síntesis (tabla 4) en el que, a partir de los datos construidos desde la perspectiva del desarrollo territorial, identificamos en qué metas de los ODS 8 y 11 se ha avanzado, como así también señalamos aquellas metas que presentan mayores problemáticas desde el accionar de los gobiernos locales.

Conclusiones

El abordaje territorial desde el cumplimiento de ODS implica una visión sistémica-holística que resulta compleja de plasmar en la realidad de las comunidades, ya que visibiliza las crecientes problemáticas del desarrollo como también la desarticulación entre las políticas públicas de los distintos niveles gubernamentales (nacional, provincial y local). Por ello, este trabajo se focalizó en el análisis de los vínculos entre el modelo productivo, los gobiernos locales y el cumplimiento de los ODS, considerando los lineamientos del enfoque del desarrollo territorial. Para ello nos centramos en el estudio de los escenarios a nivel municipal y comunal de las localidades de General Deheza y General Fotheringham en Córdoba, Argentina.

A partir de una matriz de datos, que recoge los elementos propios del enfoque del desarrollo endógeno, pudimos proporcionar evidencias sobre las tendencias socio-productivas que caracterizan a los municipios y comunas de la región pampeana cordobesa. En particular, mostramos cómo la dimensión socio-ambiental constituye un elemento crítico que pone en tensión la sostenibilidad de los perfiles productivos locales y el cumplimiento de los ODS, especialmente el 8 y 11. En ese sentido, los gobiernos locales han desarrollado intervenciones específicas orientadas principalmente a la gestión de los residuos sólidos urbanos, identificando a los basurales a cielo abierto como la principal problemática ambiental. Por el contrario, la presencia de sembradíos cercanos a la zona urbana, y por lo tanto la exposición comunitaria a los agroquímicos, no fue problematizada por las autoridades locales. Se entiende que esta percepción posee un vínculo estrecho con la trayectoria histórica de estas comunidades, estructuradas productiva y espacialmente en torno a la actividad agropecuaria y agro-industrial.

Así mismo, aunque existen importantes diferencias en los datos socio-demográficos de las localidades, se evidencia que la dinámica del modelo productivo no asegura por sí mismo el logro de los ODS. Es por ello que los gobiernos locales deben desarrollar e implementar diversas estrategias tendientes a construir el territorio de manera inclusiva, generando las condiciones mínimas para los procesos de acumulación de capital. En este punto se evidencia una fuerte asimetría en las capacidades que poseen los municipios en general y las comunas en particular. En el cuadro síntesis es posible observar esta desigualdad, al analizar de manera comparada las políticas locales implementadas. En el caso de General Fotheringham, son acotadas y reducidas en su número; por el contrario, en General Deheza, el municipio ha desarrollado un conjunto robusto de intervenciones en todas las dimensiones que componen el desarrollo territorial.

En este artículo analizamos la territorialización de los ODS desde los gobiernos locales, trascendiendo desde la retórica a la proyección de una herramienta de transformación para alcanzar un desarrollo con mayor sostenibilidad, siendo los actores locales los protagonistas del tránsito de un modelo de funcionamiento burocrático a un nuevo modelo de gestión sostenible. De esta manera se fomenta el desarrollo económico y el empleo desde lo local, logrando concebir al territorio (municipal y comunal) como agente de transformación social, con características culturales, sociales y naturales que les son propias. En tal sentido, resulta posible comprender las relaciones entre el modelo de territorio impuesto, las proyecciones deseadas y las situaciones de deterioros ambientales que debilitan el proceso, de forma que se puedan proyectar hacia un desarrollo territorial.

Referencias

Notas

[1] Este trabajo reúne parte de los resultados emergentes de las tesis que presentaron individualmente las autoras, para adquirir el grado académico de doctoras: Ordenamiento territorial de comunas a escala regional en la provincia de Córdoba, Argentina, Universidad Nacional de Río Cuarto, dirigida por Horacio Bozzano, doctor en ordenamiento territorial, y Claudia Rodríguez, doctora en ciencias agropecuarias, y Territorios del capital: actores socioeconómicos dominantes, gobiernos locales y región. General Cabrera, General Deheza (2008-2018), Universidad Nacional de Córdoba, dirigida por Onelio Trucco, doctor en filosofía, y Cecilia Quevedo, doctora en ciencia política. Al mismo tiempo, se inscribe en los proyectos de investigación postdoctorales que las autoras desarrollan en el marco del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET, 2020-2023).

[2] Arroyo (2009) plantea que una comunidad o un territorio puede promover el desarrollo territorial en la medida en que tenga un perfil, un motor de desarrollo que genere el crecimiento económico del lugar con distribución del ingreso o con mejoras de las condiciones sociales, lo que permite identificar hacia dónde va un territorio.

[3] Años más tarde, por decreto provincial se le asignó el nombre de la estación ferroviaria, por lo que pasó a llamarse General Deheza.

[4] “Es el tipo de vivienda que habitan los hogares que moran en habitaciones de inquilinato, hotel o pensión, viviendas no destinadas a fines habitacionales, viviendas precarias y otro tipo de vivienda” (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación, 2014, p. 3).

[5] “Incluye a los hogares que no poseen retrete” (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación, 2014, p. 3).

[6] “Hogares que tienen al menos un niño en edad escolar (6 a 12 años) que no asiste a la escuela” (Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación, 2014, p. 3).

[7] La expansión calcula la variación en el uso de hectáreas, que de acuerdo a la tipología elaborada entra en la categoría de “expansión baja”.

* Artículo de investigación científica

Notas de autor

^aAutora de correspondencia. Correo electrónico: vanecrissi@gmail.com

Información adicional

Cómo citar este artículo: Crissi Aloranti, V., y Valinotti, M. F. (2023). Modelo productivo, desarrollo territorial y ODS en localidades de Córdoba, Argentina. Cuadernos de Vivienda y Urbanismo, 16.https://doi.org/10.11144/Javeriana.cvu16.mpdt

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