La repoblación de la ‘España vaciada’ en los últimos años se ha convertido en una prioridad en las declaraciones de todas las administraciones (Zurro y Rueda, 2018). De hecho, ha pasado a ser un problema de tal gravedad que no puede ser considerado como un problema acotado a la ‘España Vaciada’ (Velázquez-Gaztelu, 2017), pues se ha convertido en una cuestión de país y Estado, como una prioridad en la agenda nacional también en el conjunto de las políticas públicas (Ortega, 2017), cuyos impactos en el territorio rural, se exige que sean evaluados con regularidad con el fin de mejorar y adecuar las estrategias (Zurro y Rueda, 2018).
A continuación, presentamos algunos de los pasos clave que se han dado en materia legal e institucional para hacer frente al problema de la despoblación y del despoblamiento en España. En la revisión de la legislación existente, encontramos diversas propuestas interesantes, pero que son ‘letra muerta’ hasta el momento, debido a que carecen de financiación o van siendo sustituidas en una secuencia sin aplicación (Méndez, 2013; Collantes y Pinilla, 2019a, 2019b).
La Ley 45/07 de 13 de diciembre de 2007 sobre “Desarrollo sostenible del medio rural” aunque fue aprobada nunca contó con presupuesto. Entre sus objetivos está:
Algo similar sucede con el Pacto Nacional contra la despoblación promovido por la FEMP, que se encuentra suscrito a los principales partidos políticos en 2017, el cual planteó una serie de medidas importantes a nivel de empleo –subvenciones especiales a los autónomos y empresas, deducciones a residentes de zonas rurales–, servicios sociales –presupuesto que sea garantizado en zonas rurales y descentralización–, infraestructura –conectividad, comunicaciones–, vivienda –subvenciones para rehabilitación, creación de bolsas de vivienda–, incentivos demográficos con ayudas a la natalidad, así como medidas institucionales para localizar las zonas con problemas urgentes de despoblación y despoblamiento.
El segundo problema relevante durante años, ha sido la definición a nivel europeo sobre las áreas escasa y muy escasamente pobladas para ser reconocidos en los programas institucionales con el fin de poder acceder al Fondo Europeo de Desarrollo Regional [FEDER], de donde proceden buena parte de los recursos. En febrero de 2019 fue aprobado el 5% del Fondo Europeo de Desarrollo Regional [FEDER] para que el período 2021-2027 estuviese destinado a las zonas despobladas. El radicó en que muchos municipios quedaron fuera de la financiación, por el criterio sobre Unidades Territoriales [NUTS] al que hacíamos mención (Reglamento de Disposiciones Comunes aprobado por el Parlamento Europeo, 2019 febrero 14). A esto se suma la complejidad de los requisitos que complicó el acceso a las políticas de ayuda, sin voces que empujaran por una propuesta más coherente con las condiciones de los diversos territorios de la Comunidad. La voz de los pequeños productores, cooperativas, unidades familiares, etcétera, quedaba silenciada.
El tercer gran problema, sin duda, ha sido la desafección de la clase política para tomar medidas, visibilizar el problema y generar una estrategia de actuación (Domínguez, 2019). El Consejo de ministros nombró a un Comisionado del gobierno frente al Reto Demográfico en 2017 y aprobó las directrices generales de la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico en 2019, que se centran no solo en el problema del despoblamiento sino también en el envejecimiento, así como los efectos de la población flotante, pero no se han implementado de forma efectiva.
Los objetivos que plantea esta estrategia están centrados en: conectividad territorial, servicios básicos adecuados para toda la población, favorecimiento a la redistribución territorial incorporando el impacto demográfico en leyes, planes y programas, simplificación normativa y administrativa para los pequeños municipios, así como valoración positiva para la imagen de estos territorios frente a estereotipos que estigmatizan. Hasta aquí, todos son objetivos que se expresan en muchas de las propuestas planteadas desde distintas voces, instancias públicas, nacionales y europeas. Es decir, no parece haber duda sobre qué se requiere hacer para fijar población, el problema es que no se hace (Navarro, 1990; Taulelle, 2001; Méndez, 2013).
Es necesario superar políticas superficiales para avanzar con seriedad ante la gravedad de la situación, a nivel institucional se requiere una articulación de las instituciones en sus distintos niveles, desde el europeo al nacional y local, pasando por el nivel regional de las Comunidades Autónomas. Las comunidades autónomas, a pesar de tener la competencia de ordenación del territorio, se han limitado de forma habitual a las funciones más técnicas –urbanismo, vivienda, transporte– y a sus aspectos de la gestión cotidiana, sin integrarlos en planes estratégicos. Sólo se han desarrollado planes específicos contra la despoblación por parte de dos comunidades: Aragón y Castilla y León, aunque solo han desarrollado algunas medidas aisladas (Pinilla y Sáez, 2017). A pesar de que en 2013 se constituyó el Foro de Regiones Españolas con Desafíos Demográficos [FREDD] con la participación de ocho comunidades (Galicia, Castilla y León, Aragón, Asturias, Castilla-La Mancha, Extremadura, Cantabria y La Rioja) que representan el 62% del territorio nacional, y donde reside apenas el 25% de la población, uno de los principales problemas consiste en la dificultad para crear zonas de actuación que implican varias comunidades autónomas, la gestión de los fondos comunitarios por las comunidades autónomas no ha sido efectivo (Sáez et al., 2017). Por eso, se ha planteado por parte de la Federación Española de Municipios y Provincias [FEMP], que los fondos de la UE sean finalistas, es decir, que se destinen a una finalidad concreta, y que los municipios pequeños puedan acceder a ellos sin tener que pasar por las comunidades autónomas (FEMP, 2017).
Durante los últimos años varias comunidades, ayuntamientos y organismos intentaron llevar a la práctica diferentes medidas, pero los resultados no han sido los esperados. A pesar de que se establecen líneas de política general, la responsabilidad final recae en las personas etiquetadas como ‘emprendedores’, que enfrentan solas esta realidad, sin contar con un diagnóstico regional, nacional o así como asesoría estatal y gratuita para quienes tratan de sacar adelante proyectos. Es muy importante saber a cuánto asciende realmente el presupuesto total, nacional y europeo destinado a la despoblación y al despoblamiento que permite tanto solicitar las ayudas como denunciar aplicaciones irregulares, con el fin de garantizar transparencia en la gestión.
En definitiva, se hace necesario operativizar la legislación existente, resolviendo esas contradicciones, para construir un proyecto de país en el que todos podamos vivir.
<bold><italic>Políticas de repoblación de la “España vaciada”: habitar los pueblos</italic></bold>
Parece que hay propuestas que reflejan la revisión de la actual investigación en este campo que desgranamos a continuación. La mayoría son propuestas sencillas, que pueden tener impacto si están basadas en una cadena política articulada con estrategias adecuadas a los contextos. Es decir, compromisos auténticos, eso que hoy llamamos ‘buenas prácticas’.
Un elemento clave es asumir un ‘plan estratégico de Estado’ frente al reto demográfico (Ortega, 2017), que trascienda del problema a las soluciones centradas en un desarrollo equilibrado, con una perspectiva a medio y largo plazo (Sáez, 2017). Un instrumento que puede servir para ello es el Mapa 174 (figura 1), en el que se realiza un análisis de la situación demográfica permitiendo identificar aquellos municipios españoles que sufren desventajas demográficas y señalan el grado en que las padecen, este mapa ha presentado recientemente la Red de Áreas Escasamente Pobladas del Sur de Europa en el Senado español, muestra que el 37% de la superficie española está en una situación demográfica grave o muy grave, en el caso de la red de áreas escasamente pobladas del sur de Europa este porcentaje llega hasta el 70%.
Un segundo elemento consiste en implementar un ‘pacto de Estado’ de todos los grupos políticos (López, 2019) para articular cuatro instrumentos básicos: instrumentos normativos, instrumentos administrativos, dotación presupuestaria e implementación de propuestas concretas (García, 2019). El tercer elemento clave e indispensable es implementar una dotación presupuestaria mínima a medio plazo (con un horizonte de al menos 25 años), como inversión de cohesión social y territorial en fortaleza y sostenibilidad, con el fin de garantizar el derecho a la igualdad y a quedarse en la propia tierra.
Este marco general debería acompañarse tanto de propuestas como de estrategias concretas, adecuadas a los contextos, que supongan compromisos auténticos que recuperen también las “buenas prácticas” que ya han funcionado y se han documentado. Buenas prácticas que, no solo aborden los problemas agrarios y ganaderos, sino que también permitan que las economías locales sean capaces de diversificarse hacia sectores diferentes del agrario.
Enunciamos las más destacadas en la revisión realizada:
Tierra sin gente para gente sin tierra: Creación de bancos públicos de tierras gratuitas, gestionados por los Ayuntamientos, con el objetivo de facilitar la puesta a disposición de superficie cultivable (procedente de territorios comunales o de cesiones particulares) en régimen de alquiler gratuito o convenio de cesión temporal, a personas o familias desempleadas que estén interesadas en buscar una oportunidad laboral y profesional en el sector agroalimentario (Porta et al., 2012; López, 2017). Complementado con Bancos de Herramientas Gratuitas, en préstamo para las labores agrícolas y ganaderas, así como bancos de tiempo de asesoramiento por parte de sindicatos agrarios en los procesos agropecuarios, para quienes se inician y apoyan técnicamente en crear redes para el desarrollo de las iniciativas (Lima, 2019).
Acceso a vivienda social: banco de viviendas gratuitas o de alquiler social, partiendo de la rehabilitación de casas deshabitadas, propiedad pública o la cesión de particulares, siendo restauradas o construidas pero manteniendo las características arquitectónicas tradicionales y con técnicas de bio-construcción (Granados et al., 2018).
Bonificaciones/exenciones fiscales: Otorgar ‘Cartas Puebla’ (Camarena y Pérez, 1989; Herranz, 2008) que establezcan bonificaciones o exenciones fiscales (IRPF, IVA, Sociedades, Sucesiones, IBI, Impuesto de circulación de vehículos, etc.), para las cooperativas, pequeñas empresas y personas autónomas que permanezcan o se establezcan en el medio rural, priorizando las zonas de riesgo demográfico (Esteban et al., 2019).
Renta básica rural garantizada: Otra propuesta estratégica consiste en garantizar por las administraciones una percepción económica de carácter periódico a toda persona que resida en zona rural con menos de 25 habitantes por kilómetro cuadrado (dado que se consideran áreas en riesgo de despoblación con menos de 12,5 h/km, y las que están por debajo de 8 en riesgo severo). Su finalidad sería garantizar unos ingresos mínimos, correspondientes al mínimo vital que toda persona necesita para vivir (Fernández, 2004; Díez y Rodríguez, 2018), su práctica supondría una cierta redistribución de la riqueza y un ingreso económico complementario que aseguraría cierta independencia económica para mantener un proyecto de vital en la zona rural.
Zona rural sin fronteras: Articular medidas para que personas migrantes puedan habitar también los pueblos (Collantes, 2010; Valero y López, 2019) sea cual sea su situación administrativa (Belda, 2012; González, 2011). Para ello se hace necesario implementar planes de acogida de la población extranjera, medidas de apoyo inicial a su inserción en la zona rural y cambiar la actual legislación de extranjería, así como las políticas sobre inmigración actuales.
Banda ancha rural: Red pública (para no verse condicionada al exclusivo criterio del beneficio y la rentabilidad económica) de muy alta velocidad, con banda ancha de al menos 100 Mbps, que permita el mejor acceso a internet y telefonía móvil, rompiendo la brecha digital, cubriendo las necesidades de teletrabajo o trabajo digital, comunicación, formación a distancia, promoción y comercialización de la producción (Pérez, 2012). Lógicamente, debería verse complementada con formación, apoyo y asesoramiento digital y un desarrollo de la administración electrónica.
Banco público rural: Todas las iniciativas que se están proponiendo necesitan el complemento de la creación de un Banco Público Rural para facilitar créditos y apoyo financiero en condiciones ventajosas (Carmona y Simpson, 2019), supliendo no solo la cada vez menor apuesta de la banca privada por la zona rural y la dificultad de acceso a créditos y apoyo financiero, si no se tienen avales garantizados con propiedades muy rentables, sino también la propia aversión de la población rural al riesgo de la banca privada (Palomo et al., 2010).
Servicio de transporte público de viajeros: Mediante demanda (Delgado y Martínez, 2016) o con un servicio mínimo diario (en trayectos de ida y vuelta). Superar el aislamiento y la dificultad de comunicación de las zonas rurales es una de las apuestas fundamentales para repoblarlas (García y Espejo, 2019). Además, rompería el eterno ciclo de compra y consumo de vehículos particulares reduciendo el nivel de emisiones contaminantes.
Empleo y producción no deslocalizable: Fomentar cooperativas, pequeñas empresas e iniciativas autónomas que impulsen una producción adecuada a cada zona como por ejemplo la apicultura, piscicultura, ganadería, aprovechamiento de recursos forestales y el monte (Demaria et al., 2014), prevención de incendios (Madrigal, 2017), herbolaria, pequeñas industrias de transformación de los productos, artesanía local, etc. (Aparicio y García, 2016).
Nuevas ocupaciones: Creación de empleo -de calidad, digno y con derechos-, relacionado con los recursos, la tradición o el entorno impulsando sectores no vinculados únicamente a la agroganadería tradicional, pueden ser actividades no presenciales relacionadas con la robótica, el diseño web, la videocreación, la programación informática o la minería de datos, etc. También pueden estar vinculados nuevos yacimientos de empleo relacionados con la biotecnología, la utilización de drones para ver zonas geográficas ganaderas o extensiones de cultivo, turismo alternativo como la astrofotografía (Martínez, 2018), la bioconstrucción, las energías renovables, la permacultura o el reciclaje (ya existen experiencias de producción de superalimentos a base de setas ecológicas, o proyectos de inclusión social, que generan oportunidades laborales para personas con discapacidad mental a través de la agricultura y la elaboración de productos alimentarios en conserva, artesanales).
Red de comercialización y difusión: A la par, sería necesaria la reactivación de los mercados locales de proximidad, que permitan y faciliten la venta directa de productos de las zonas rurales (Mauleón, 2012), con tres medidas complementarias: (1) sin coste de uso de espacio en ellos para quienes llevan sus productos; (2) con campañas de difusión de los mismos a la población; y (3) supresión o flexibilización de requisitos y medidas burocráticas, pensadas para modelos industriales, que dificultan la venta directa de productos agrícolas (Mauleón, 2010), fomentando canales cortos de comercialización cercana con el lugar de producción agropecuaria y de productos locales (Alberdi, 2018), mediante el apoyo público a la creación de Cooperativas de Comercialización que permitan la agrupación de la oferta y la venta directa a los consumidores/as, frente a las grandes superficies.
Consumo de proximidad: Incentivar desde las administraciones públicas los circuitos cortos de producción y consumo, favoreciendo, a su vez, el empleo, la salud y seguridad alimentaria así como la reducción de la contaminación al no tener que utilizar tanto petróleo en el traslado desde otros países o puntos lejanos. Esto permite fomentar la cooperación entre productores y distribuidores, con los consumidores (Loconto et al., 2018), así como la creación de observatorios públicos de precios, para evitar desfases entre origen y destino, estableciendo la obligación de doble etiquetado con precio en origen y precio de venta al consumo.
Formación en zonas rurales: En los datos del Instituto Nacional de Estadística de España, desde 1986 hasta 2017, se observa una bajada de la población a nivel comarcal en torno al 24%, y un descenso mucho mayor del 65%, en aquellos pueblos donde no hay escuela. Por eso es crucial que se garantice el mantenimiento de escuelas abiertas en los pueblos (Benito, 2013; Morales, 2013), potenciando que puedan seguir escolarizados en su entorno (Escribano, 2012; Sánchez, 2019). Así como de redes rurales en Universidades públicas o Centros y Facultades de Enseñanza Superior con sus especialidades, en países como Holanda o Escocia (Aa.Vv., 2017), y centros de apoyo para quienes cursan la totalidad o parte de sus estudios a distancia, incluso viviendo en las zonas rurales más remotas, mediante las TIC (Domínguez, 2019).
Políticas de igualdad entre mujeres y hombres: Implementar medidas efectivas de acción positiva (tanto en el acceso a ayudas, como en la titularidad de las actividades económicas, en las cláusulas sociales en la contratación pública o en la obligatoriedad de representación paritaria en las cámaras agrarias y cooperativas) para combatir la masculinización del medio rural, favoreciendo la igualdad entre hombres y mujeres, apoyando iniciativas en torno a los intereses y expectativas de las mujeres (Esteban et al., 2018), que vayan más allá de la prolongación de los roles de género tradicionales (turismo rural, hostelería, elaboración productos tradicionales, etc.), creando redes de ayuda mutua, cuidado y atención, teniendo en cuenta además la prevención y abordaje de situaciones vitales como la violencia de género (Martínez y Camarero, 2015), las situaciones carenciales o de necesidad social. Así como medidas sostenidas para la implicación efectiva de los hombres en la cadena tanto de cuidados como de la lucha por la igualdad en el ámbito rural, puesto que el modelo patriarcal sigue predominando en el ámbito rural:
Menos del 9% de las fincas agrarias son dirigidas por mujeres y son de dimensiones bastante más pequeñas que las dirigidas por los hombres. Del 82% de las mujeres que trabaja en fincas agrarias dirigidas por hombres, el 59% no cotizan a la Seguridad Social por el desempeño de una actividad económica. Al trabajo de las mujeres en las labores agrícolas, sin ninguna remuneración económica ni visibilidad social, profesional y política, se añade el trabajo doméstico y de cuidados, realizado mayoritariamente por las mujeres. (García, 2012, p. 22)
Figura del ‘Repoblador/a Rural’: Creación de esta figura, que visibilice el importante papel de estas personas para evitar la desertización del mundo rural y el mantenimiento del medio natural. Dotándolos de un carnet que les dé acceso gratuito a museos, bonificaciones en transporte público, cines, teatros, etc. Medidas de sensibilización, formación y concienciación, acompañadas de campañas de valoración pública. Atraer ‘neo-rurales’ (Gayá, 2013; Muñoz, 2017), nuevos pobladores y pobladoras, haciendo del mundo rural un espacio agradable para que la gente viva allí, con servicios, cultura y espacios de acogida. Urbanitas que quiere huir de la vorágine de la gran ciudad, y muchas veces con el objetivo de vivir del autoconsumo (Calvário y Armengol, 2015) o de envejecer juntos, con alternativas como el ‘cohousing senior’ (vivir juntos la jubilación) que ayudaría a revitalizar los municipios abandonados.
Participación democrática: Fomento de concejos, asambleas vecinales, presupuestos participativos, mecanismos de participación y control democrático en la elaboración, gestión, seguimiento, control y evaluación de los Programas de Desarrollo Rural (Alonso y Macías, 2014; Román, 2016; Rodríguez, 2016). Un modelo que recupera buena parte de la tradición cultural y organizativa de los pueblos que, a través de concejos, juntas vecinales, hacenderas, etc., fomentaba una solidaridad compartida y colectiva donde los vecinos se ayudaban para embarcarse en proyectos comunes de construcción, conservación y regulación de los bienes comunales.
Servicios sanitarios y sociales garantizados: Este es uno de los elementos fundamentales. Garantizar planes comarcales de cobertura de servicios públicos (sanidad, educación y servicios sociales) articulados por las administraciones locales o bien de forma mancomunada, potenciando servicios sociales distribuidos, con dotación de recursos que permita una atención personalizada. Impulso y creación de suficientes residencias públicas de personas mayores en las zonas rurales que estén abiertas al entorno, garantizando el derecho a la vida independiente.
Políticas Medioambientales: Puesto que las zonas rurales además de ser espacios que evitan la desertización, mantienen paisajes naturales y generan más oxígeno del que consumen, se propone implante una tasa medioambiental (Muñoz Villareal, 2013). Consiste en cobrar por reciclar el CO2 que generan las grandes ciudades para destinarlo a políticas medioambientales de conservación y restauración de masas forestales, así como bosques lo cual supondría la creación de un buen número de puestos de trabajo estables (Medel, 2019). A su vez también se pueden impulsar otras políticas medioambientales: las energías renovables, la agricultura ecológica, erradicación progresiva de los monocultivos, así como la utilización de químicos y organismos genéticamente modificados (García, 2012). Lo anterior permite apostar por el decrecimiento para aprender a vivir con menos (en función de las necesidades y no de los deseos), para que todos y todas podamos vivir mejor (Díez, 2019).
Políticas de impulso de I+D en zona rural: Planificar ‘micropolos’ públicos de investigación y desarrollo tecnológico en zonas rurales (Koutsou y Vounouki, 2012), que generan productos de alto valor añadido (desde carbón activo a partir de residuos agrícolas, hasta nanoestructuras de carbono para la industria metal-mecánica o aeronáutica, grafeno luminiscente para ser usado en materiales biológicos y en el análisis de células de tejidos) con la colaboración de las Universidades Públicas y los centros de investigación ya establecidos, creando redes de investigación e innovación. Es una apuesta estratégica para la que se necesita voluntad política.
Desarrollo cultural: No solo podemos vivir de pan, sino que también necesitamos rosas. Un espacio habitable tiene que ser también amable, de manera que sea deseable vivir en él. Eso requiere también espacios de encuentro y enriquecimiento cultural, de intercambio, pensamiento, creación, arte, cultura y disfrute (bibliotecas, ludotecas, museos y arte, teatro, etc.) gestionados por la propia población. Así como crear espacios de producción y creación de expresión cultural, social y lúdica que entronque con el Arte y la Educación Popular del pueblo y para el pueblo (Muñoz, 2013), que ponga en valor los propios recursos y que integre a la comunidad. Al respecto, sería importante promover medios de comunicación local públicos (radio local, prensa social, etc.) como forma de aumentar la relación entre los vecinos/as, para reforzar su autoestima e identidad con la comunidad (García, 2017), así como implantar programas para la recuperación del patrimonio monumental de las áreas rurales (Cejudo y Maroto, 2015).
Creación de tejido social y redes de solidaridad: Mejorar la imagen de la realidad territorial del medio rural, poniéndola en valor. Mediante estrategias de comunicación y difusión de esa realidad, así como las ventajas sociales, ecológicas, económicas y de vida de las áreas rurales (Gutiérrez, 2017), al igual que como una fuente de riqueza patrimonial, económica y medioambiental para el conjunto del país. Promover acciones educativas que contribuyan a difundir la realidad unido a los valores del medio rural, fomentando el tratamiento de esta materia en las aulas, así como sensibilización de la población en su conjunto frente a lo que aporta. De cara al manejo interno de las comunidades rurales se podrían desarrollar estrategias que potencien el valor rural, así como la vinculación y construcción de los afectos con el mundo rural, estimulando la continuidad de los proyectos, así como el asentamiento vital (González, 2011). A su vez una ecología del cuidado teniendo en mente la atención solidaria ante que pueden presentar los habitantes ante la soledad y dificultades para ello se sugieren encuentros periódicos de convivencia, formación, lúdicos y culturales, que permitan conectar a la población de los pueblos de una comarca para que ayuden a crear redes de encuentro y solidaridad (Loewy, 2019; Morales y Méndez, 2017; Sáez et al., 2017).
Turismo rural sostenible: Por último, cabe señalar la necesidad de cambio para el modelo de turismo de interior (Lazovski et al., 2015; Sánchez y Sánchez, 2018), el cual ha de ser apoyado en los recursos naturales y patrimoniales siendo así compatible con la protección del Medio Ambiente (Lafita, 2017).