Introducción

La política exterior de Chile sufrió importantes transformaciones luego de la irrupción de la dictadura militar en 1973. De una política que durante la mayor parte del siglo XX se caracterizó por la conducción civil, el respecto de la legalidad internacional y el pragmatismo, se dio paso a una política externa que resaltó los rasgos autoritarios e ideológicos del régimen militar (Wilhelmy, 1979; Fermandois, 1985; Muñoz, 1986). Esto, si bien propició el aislamiento político internacional del país, paradojalmente fue acompañado por la inserción en la economía mundial a partir del modelo económico impuesto por la dictadura (Muñoz, 1986; Wilhelmy, 1979). Del pragmatismo político, se pasó a un pragmatismo económico en materia internacional (Muñoz, 1986; Muñoz y Asenjo, 1990).

El regreso a la democracia en 1990 significó un nuevo cambio en la política exterior de Chile, aunque también se mantuvieron elementos importantes ligados al régimen militar. Por una parte, se configuró una política que se diferenció del período autoritario y que se caracterizó por la reinserción internacional del país a partir de la promoción del multilateralismo, la democracia, los derechos humanos y el respeto al derecho internacional (Milet, 2003; Portales, 2011; Wilhelmy y Durán, 2003; Artaza y Ross, 2012). No obstante, por otra, se mantuvo una continuidad con el régimen predecesor, particularmente denotado en el pragmatismo economicista de la política exterior (Heine, 1991; Colacrai, 2008; Fuentes, 2011). Este cambio y continuidad ha sido explicado de manera general por la literatura especializada, donde la mayoría de los trabajos han considerado la interdependencia, el neoliberalismo, el contexto regional, la democratización, como procesos que propiciaron la reorientación de la política exterior y la profundización de los vínculos económicos en respuesta al nuevo escenario global, regional y doméstico (Van Klaveren, 1998, 2012; Wilhelmy y Durán, 2003; Ross, 2005; Artaza, 2012).

Pese a la importancia de estos elementos generales, existen otras dimensiones —menos estudiadas— que contribuyen a comprender la configuración de la política exterior de Chile. En este sentido, el rol de los actores y las ideas arrojan explicaciones interesantes para su análisis (Faust, 2004; Colacrai, 2008; Robledo, 2011; Wehner y Thies, 2014). Este artículo se sitúa precisamente en esta dimensión, abordando el rol que desempeñaron un grupo de académicos —alguno de ellos, luego políticos—, que tuvieron incidencia en la configuración de la política exterior chilena a partir del regreso a la democracia en 1990. Específicamente, se analiza el caso de quienes fueron parte del Programa de Estudios Conjuntos sobre las Relaciones Internacionales de América Latina (RIAL).

El RIAL constituyó una comunidad epistémica que logró influenciar las políticas exteriores de los países de América Latina, en particular en el caso de Chile, primero, a partir del desarrollo disciplinario de las relaciones internacionales en la región, y luego, mediante la construcción de las políticas exteriores de sus países, recalcando la necesidad de generar una mayor integración entre ellos, a fin de aumentar la autonomía regional en el sistema internacional (Serbín, 2002; Tickner, 2002; Tulchin, 2016).

En Chile, la política exterior de los gobiernos de la Concertación¹ fue diseñada y estuvo encabezada por varios de los integrantes de RIAL (Tulchin, 2016), quienes contribuyeron, primero, a la conformación de su programa internacional y, posteriormente, asumirían importantes cargos en la conducción de los asuntos externos del país a partir de 1990. En este sentido ¿Por qué pese a la influencia de un grupo de académicos —luego políticos—, que propiciaron la necesidad de generar una mayor autonomía de los países latinoamericanos en el sistema internacional, la política exterior de Chile mantuvo y profundizó el carácter pragmático economicista instaurado durante la dictadura militar?

En este artículo se sostiene que, si bien los integrantes de RIAL apuntaron a la construcción de una política exterior que buscara una mayor autonomía de los países de América Latina, la estructura internacional y las características del sistema político chileno tuvieron un impacto, tanto en la configuración de la política exterior como en los agentes —académicos y luego políticos— que la han influido. Estos agentes, asumieron las prácticas internacionales hegemónicas y aceptaron las dinámicas políticas domésticas, lo cual contribuyó a la continuidad del pragmatismo económico iniciado durante la dictadura.

El presente artículo pone el acento en el debate respecto de la constitución mutua entre agentes y estructuras para explicar la política exterior, considerando el rol de los actores en un marco de transformaciones externas y domésticas. Para ello, utiliza una metodología cualitativa, donde los factores que explican la política exterior de Chile —estudio de caso— son extraídos de variables teóricas, en combinación con el seguimiento de procesos para su tipologización (Kacowicz, 2004; Bennett y Elman, 2007). En este sentido, el artículo presenta dos dimensiones de análisis, por un lado, se revisa el proceso político en el cual se enmarcó la configuración de la política exterior, incluyendo los impactos en las estructuras y agentes en el contexto de la dictadura y transición a la democracia, lo cual es realizado a partir del debate especializado de la literatura y su contraste con los resultados de política exterior, incluyendo el contenido de programas de gobierno y el discurso de sus autoridades. Por otro lado, se analizan estos procesos en el ámbito específico de los integrantes de RIAL (agentes), donde se incluye su trayectoria, el análisis del contenido de sus desarrollos académicos y propuestas de política, además de considerar las visiones particulares de algunos de quienes fueran miembros de este organismo, lo cual se obtuvo a través de entrevistas en profundidad realizadas por el autor de este artículo.

De esta forma, el trabajo se organiza como sigue. Después de una aproximación teórica, se concentra en el análisis de la política exterior de Chile a partir de su configuración durante la dictadura y la transición a la democracia. Posteriormente, se estudian los cambios estructurales y su impacto en los agentes. Finalmente, se analiza el caso de la comunidad epistémica de RIAL y sus integrantes.

Relaciones internacionales, política exterior y comunidades epistémicas

El APE considera los factores domésticos y externos que configuran el accionar internacional de los países, analizando las interacciones entre ambas esferas, y desde dónde provienen los intereses que los estados persiguen (Putnam, 1988; Moravcsik, 1997; Hudson, 2007). Además, el APE problematiza los distintos niveles de análisis, considerando los intereses de actores individuales o grupales —decisores de política que contribuyen a definir las preferencias del Estado—, a la racionalidad de los intereses que estos actores promueven, así como también a su capacidad limitada de acción en función de constreñimientos institucionales, procesos políticos domésticos y externos, y motivaciones emocionales o ideológicas (Hudson y Vore, 1995; Moravcsik, 1997). Ante esta amplia gama de fenómenos que inciden en la política exterior, crecientemente los estudiosos de este subcampo de las relaciones internacionales han puesto el acento en la necesidad de incluir perspectivas como el constructivismo para su comprensión (Foyle, 2003; Kaarbo, 2003; Allons, 2007; Houghton, 2007; Garrison, 2003). Si bien el APE posee un carácter positivista, concentrándose en los agentes y sus capacidades, mientras que el constructivismo se enfoca en la constitución mutua entre agente y estructura (Houghton, 2007; Flanik, 2011), los elementos provenientes de esta última complementan y enriquecen la comprensión de la configuración de las políticas exteriores (Houghton, 2007).

Como ejemplifican algunos autores, pese a que los tomadores de decisiones en posiciones clave son importantes para explicar el cambio de la política exterior, considerando su capacidad para seleccionar determinadas normas internacionales y trasladarlas hacia el plano doméstico, centrarse exclusivamente en los agentes no es suficiente para entender las complejidades de estos procesos, ante lo cual es necesario considerar las dinámicas políticas en que se desarrollan dichos cambios, es decir, el vínculo entre las estructuras sociales y los agentes que participan de las decisiones y que pueden afectar las políticas exteriores (Kaarbo, 2003; Breuning, 2013).

Pero ¿cuál es el mecanismo causal mediante el cual agentes y estructuras se constituyen mutuamente, explicando los resultados de política exterior? A pesar de los aportes constructivistas en este sentido, esta perspectiva también presenta dificultades, siendo la principal, la “ausencia de una teoría causal de la identidad” (Hopf, 1998). La forma de resolver este dilema ha sido combinando los estudios constructivistas con otras disciplinas o con diferentes aproximaciones de las relaciones internacionales (Hopf, 1998; Houghton, 2007), siendo una de ellas la combinación con las perspectivas críticas de las relaciones internacionales (Hopf, 1998; Devetak, 2005).

En este sentido, tomando en consideración la perspectiva neogramsciana propuesta por Robert Cox (1981, 1983), la identidad y las ideas estarán determinadas por su interrelación con las condiciones materiales, y donde los intelectuales y/o comunidades epistémicas jugarán un rol clave al desempeñar la función de desarrollar y sostener dichas ideas (Cox, 1983). Los estudios provenientes de este enfoque (Cox, 1981, 1983; Gill, 1995; Neufeld, 1995) señalan que, si bien el comportamiento de los Estados más débiles se subordina a la estructura hegemónica mundial, esto no es exclusivamente a causa de los constreñimientos estructurales, sino que las élites de estos países pueden ser cooptadas mediante incentivos materiales e inmateriales provenientes de los actores hegemónicos y las instituciones internacionales que han sido construidas por estos. De esta manera, las élites de los países subordinados asumen y llevan a cabo prácticas internacionales en función de la distribución del poder internacional y su correlato en el nivel doméstico.

Lo anterior, significa que la política exterior de los países puede entenderse a partir de la interacción entre estructuras, su interrelación con agentes individuales y colectivos, y con ideas e identidades que responden a las condiciones dominantes o hegemónicas (Cox, 1981, 1983; Neufeld, 1995; Devetak, 2005). No obstante, también es preciso considerar que los actores poseen agencia o la capacidad de llevar a cabo sus propósitos en un marco de restricciones, las cuales variaran de acuerdo con condiciones domésticas e internacionales particulares (van Apeldoorn, 2014).

Bajo este marco general, para el caso estudiado, de contribución de los académicos, integrantes de RIAL y luego políticos, a la configuración y práctica de la política exterior de Chile, resulta importante incorporar la literatura relativa a las comunidades epistémicas. Estas han sido un campo importante para el estudio de la constitución entre agentes y estructuras, o bien, para establecer cómo los actores de estas comunidades, a partir de sus creencias y bajo determinadas circunstancias, desarrollan ideas que influyen el proceso político y dan forma a las políticas (Haas, 2008).

Dentro del estudio de las comunidades epistémicas, también se considera a aquellas que se han insertado en las estructuras gubernamentales, lo que les permite tener un acceso más directo a la toma de decisiones y lograr una mayor influencia en las definiciones políticas sobre asuntos internacionales (Davis, 2013). Para esto, se hace necesario observar las dinámicas internas que las distinguen de otros grupos burocráticos, como, por ejemplo, si poseen relaciones profesionales y producen resultados que van más allá de su rol burocrático y funciones formales, si tienen altos niveles de experticia en sus posiciones institucionales, si comparten experiencias formativas o educativas, y si han trabajado entre ellos previamente (Davis, 2013). Además, considerar a un grupo como comunidad epistémica implica que esta genere o haya generado conocimiento, el que es validado como “objetivo” ante la autoridad, lo cual permite influir las políticas e imponerse por sobre otros grupos (Gough y Shackley, 2001; Davis, 2013).

El análisis sobre las comunidades epistémicas pone el acento en el rol que determinados grupos y sus ideas pueden ejercer en la configuración y resultados de las políticas del Estado, no obstante que las estructuras también ejercen constreñimientos sobre ellos y afectan dichos resultados. Como sostiene Risse-Kappen (1995), las ideas no “flotan libremente” sino que responden a la realidad en que son producidas, por lo que las preferencias nacionales pueden ser determinadas tanto por los actores como por las estructuras y su constitución mutua, ante lo cual se hace necesario indagar en las interacciones entre lo doméstico y lo internacional, a partir de los diferentes entendimientos y prácticas que se relacionan con los agentes políticos (Adler y Haas, 1992). Adicionalmente, los intelectuales, para los neogramscianos ejercen un papel importante en el desarrollo de determinadas ideas, lo cual es convergente con la noción de comunidad epistémica, en relación con su rol de sostener determinadas ideas e influenciar los resultados de política (Kelley, 2012, 2014).

En síntesis, de acuerdo al aporte de las perspectivas constructivista y crítica de las relaciones internacionales para el subcampo del APE, las comunidades epistémicas que pueden influir en la política exterior, si bien pueden promover sus ideas, estas son influenciadas por las condiciones estructurales y prácticas políticas dominantes en que se desarrollan. Para el caso estudiado, los planteamientos aquí señalados son de importancia para determinar la constitución mutua entre agente y estructuras, y explicar por qué pese a la agencia de un grupo de académicos, luego políticos, que propiciaron la necesidad de generar una mayor autonomía de los países latinoamericanos, la política exterior de Chile mantuvo y profundizó el carácter pragmático economicista instaurado durante la dictadura militar.

La política exterior de Chile durante la dictadura y la transición a la democracia

Durante la dictadura militar (1973-1990) y la posterior transición a la democracia se produjeron transformaciones estructurales, domésticas e internacionales, que propiciaron cambios significativos en la política exterior de Chile.

A lo largo del siglo XX, y hasta 1973, la política exterior se distinguió por el predominio de una subcultura “dominante-moderada” (Wilhelmy, 1979) o un estilo “civil pragmático” en su conducción, caracterizado por el énfasis en el derecho internacional y el reconocimiento práctico de las realidades del poder mundial (Muñoz, 1986). No obstante, el pragmatismo político fue soslayado por la irrupción de la subcultura tradicional-integrista (Wilhelmy, 1979) o el estilo pretoriano-ideológico (Muñoz, 1986) impuesto por el régimen encabezado por las fuerzas armadas a partir de 1973, denotado por la exaltación de rasgos autoritarios y nacionalistas, y que generó un aislamiento del país del sistema multilateral (Wilhelmy, 1979; Fermandois, 1985; Muñoz, 1986).

Sin embargo, este estilo no se impuso totalmente. Paradójicamente, el aislamiento político contrastó con la inserción de Chile en la economía internacional y el fortalecimiento de los vínculos entre los grupos económicos locales y los de los países desarrollados (Muñoz, 1986), lo cual fue propiciado por la influencia del modelo económico impuesto (Wilhelmy, 1979), y donde “los intereses de los grupos económicos se constituyeron en la base estructural del régimen militar” (Muñoz, 1986, p. 36).

Pese al carácter ideológico de la política exterior del período, la influencia de los grupos económicos infirió un nuevo componente pragmático a las relaciones internacionales del país, un pragmatismo distinto al estilo civil-pragmático de la tradición diplomática chilena: “este último se basaba en los valores democráticos del país y en el apego al derecho, el nuevo pasó a fundarse en el privilegio de la dimensión económica de las relaciones exteriores de Chile” (Muñoz, 1986, p. 47). Hacia finales del régimen militar, el pretorianismo militar fue decayendo, ganando mayor terreno el estilo civil-pragmático en los asuntos externos a partir de la ampliación de las relaciones comerciales del país (Muñoz y Asenjo, 1990) y en función de las cambiantes condiciones internacionales —globalización, interdependencia, neoliberalismo— que favorecieron el proceso de apertura y fueron convergentes con el modelo de desarrollo nacional.

Con el regreso a la democracia se generaron cambios notables en la política exterior respecto del régimen autoritario, así como también se mantuvieron otras características ligadas a la dictadura. En efecto, por un lado, la literatura advierte que la redemocratización del país produjo un cambio significativo en materia de política exterior, retomando algunas de las tradiciones en este ámbito antes de 1973, como el respeto al derecho internacional, y donde el país se reinsertó internacionalmente a través de su participación en organismos multilaterales globales y regionales, la promoción de la democracia y los derechos humanos, entre otras acciones, que apuntaron a mejorar la posición discriminada que había sufrido durante la dictadura (Heine, 1991; Milet, 2003; Wilhelmy y Durán, 2003; Aranda y Riquelme, 2011; Portales, 2011; Oyarzun, 2013). Por otro lado, varios autores también sostienen que los gobiernos democráticos siguieron una línea de continuidad con el régimen predecesor, sobre todo en materia de relaciones económicas internacionales (Heine, 1991; Fuentes, 2007, 2008, 2012). El pragmatismo económico, como elemento central de la política exterior, tal como se plantea más adelante, se mantuvo e incluso fue profundizado por los gobiernos democráticos (Colacrai y Lorenzini, 2005; Colacrai, 2008), lo cual se habría asociado a factores externos, como el incremento de la interdependencia y la internacionalización de la economía chilena (Van Klaveren, 1997, 2012; Artaza, 2012), así como también al contexto doméstico, centrado en la lógica de los acuerdos y consensos que primaron en el período de transición a la democracia y que se transformarían, entre otras variables, en una de las fuentes constitutivas de la política exterior del país (Fermandois, 2005, 2011).

El pragmatismo, entendido en términos generales en el ámbito de la política exterior, como la prioridad por la maximización de beneficios por sobre otras consideraciones de carácter ideológico o en base a principios (Claude, 1993), y en donde prima la acción por sobre la doctrina (Hellmann, 2009; Gardini, 2011), dominó el contexto latinoamericano de la década de 1990, el cual se caracterizó por el apogeo del “triunfalismo neoliberal” (Gardini y Lambert, 2011), la supuesta “desideologización” tras el fin de la Guerra Fría, el impacto de la globalización y el incremento de la interdependencia económica, entre otros factores, que marcaron esa época (Atkins, 1991; Hirst, 1996; van Klaveren, 1997). En el caso de Chile, lo anterior ha sido uno los rasgos distintivos de su política exterior, existiendo consenso en la literatura respecto del enfoque pragmático adoptado desde el regreso a la democracia en base a la “economización” de su política externa (Fermandois, 2011). El modo pragmático de ejercer la política exterior ha prevalecido más allá de la ideología presente en la cultura política dominante (Colacrai y Lorenzini, 2005)

Las explicaciones de estos fenómenos argumentan sobre elementos estructurales generales que han propiciado este cambio y continuidad en la política exterior chilena, y que tienden a vincular el pragmatismo económico y el pragmatismo político con factores domésticos y externos, relacionados con las tradiciones de esta política, con los consensos políticos entre la coalición gobernante y la oposición, y con la adaptación al “contexto de cambios de gran magnitud en el escenario internacional” (Wilhelmy y Durán, 2003). En este sentido, el regreso a la democracia significó retomar el legalismo en los asuntos externos y profundizar la vinculación internacional, lo cual respondería a la tradición histórica del país, así como también a las influencias del liberalismo y neoliberalismo que han incidido a partir de la centralidad de la interdependencia, la cooperación y las instituciones internacionales, como forma de relacionamiento internacional (Artaza, 2012). Van Klaveren (2012) sostiene que desde el régimen autoritario se impulsó un profundo proceso de liberalización y de apertura en el ámbito económico, que no obstante su éxito, fue necesario el retorno a la democracia para poder capitalizarlo adecuadamente. Por su parte, la reinserción política en el contexto global se realizaría desde una perspectiva pragmática, donde los gobiernos de la Concertación no se plegaron a los movimientos tercermundistas ni desarrollaron un regionalismo tradicional y cerrado que no daba cuenta de la diversificación que estaban mostrando las relaciones económicas internacionales del país, por lo que se buscó una adaptación a los cambios globales, regionales e internos (Van Klaveren, 2012).

De esta manera, la inserción internacional de Chile se tradujo en la reincorporación del país a un amplio abanico de organismos multilaterales globales y regionales, la suscripción y ratificación de tratados internacionales bajo el sistema de Naciones Unidas, entre otras acciones, que apuntaron a mejorar la posición discriminada en que el país se había encontrado durante la dictadura militar (Heine, 1991; Wilhelmy y Durán, 2003). Este esfuerzo de la política exterior ha abarcado una dimensión política que destaca la promoción de la democracia, la cooperación, el respeto por los derechos humanos y el derecho internacional como sus principios fundamentales (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, s. f. a), y que se han hecho manifiestos en una participación sostenida en los diversos organismos mundiales, regionales y subregionales (Fuentes y Fuentes, 2006; Portales, 2011).

Estos elementos fueron planteados desde el primer gobierno de la Concertación², recalcando las condiciones democráticas nacionales y el contexto internacional propicio para consagrar estos ejes de la política internacional de Chile bajo los principios de Naciones Unidas. Sin embargo, al mismo tiempo se expresó la necesidad de que estos ejes orientadores de la política exterior sean conducidos de manera realista y pragmática (Aylwin, 1990; Silva Cimma, 1990a), considerando una estrategia de “bajo perfil” o de “reinserción sin liderazgo” (Heine, 1991; Aranda y Morandé, 2011).

A pesar de estos cambios diferenciadores en materia de reinserción política internacional, la transición a la democracia y el cambio de actores políticos no se tradujo en una transformación del carácter pragmático-económico de la política exterior. El modelo económico y la forma de inserción internacional, adoptadas desde la dictadura, marcaron una línea de continuidad y profundización en la década de los 1990s, que se proyectaría como una política de Estado en los periodos subsiguientes (Colacrai y Lorenzini, 2005; Colacrai, 2008). El carácter economicista de las relaciones externas se robusteció mediante su institucionalización doméstica, además de que se expandieron los vínculos internacionales en materia comercial.

La opción de continuidad económica respondería a una decisión estratégica basada en un modelo que, para el gobierno, fortalecía el crecimiento económico, ante lo cual era necesario llevar a cabo una estrategia externa basada en la diversificación de los mercados (Wilhelmy y Durán, 2003), pero también estaba determinada por circunstancias domésticas —constreñimientos y características del modelo de transición— que impidieron la adopción de políticas diferentes (Agüero, 2005; Fuentes, 2009). En este contexto, los gobiernos de la Concertación potenciaron la apertura económica, lo cual materializaron en las áreas comercial y de inversiones, así como también mediante instrumentos estatales de promoción a los negocios internacionales de los privados (Ross, 2006). Así, Chile ha llevado a cabo una política exterior “altamente pragmática” que refleja un marco ideológico de adhesión a la democracia liberal, el marco legal internacional y la economía de libre mercado (Fermandois, 2011).

En los hechos, el pragmatismo económico en materia internacional fue destacado desde el reinicio de la democracia por las máximas autoridades de la época como un componente esencial para afrontar la realidad internacional. En efecto, en varias de sus alocuciones públicas (Aylwin, 1990, 1991, 1992; Silva Cimma, 1990b, 1990a, 1994), estas autoridades desatacaron la idea de que Chile actúe en el sistema internacional con realismo político y pragmatismo económico, lo cual se evidenció especialmente en su posición hacia la cooperación con América Latina mediante la búsqueda de formas pragmáticas de cooperación, en función de la política económica del país. Asimismo, el Programa de Gobierno de la Concertación establecía en sus “líneas de política exterior”, que la política económica internacional debía ser de carácter abierta y materializada en una participación selectiva en todos los mercados del mundo (Concertación de Partidos por la Democracia, 1989).

La centralidad de lo económico en la política exterior también se manifestó en la importancia otorgada a los actores privados, donde se destacó que para intensificar las relaciones comerciales se programarían “misiones comerciales con determinante participación del sector privado” (Silva Cimma, 1990b, p. 45). Por su parte, en el Ministerio de Relaciones Exteriores se establecieron instancias de coordinación para las negociaciones económicas, se reforzó la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales, y se instauró un mecanismo de consulta permanente con el sector privado (Silva Cimma, 1994; van Klaveren, 1994; Fuentes, 2008).

Los gobiernos que sucedieron al de Patricio Aylwin mantuvieron y profundizaron este esquema. El segundo gobierno de la Concertación, encabezado por Eduardo Frei (1994-2000), incorporó la idea de una “diplomacia para el desarrollo”, que consideraba una mayor gravitación de la política exterior chilena en torno a los intereses económicos, en función de una creciente interdependencia global y regional, así como también en torno al mantenimiento del modelo de desarrollo nacional, ligado a los consensos políticos entre la coalición gobernante y la oposición (Wilhelmy y Durán, 2003). El Programa de Gobierno de Frei, planteaba como objetivo central de la política exterior, la idea de profundizar la internacionalización de la economía chilena “a través de la apertura comercial y la consolidación de su carácter universalista internacional” (Concertación de Partidos por la Democracia, 1993, p. 3). Denotando esta continuidad y primacía de los aspectos económicos de la política externa, se constata que el Programa de Gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006), si bien no tuvo una sección especial sobre política exterior, sí aludió en —otras secciones— a la profundización de la inserción de Chile en la economía global y al fortalecimiento de la participación del sector privado en este ámbito (Concertación de Partidos por la Democracia, 1999).

Con todo, la literatura y las prácticas internacionales muestran elementos de continuidad de la política exterior respecto del régimen autoritario, asociadas al pragmatismo económico, así como de cambio en relación a este período, vinculadas a la reinserción y participación en el sistema internacional. Además de las explicaciones generales señaladas, centradas en la adecuación de la política exterior a las transformaciones estructurales externas y domésticas, existen dimensiones específicas que consideran el rol de los actores y sus ideas en sus variaciones.

En esta línea, el carácter economicista de la política externa se explicaría también a partir de que el ámbito internacional se posicionó como un punto de consenso entre la élite gobernante, la oposición y los actores económicos, facilitado por la posición de privilegio de las élites del régimen autoritario durante la transición democrática, las cuales, mediante vetos del sistema político, habrían evitado la generación de cambios al modelo de inserción (Faust, 2004). Paralelamente, los gobiernos democráticos asumirían este pragmatismo económico como una política de Estado, en función de la construcción de una idea de inserción chilena exitosa en el mundo globalizado, bajo una nueva identidad asociada a un relato empresarial que habría generado una percepción de diferenciación de Chile con el resto de América Latina (Colacrai, 2008).

No obstante, el pragmatismo económico en la política no fue asumido de manera directa o automática por los gobiernos democráticos. Si bien luego del regreso a la democracia el modelo económico heredado del régimen autoritario se transformó en el pilar principal para la definición de la nueva política exterior, la opción por una política impulsada comercialmente produjo divisiones internas dentro de la coalición de gobierno (Wehner y Thies, 2014), entre los partidarios de priorizar los vínculos con el centro político mundial y aquellos que abogaban por la inserción regional (Robledo, 2011).

Por un lado, el “grupo comercial global” optó porque Chile avance de manera independiente en la economía mundial, más allá de América Latina, desempeñando un rol de “global free-trader”, mientras que, por otro, un segundo grupo de “regionalistas” apuntó a que el país se convirtiera en miembro activo de los grupos de integración regional en América del Sur como una forma de seguir la tradición latinoamericanista del país antes de 1973, jugando un rol de integrador regional (Wehner y Thies, 2014). En la práctica, se impondría el primer grupo, a causa del papel de liderazgo ejercido por las figuras presidenciales, ya que Patricio Aylwin jugó un rol de arbitraje que falló a favor del grupo comercialista, mientras que Eduardo Frei fue un promotor de la agenda comercial (Wehner y Thies, 2014). Pese a este debate, a la larga se habría generado una narrativa intermedia respecto del rol de la política exterior de Chile bajo el concepto de regionalismo abierto³, lo cual permitió al país situarse en un punto de equilibrio entre global free trader e integración regional (Wehner y Thies, 2014).

Efectivamente, la idea y práctica del regionalismo abierto representa uno de los ejemplos más claros del carácter pragmático de la política exterior de Chile, manifiesto desde el regreso a la democracia. Mientras que, por una parte, uno de los objetivos centrales de la política exterior de Patricio Aylwin fue impulsar la integración económica y concertación política latinoamericana (Aylwin, 1990), a objeto de retomar las tradiciones de la política exterior chilena antes de 1973 y diferenciarse de la relación con la región que llevó a cabo la dictadura militar (Silva Cimma, 1990b); por otra, la política exterior de Chile no se concentró solamente en América Latina sino que, paralelamente, se buscaría avanzar en la “cooperación internacional de manera prioritaria, aunque no excluyente, con América Latina, Norteamérica, Europa y la Cuenca del Pacífico” (Aylwin, 1991, p. 18). Esto también se evidenció en el Programa de Gobierno del presidente Eduardo Frei, donde se destacó la necesidad de acrecentar su rol en la concertación política en la región de América Latina, y de forma paralela, se propugnaron las alianzas y acuerdos con distintas regiones y países bajo el concepto de regionalismo abierto (Concertación de Partidos por la Democracia, 1993). El Programa de Gobierno de Ricardo Lagos, también haría alusión a la profundización de la cooperación regional a través de el “impulso del libre comercio de las Américas bajo el principio de regionalismo abierto” (Concertación de Partidos por la Democracia, 1999, p. 26).

No obstante, y si bien la estrategia de regionalismo abierto ha sido la tónica de la política exterior chilena, confiriéndole un rasgo distintivo y de continuidad a partir de los 1990, esta forma de relacionamiento externo también generó algunas tensiones. Por ejemplo. la decisión adoptada de negociar un acuerdo de Asociación con la Unión Europea separado del Mercosur, además del Tratado de Libre Comercio firmado con Estados Unidos, produjeron a un distanciamiento político entre Chile y el bloque subregional (Robledo, 2011). Adicionalmente, y si bien al principio de su mandato, el presidente Lagos se mostró favorable a incorporar a Chile plenamente al Mercosur, finalmente esto no se concretó y se anunció paralelamente el inicio de negociaciones para un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos, lo cual generó señales contradictorias respecto a la prioridad latinoamericana que tendría su gobierno (Milet, 2003).

Esto habría obedecido a las dificultades internas del gobierno para alcanzar un consenso con la oposición y otros grupos de interés, en torno a la asociación plena al Mercosur (Oyarzún, 2013), pero también respondió a la estrategia de inserción llevada a cabo por los gobiernos de la Concertación desde el regreso a la democracia (Fermandois y Henriquez, 2005). Así, el predominio de la apertura al mundo, en lugar de la opción latinoamericana, como se verá más adelante, también habría sido aceptada por diversos actores relevantes ligados al proceso de elaboración de la política exterior.

Bajo este esquema de regionalismo abierto y de pragmatismo económico, Chile ha suscrito una multiplicidad de acuerdos comerciales, que incluyen tanto países de América Latina como de otras regiones del orbe. El énfasis económico no sería exclusivo de los gobiernos de la Concertación, sino que también se prolongó una vez concluido el ciclo de la coalición de centro-izquierda (Briones y Dockendorff, 2015), y que en la práctica ha llevado al país a definir como su principal interés de política exterior, el “promover los intereses económicos de Chile y la asociación comercial con otros países” (Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, s. f. b), lo cual se ha materializado en 28 acuerdos comerciales con 64 economías y en una activa participación en organismos como la OMC, la APEC, la OCDE, la Alianza del Pacífico, entre otros⁴.

Por otra parte, en el ámbito político, Chile ha participado sostenidamente en las principales instancias regionales y promovido la cooperación bilateral en América Latina, lo cual no ha sido excluyente del relacionamiento político con otras regiones y países del mundo. De esta manera, la respuesta de la política exterior del país no sería determinada automática ni directamente por la estructura de la globalización, sino que estaría moldeada por esta, lo cual se evidencia a partir de la acción de los agentes quienes reaccionarían a partir de la configuración de un nuevo rol internacional bajo la narrativa del regionalismo abierto (Wehner y Thies, 2014). Es decir, no solo los cambios estructurales determinaron la política exterior, sino que también estos generaron efectos sobre los agentes que la configuraron, a la vez que estos contribuyeron también al tipo de política exterior que se impuso en el país luego de 1990.

Complementando estas explicaciones generales y específicas, a continuación, se analiza cómo los cambios estructurales domésticos e internacionales impactaron en los agentes y las comunidades epistémicas ligadas a las relaciones internacionales, teniendo efectos en la configuración y práctica de la política exterior.

Los cambios estructurales y su impacto en los agentes

El sistema político chileno que se configuró durante la dictadura militar y la transición a la democracia, así como también los cambios en el contexto internacional, incidieron en las dinámicas políticas y en los agentes que fueron parte de esos procesos. Así, el impacto estructural en los agentes se produjo en dos dimensiones. Una a nivel general, asociada a cómo las profundas transformaciones estructurales producidas durante la dictadura militar afectaron al sistema político chileno que se configuró desde ese momento y se prolongó luego de la transición a la democracia, generando una dinámica política de constreñimientos institucionales y de consenso entre los agentes políticos, como se verá a continuación. Y otra a nivel específico, donde los cambios estructurales influenciaron las ideas de los agentes que configuraron las agendas gubernamentales y de política internacional desde el regreso a la democracia, como se analiza en el subtítulo siguiente.

Desde una dimensión general, el modelo impuesto por el régimen autoritario en Chile (Godoy, 1999) significó el reemplazo de la clase dirigente democrática por otra compuesta por militares y civiles que alteraron los fundamentos políticos, sociales y económicos del sistema (Garretón, 1991). En términos políticos, el gobierno militar asumió facultades ejecutivas y legislativas, llevando a cabo un profundo proceso de reorganización, plasmado en la Constitución de 1980 (Garretón, 1991; Goicovic, 2006). El régimen autoritario también generó una reestructuración en el plano económico, centrada en la apertura, la desregulación financiera y la sustitución del rol interventor del Estado por la iniciativa privada, en este ámbito, los integrantes civiles del gobierno terminaron por imponer una visión neoliberal de la economía y del rol del Estado, lo cual fue alentado por las cambiantes y favorables condiciones internacionales en este sentido, y acompañado de una amplia difusión de las ideas del libre mercado (Fontaine, 1993).

Chile, en este sentido, se convirtió en un país pionero y paradigmático en la aplicación de las políticas económicas neoliberales que comenzaban a aplicarse en diferentes regiones del mundo.

Si bien la oposición al régimen autoritario cuestionó las transformaciones llevadas a cabo, la transición hacia la democracia se realizó mediante un proceso de reforma “desde arriba”, en el marco de los mecanismos establecidos por la dictadura, los cuales fueron aceptados por la oposición democrática (Brunner, 1990; Huneeus, 1994; Moulian, 1994). Pese a que, en términos formales, la transición se produjo con el traspaso del poder desde el régimen autoritario al gobierno democrático —el 11 de marzo de 1990—, los principales amarres institucionales —como la Constitución o el sistema electoral— heredados de la dictadura se mantuvieron, además de que prevalecieron dinámicas políticas en torno a prácticas o “enclaves simbólicos” (Siavelis, 2009). Dentro de estos últimos, la denominada “lógica de los acuerdos” caracterizó la dinámica del sistema político chileno, considerando las negociaciones de la oposición con el régimen autoritario y, posteriormente, durante la transición y reinicio de la democracia, a partir de los consensos entre los gobiernos de la Concertación y la oposición ligada a la dictadura (Brunner, 1990; Garretón, 1991).

De esta manera, el modelo económico y el sistema político implantados durante la dictadura fueron aceptados y legitimados por los sectores democráticos (Garretón, 1991; Siavelis, 2009), produciéndose una vinculación entre estructuras, actores e ideas (Moulian, 1994). Es decir, las circunstancias domésticas y externas, y la aceptación de ellas por parte de los actores políticos democráticos, propiciaron la dinámica que se produjo desde el retorno a la democracia en Chile, lo cual fue facilitado por la renovación ideológica de dichos actores (Brunner, 1990; Fontaine, 1993; Garretón, 1994; Moulian, 1994).

Estructuras y agentes en el ámbito de las relaciones internacionales. El caso de RIAL

En el nivel específico, los cambios estructurales afectaron también a los agentes que configuraron las agendas políticas gubernamentales, incluyendo la internacional. Por un lado, las transformaciones y dinámicas del sistema político chileno tuvieron un correlato en el ámbito de los intelectuales (agentes) y los centros de investigación de los cuales estos formaron parte. Por otro lado, las ideas de estos agentes fueron influenciadas por las estructuras internacionales a partir de su interacción y socialización en el contexto global.

Pese a las restricciones al pluralismo impuestas por la dictadura, durante este período existieron varios centros de investigación, compuestos por intelectuales formados en el extranjero, que fueron insertando progresivamente sus ideas en el debate, para luego ubicarlas en los programas que configuraron las prácticas de gobierno desde el reinicio de la democracia (Puryear, 1994). Estos centros fueron financiados principalmente con fondos internacionales, lo que les permitió desplegar un amplio volumen de actividades y redes, así como también llevar a cabo una agenda de investigación distinta a la que habían desarrollado en el período previo a la dictadura (Puryear, 1994). Un nuevo ethosacadémico, cercano a perspectivas positivistas y técnicas sobre los asuntos públicos, asociado al condicionamiento del financiamiento internacional, a la necesidad de una mayor productividad académica, y a la renovación de las ideas de los propios intelectuales y su creciente profesionalización e internacionalización (Puryear, 1994; Domínguez, 2006; Silva, 2006).

Estos centros de investigación y sus integrantes, en tanto percibieron la posibilidad del fin de la dictadura, centraron su trabajo en la futura política post autoritaria, incluyendo también los temas de política exterior (Puryear, 1994). Una vez restaurada la democracia, serían estas mismas organizaciones quienes formarían la base de los equipos técnicos de la plataforma para la campaña de Patricio Aylwin, quien una vez electo como presidente, nombraría a varios de los miembros de estos centros en altas posiciones del nuevo gobierno (Puryear, 1994).

En el campo de las relaciones internacionales, pese a no ser un organismo que se defina formalmente como un centro de investigación, ya que su trabajo obedece a la articulación de una red de académicos y estudiosos de las relaciones internacionales en América Latina, en términos prácticos, el RIAL posee características que se enmarcan en la dinámica que afectó a estos centros durante el régimen autoritario y en la posterior transición a la democracia, además de que es reconocido como el organismo que impulsó las relaciones internacionales no solo en Chile sino que en buena parte de América Latina (Serbín, 2002; Tickner, 2002).

El prominente trabajo de RIAL y sus integrantes se vio alterado por el fin de las dictaduras militares y el regreso a la democracia, donde varios de sus miembros pasaron a ocupar cargos gubernamentales, incluyendo puestos decisivos en la formulación y conducción de la política exterior (Serbin, 2002; Tickner, 2002; Tulchin, 2016).

El RIAL aglutinó a varios académicos que fueron exonerados de sus lugares de trabajo durante la dictadura en Chile, los cuales coincidieron en el exilio, donde continuaron su proceso de especialización en el campo de las relaciones internacionales y desarrollaron nuevas visiones en este ámbito (Puryear, 1994; Tickner, 2002). Los principales miembros chilenos de RIAL siguieron una trayectoria similar en cuanto a su formación académica, todos realizaron estudios de pregrado en Chile y posteriormente estudios de postgrado en el extranjero, la mayoría ligados a la ciencia política y las relaciones internacionales; en el ámbito profesional, todos se desempeñaron en algún tipo de cargo en instituciones internacionales o centros de investigación y universidades fuera de Chile⁵. Una vez finalizada la dictadura militar y reinaugurada la democracia, varios miembros de RIAL ocuparían importantes cargos en la política exterior del país⁶.

En cuanto a los contenidos académicos desarrollados por los integrantes de RIAL, estos se enfocaron en nuevas perspectivas de análisis de las relaciones internacionales, diferentes a las que se habían desarrollado hasta la década de 1970, y que se habían centrado en el problema de la dependencia y la autonomía regional (Serbín, 2002; Tickner, 2008). Los cambios en las condiciones internacionales y domésticas, en conjunto con los cambios en las ideas que promovieron los miembros de RIAL, en función de su formación e interacción en el extranjero, propiciaron esta transformación. La nueva agenda se caracterizó por la adopción de los debates principales sobre las relaciones internacionales, particularmente aquellos provenientes de Estados Unidos, rompiendo con las aproximaciones estructuralistas de épocas anteriores, y poniendo un mayor énfasis en los aspectos metodológicos del análisis (Serbín, 2002; Tickner, 2002; Tulchin, 2016). No obstante, pese a la utilización de marcos teóricos dominantes, los miembros de RIAL buscaron adoptarlos a la realidad latinoamericana (Tickner, 2002; Bernal-Meza, 2005).

En el caso de los integrantes chilenos de RIAL, el intento por adaptar los principales enfoques de las relaciones internacionales, efectivamente se hizo manifiesto, sin embargo, no fue desarrollado de manera sistemática a través del tiempo.

Al constituir una red latinoamericana de investigadores, asociados a diversos centros y universidades, el RIAL tuvo numerosos canales para la difusión de su producción académica y propuestas de política. Para el caso de los miembros chilenos de RIAL, el principal medio de difusión de su trabajo fue la Revista Estudios Internacionales del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile⁷. Luego de realizar un análisis sistemático de la totalidad de los artículos de la Revista Estudios Internacionales entre los años 1977 y 1991 —período de funcionamiento de RIAL— encontramos que, si bien se manifestó la idea de dotar a los enfoques principales de las relaciones internacionales de un carácter latinoamericano, no se produjeron estas adaptaciones por parte de los académicos de Chile. Adicionalmente, se constata que los aspectos disciplinarios, metodológicos y teóricos de las relaciones internacionales fueron abordados solo por algunos autores de RIAL (Lagos, 1980; Muñoz, 1980; Tomassini, 1980, 1982, 1984, 1990), y lo hicieron de manera general, sin un desarrollo sistemático de una teoría en particular ni indagando en sus variables específicas en relación a casos de estudio, además de que las perspectivas que analizaron correspondieron a aquellos paradigmas dominantes a nivel mundial, proponiendo someramente la necesidad de adaptarlas a la realidad latinoamericana. En el caso del análisis de política exterior, esta se enfocó en cuestiones prácticas más que teóricas, concentrándose en los elementos de la tradición estadounidense que podían ser de utilidad para entender la política externa de los países de América Latina (Muñoz, 1987; Tomassini, 1987, 1988).

No obstante, es preciso señalar, en este último ámbito, y a diferencia de los trabajos sobre teoría de las relaciones internacionales, que sí existió un mayor desarrollo en cuanto al estudio aplicado al caso chileno (Bernal-Meza, 2005). Además de las contribuciones académicas, los integrantes de RIAL también realizaron propuestas concretas de política exterior. La propuesta más clara sobre la materia se encuentra en el artículo “Democracia y política exterior de Chile”, publicado en 1989 por Gustavo Lagos, Heraldo Muñoz, Carlos Portales y Augusto Varas. Para estos autores, el cambio llevado a cabo por el régimen militar generó una mayor dependencia y alta vulnerabilidad del sistema económico, lo que habría repercutido en el propósito de desarrollar una política externa autónoma, y ante lo cual, sería necesario considerar esta realidad para esbozar una política exterior alternativa (Lagos et al., 1989).

Bajo este contexto, la propuesta de los miembros de RIAL para una nueva política exterior, consideraba que esta debía reafirmar sus principios tradicionales —respeto al derecho internacional, a la democracia y los derechos humanos—; que se debía buscar el fortalecimiento de la autonomía de América Latina; que Chile debería volver a desempeñar un papel importante en la concertación tercermundista; y que para lo anterior, se debía profesionalizar la conducción de los asuntos externos y abrirlos a sectores privados, sindicatos, universidades y organismos no gubernamentales (Lagos et al., 1989). No obstante, en el mismo trabajo, Heraldo Muñoz planteaba, en un artículo individual, varios criterios orientadores para una nueva política exterior, entre ellos, la noción de realismo y pragmatismo, lo que implicaba reconocer las realidades objetivas de la política mundial y la posición relativamente secundaria de Chile en el escenario internacional; además de la propuesta de impulsar la reinserción en América Latina y la cooperación regional de manera prioritaria pero selectiva (Muñoz, 1989).

La combinación de elementos tradicionales con el reconocimiento de la nueva realidad internacional sería entonces la lógica que subyacería en las ideas propugnadas por los integrantes de RIAL. En efecto, para el exintegrante de RIAL, Carlos Portales, la propuesta del organismo si bien tuvo la “pretensión original de desarrollar un pensamiento propio de América Latina, para desarrollar la identidad regional vis a vis ante el mundo desarrollado, no se mantuvo como una línea central de sus actividades” (C. Portales, comunicación personal, 29 de febrero, 2016). Los investigadores chilenos del Programa tendieron a coincidir con las nuevas ideas sobre política internacional, alejadas de las teorías desarrolladas en América Latina en las décadas pasadas, y pese a que existían matices entre las perspectivas de sus integrantes, para Alberto van Klaveren “no eran posiciones muy contrapuestas”, lo cual se explicaría por la existencia de un “acervo común” en cuanto a formación, basada en el “desarrollo teórico de las relaciones internacionales estadounidenses” (A. Van Klaveren, comunicación personal, 9 de febrero, 2016).

Lo anterior se tradujo en la práctica política en la primacía del pragmatismo económico, por sobre consideraciones como el regionalismo tradicional o la prioridad por América Latina. Inclusive, los exmiembros de RIAL, que luego participaron de la elaboración y conducción de la política exterior, no se opusieron a esta lógica, la cual fue aceptada y asumida, según van Klaveren, como una “opción deliberada” en función de las características del sistema político y de los cambios internacionales (A. Van Klaveren, comunicación personal, 9 de febrero, 2016).

En efecto, para este mismo exintegrante de RIAL, el debate existente durante la presidencia de Patricio Aylwin entre los “latinoamericanistas y los partidarios de la integración comercial global” se zanjó a favor de estos últimos, en función de “la primacía de factores políticos” que permitieron que el proyecto de inserción económica internacional “se impusiera plenamente” (A. Van Klaveren, comunicación personal, 9 de febrero, 2016). De la misma manera, según Carlos Portales primó la realidad del país y la visión de una economía abierta (C. Portales, comunicación personal, 29 de febrero, 2016), mientras que, para Augusto Varas, también exintegrante de RIAL, el regionalismo latinoamericano estuvo obstaculizado por factores políticos ligados al “establishment” de la política exterior que impuso la visión de apertura al mundo (A. Varas, comunicación personal, 2 de febrero, 2016).

La primacía del enfoque de inserción global, asociado al pragmatismo economicista, en lugar del regional, estaría denotada tanto por las características estructurales externas y factores que caracterizaron el proceso político doméstico, los cuales fueron aceptados también por los integrantes de la otrora comunidad epistémica de RIAL. Por una parte, el pragmatismo de la política exterior, para van Klaveren, reflejaría “una proyección de nuestro sistema político, que tiende mucho a las políticas de acuerdo” (A. Van Klaveren, comunicación personal, 9 de febrero, 2016), lo cual se relaciona

con la organización del poder político configurado durante la transición… donde se comienza a generar una simbiosis en la política exterior y en el manejo de la política económica internacional, que conecta directamente con el interés empresarial y de los grupos económicos. (A. Van Klaveren, comunicación personal, 2 de febrero, 2016)

Estos factores domésticos se correlacionarían directamente con factores estructurales externos, donde la idea y práctica del pragmatismo sería una opción deliberada asumida por los agentes que dieron forma a la política exterior de Chile, o como plantea Ángel Flisfisch, a “un compromiso con una política de apertura durante los diversos gobiernos de la Concertación, que no es simplemente una adaptación al sistema internacional, sino que la noción de globalización se ha impuesto como idea dominante o hegemónica” (Á. Flisfisch, comunicación personal, 17 de marzo, 2016). En este sentido, los exmiembros de RIAL no fueron opositores fehacientes al tipo de política exterior que finalmente se fue imponiendo en Chile, ya que según van Klaveren, “prácticamente todos estaban de acuerdo con ese enfoque, más bien de inserción global, y si bien, a lo mejor en un inicio pensaban en términos diferentes, fueron rápidamente persuadidos de que ese era el camino más adecuado” (A. Van Klaveren, comunicación personal, 9 de febrero, 2016).

En síntesis, lo expuesto constata que pese a las ideas menos asociadas al pragmatismo y más propicias, por ejemplo, al latinoamericanismo y la autonomía que en un inicio promovieron los integrantes de RIAL; en última instancia, una vez que estos asumieron posiciones de poder en el reinaugurado gobierno democrático, abandonaron dichas pretensiones iniciales ante un cúmulo de factores. Estos incluyeron algunos evidentes, como la preeminencia de la estructura económica dominante y la imposición de los grupos favorables a esa estructura; y otros factores menos obvios, como la influencia de la dinámica política que caracterizó al sistema político chileno de la época, basado en la idea y práctica de “los acuerdos”, lo cual implicó para los ex RIAL ceder en sus postulados iniciales, lo cual fue facilitado por el carácter poco ortodoxo y dogmático de sus ideas sobre lo internacional.

Conclusiones

El contexto internacional, caracterizado por elementos como la interdependencia, la cooperación y el neoliberalismo, así como el ámbito doméstico denotado por la recuperación de la democracia y el consenso político en torno al modelo de desarrollo, facilitaron la construcción de una política internacional a partir del regreso a la democracia en 1990 con características diferenciadoras del régimen autoritario predecesor, pero que, a la vez, mantuvo y profundizó el carácter pragmático economicista establecido durante ese período.

El pragmatismo economicista se constituyó como uno de los pilares de la política exterior de Chile desde la redemocratización, no obstante que su predominio no solo respondería a los factores estructurales señalados, sino que también al papel desempeñado por los actores que formaron parte del proceso de configuración y práctica de esta política.

En este sentido, los académicos y luego políticos que formaron parte de RIAL, y que contribuyeron a la configuración y conducción de la política exterior de Chile, pese a promover la integración de los países de América Latina con el objetivo de aumentar la autonomía regional en el sistema internacional, terminaron por aceptar la opción de inserción global del país, asociada a la primacía de las condiciones estructurales y domésticas predominantes. ¿Qué factores explican este fenómeno?

A partir del marco teórico desarrollado en este trabajo, el seguimiento del proceso político chileno de configuración del sistema político y la política exterior, y en particular, del análisis de los actores y sus ideas y propuestas sobre las relaciones internacionales, es posible señalar que las condiciones estructurales globales dominantes tuvieron un correlato en el plano doméstico, moldeando la identidad de los agentes que formaron parte del proceso analizado, lo cual contribuye a explicar el carácter economicista de la política exterior chilena.

Así, siguiendo el marco propuesto, se ha podido observar cómo las transformaciones domésticas e internacionales generaron impactos significativos en la política exterior. No obstante, como advierte el APE, es importante determinar desde dónde provienen los intereses que los estados persiguen, es decir, qué factores son explicativos de determinados resultados de política exterior, o en términos constructivistas, cómo se establecen las preferencias del Estado con relación a la constitución mutua entre agentes y estructuras. Esto, en términos empíricos, significa indagar en el vínculo entre las estructuras y los agentes que participan de las decisiones y que pueden afectar las políticas exteriores (Kaarbo, 2003; Breuning, 2013).

En el caso de Chile, se ha identificado tanto la dimensión estructural como agencial que explica el carácter de la política exterior. La dimensión estructural se relaciona con las transformaciones del contexto global, regional y doméstico que han incidido en la configuración de esta política, lo cual ha sido ampliamente constatado por la literatura, y que tiene que ver con las condiciones de globalización, apertura, interdependencia, neoliberalismo y posterior democratización que predominaron hasta la década de 1990. En este contexto, la política exterior de Chile fue funcional a los cambios del entorno y a la influencia de factores domésticos, primero, superponiéndose el pragmatismo económico a las consideraciones ideológicas del régimen militar y, posteriormente, consolidándose esta dimensión económica como componente central de las relaciones internacionales del país luego de reiniciada la democracia.

Esto último, es decir, la continuidad de la dimensión pragmático-económica de la política exterior, a pesar del paso desde un régimen autoritario a otro democrático, obedece también a factores domésticos relacionados con los amarres institucionales y dinámicas que configuraron el sistema político post autoritario, el cual se caracterizó por la primacía de la lógica de los acuerdos y los consensos entre gobierno y oposición, y que imposibilitó la realización de transformaciones sustantivas, afectando también al ámbito de la política externa del país.

De esta manera, la política exterior de Chile —y su carácter economicista— es explicada por condicionamientos estructurales externos y domésticos. Sin embargo, ¿qué ocurre con el rol de los agentes? Como se ha podido constatar, las transformaciones estructurales también hicieron eco en los actores académicos y políticos que formaron parte importante de estas dinámicas. En efecto, la reconfiguración del sistema político y económico chileno, así como también los cambios globales y regionales que se advirtieron durante este período, fueron concomitantes con la renovación de las ideas de estos actores, quienes aceptaron las nuevas reglas de la reiniciada democracia y reconocieron y adaptaron sus perspectivas políticas e ideacionales a las condiciones internacionales imperantes. Específicamente en el caso de los intelectuales y centros de investigación, estos fueron parte de un período de internacionalización, academización y profesionalización, que tuvo un impacto significativo en la renovación de las ideas que impulsaron.

En base a lo anterior, si bien los agentes se habrían encontrado en un marco de constreñimientos estructurales, la renovación de sus ideas facilitó su adaptación a las prácticas domésticas y externas dominantes. Esto contribuye a resolver, en parte, uno de los principales problemas del enfoque constructivista, es decir, la determinación del mecanismo causal mediante el cual agentes y estructuras se constituyen mutuamente, explicando, en este caso, los resultados de política exterior. En términos neogramscianos, como alternativa analítica para superar la “ausencia de una teoría causal de la identidad” (Hopf, 1998), se trata entonces de que las ideas —sostenidas por los intelectuales y/o comunidades epistémicas—, están determinadas por su interrelación con las condiciones materiales (Cox, 1983).

Siguiendo esta lógica, la subordinación de la política exterior a las ideas dominantes no se debería exclusivamente a los constreñimientos estructurales antes señalados, sino que también sería facilitada por el papel desempeñado por las élites, en este caso comunidades epistémicas y luego actores políticos, que habrían sido cooptadas por los incentivos materiales e inmateriales de la hegemonía, y que, en los hechos, asumieron y llevaron a cabo prácticas funcionales a las condiciones internacionales y domésticas dominantes (Neufeld, 1995; Devetak, 2005).

Así, en un primer momento, los agentes —integrantes de RIAL— desarrollaron sus ideas sobre lo internacional bajo un contexto de transformaciones globales que los llevó a la conformación de un pensamiento distinto a las visiones que predominaron en la etapa previa a la dictadura, y que fue construyéndose mediante la interacción con las principales tendencias de las relaciones internacionales, lo cual estuvo asociado a su formación de postgrado en los países centro, así como también al llevar a cabo funciones profesionales en organismos internacionales. Posteriormente estos actores, si bien pretendieron adaptar las teorías dominantes a la realidad latinoamericana, no lograron este propósito, lo cual se denota en las perspectivas desarrolladas en su producción académica y sus propuestas políticas (ver pp. 26-28). Estas, pese a que se enfocaron en retomar las tradiciones de la política internacional del país antes de 1973 y a establecer una prioridad por América Latina, lo hicieron bajo la consideración y en función de la nueva realidad internacional hegemónica.

En un segundo momento, una vez reiniciada la democracia y con la incorporación de varios de los integrantes de RIAL a la conformación y conducción de la política exterior de Chile, esta mantuvo su carácter pragmático economicista, privilegiando su dimensión global por sobre lo regional. Esto habría sido facilitado por los actores de la otrora comunidad epistémica de RIAL, quienes no se opusieron a esta lógica, la cual fue aceptada y asumida como una “opción deliberada”, en función de las características del sistema político, de los cambios internacionales, y de que sus ideas —como se advierte en el punto anterior— no fueron contrapuestas a estos cambios y dinámicas, sino que más bien funcionales a ellos. En este sentido, primarían las dinámicas del sistema político chileno democrático, signadas por los amarres del régimen autoritario y la lógica de los acuerdos, donde la política exterior se concentró en fortalecer y profundizar el modelo económico instaurado por la dictadura a partir de una estrategia de apertura global, con un fuerte énfasis en el aspecto económico de las relaciones internacionales.

Además de estos procesos generales, cambios estructurales y dinámicas que moldearon las ideas y prácticas de los agentes, quienes a su vez aceptaron la hegemonía global y su correlato en el plano interno, existen algunos elementos específicos relativos a la comunidades epistémicas que también contribuyeron a facilitar esta aceptación por parte de la comunidad epistémica o bien, que sus ideas iniciales —autonomía, prioridad por América Latina— no fueran continuadas y se impusiera la idea del pragmatismo económico, manifestada en la inserción global. En este sentido, el RIAL —o parte de sus integrantes—, pese a constituir una comunidad epistémica que se insertó en la estructura gubernamental, lo cual les permitiría tener un acceso más directo a la toma de decisiones, no lograron tener mayor influencia en las definiciones políticas sobre asuntos internacionales.

El RIAL fue una comunidad epistémica que buscó promover sus ideas en las políticas exteriores, que se diferenciaron de otros grupos al mantener relaciones profesionales y producir resultados más allá de sus funciones formales, compartieron experiencias formativas o educativas y habían trabajado entre sí previamente. No obstante, de acuerdo a lo constatado en este estudio, el conocimiento generado por RIAL no habría sido validado como objetivo ante la autoridad, perdiendo la oportunidad de influir en las políticas e imponerse por sobre otros grupos. Dos elementos sostienen esta afirmación, primero, el resultado general de la primacía del pragmatismo económico por sobre consideraciones regionalistas, y la imposición del grupo globalista, fue resultado de la dinámica política de la transición y posterior democratización que privilegió el consenso en torno al modelo económico, y que fue avalado por las autoridades de la época (Wehner y Thies, 2014). Segundo, el conocimiento presentado por RIAL, pese a expresar una idea latinoamericanista, poseía un carácter esencialmente ligado a las perspectivas dominantes de las relaciones internacionales, distintas a las teorías desarrolladas en América Latina en décadas pasadas, configuradas a partir de la formación en el extranjero de sus integrantes y de su expresión de difusión más que de elaboración teórica propia y sistemática a través del tiempo. Estos elementos diluyeron la generación de un pensamiento propio, consistente y crítico sobre las relaciones internacionales, que lograra imponerse por sobre las consideraciones economicistas predominantes. En este sentido, si bien se reconoce la importante contribución de RIAL y sus integrantes para el desarrollo y estudio de las relaciones internacionales en América Latina, desde la perspectiva de la constitución de una comunidad epistémica que logro posicionar líneas de investigación actualizadas y plurales e impulsar los debates principales en este campo, también cabe señalar que el desarrollo de ideas propias sobre lo internacional no fue lo suficientemente articulado y fuerte como para poder llevarlas a la práctica. Al día de hoy, pese a que todavía se hace sentir la influencia de organizaciones como RIAL, también sospechamos que se mantiene la falta de desarrollo e influencia de un pensamiento latinoamericano propio y consistente.

En definitiva, la prolongación y profundización del carácter pragmático economicista de la política exterior de Chile fue impuesta por condiciones estructurales internacionales y domésticas, facilitadas por agentes que fueron influenciados por las practicas hegemónicas internacionales y su correlato en el plano doméstico, evidenciado a partir de las prácticas que informaron el proceso político chileno y que afectaron la política externa del país.

Referencias

Notas

* Artículo de investigación científica

¹ La Concertación de Partidos por la Democracia fue un conglomerado político de centro izquierda que gobernó Chile entre los años 1990 y 2010.

² Al respecto se han analizado los discursos del expresidente Patricio Aylwin (primer presidente desde el regreso a la democracia en 1990) y su Canciller Enrique Silva Cimma (Aylwin, 1990, 1991, 1992; Silva Cimma, 1990a, 1990b, 1994).

³ El regionalismo abierto es definido como el “proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir, en lo posible, un cimiento para una economía internacional más abierta y transparente” (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 1994, p. 8)

⁴ Subsecretaría de Relaciones Económicas internacionales. Disponible en https://www.subrei.gob.cl/

⁵ Se ha considerado a Luis Maira, Heraldo Muñoz, Carlos Portales, Luciano Tomassini, Alberto van Klaveren y Augusto Varas. Las afirmaciones señaladas se basan en información obtenida del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile, del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile y de entrevistas realizadas a ex integrantes de RIAL.

⁶ Heraldo Muñoz ocupó el cargo de ministro de Relaciones Exteriores de Chile. Alberto van Klaveren, y el propio Muñoz, se desempeñaron como subsecretarios de relaciones exteriores. Carlos Portales fue director general de Política Exterior y también ejerció como director de Planificación del Ministerio de Relaciones Exteriores, cargo que igualmente fue ocupado por Alberto van Klaveren. Luis Maira ocupó el cargo de Embajador en Argentina, y Luciano Tomassini y Augusto Varas se desempeñaron principalmente en labores académicas.

⁷ Como señala Tickner (2002) esta revista se considera una de las más difundidas, con la audiencia más numerosa, y que en el contexto en que se desarrolló el trabajo de RIAL, ofreció un espacio académico para la difusión de los debates en torno a diversos enfoques teóricos de las relaciones internacionales, así como las distintas estrategias de política exterior diseñadas para fortalecer la autonomía regional.

Notas de autor

^a Autor de correspondencia. Correo electrónico: goalvarez@unap.cl

Información adicional

Cómo citar este artículo: Álvarez Fuentes, G. (2021). Agentes, estructuras y la configuración del pragmatismo económico de la política exterior de Chile. Papel Político, 26. https://doi.org/10.11144/Javeriana.papo26.aecp

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