La construcción de dinámicas de cooperación en seguridad

Construction of Cooperation Dynamics in Security

Papel Político, vol. 25, 2020

Pontificia Universidad Javeriana

Ángela Camargo a

Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Argentina


Recibido: 29 Abril 2020

Aceptado: 06 Junio 2020

Publicado: 03 Diciembre 2020

Resumen: Este artículo analiza las distintas dinámicas de cooperación que se pueden desarrollar entre los Estados en materia de seguridad. Para identificar y caracterizar cada una de ellas, se parte de dos preguntas: ¿por qué cooperan los Estados en materia de seguridad? y ¿cómo se lleva a cabo dicha cooperación? Una vez establecidas las diferencias entre ellas, el artículo se centra en el análisis de los elementos constitutivos de la dinámica cooperativa de seguridad. Tomando como base a los aportes del constructivismo, se analiza cómo las identidades y las normas juegan un papel crucial en el proceso de socialización que conduce a una relación pacífica entre los Estados. Con esto se busca evidenciar las distintas opciones con que cuentan los Estados para afrontar los retos del contexto global, especialmente en busca de disminuir conflictos y garantizar mayor estabilidad entre ellos.

Palabras clave:Cooperación internacional, seguridad, paz, identidad, medidas de confianza mutua.

Abstract: This article analyzes the different cooperation dynamics that can be developed between States on security matters. To identify and characterize each one, this work is based on two questions: Why do States cooperate on security matters? And, how is this cooperation carried out? Once the differences are established between them, the article focuses on the analysis of those elements constituting the cooperative dynamic of security. Based on the contributions from the constructivism, this work analyzes how the identities and rules play a crucial role in the socialization process that results in a pacific relationship between States. This work aims to show the different choices that States may resort to in order to cope with the challenges in a global context, particularly when trying to reduce the conflicts and ensure a better stability between them.

Keywords: international cooperation, security, peace, identity, mutual confidence measures.

La construcción de dinámicas de cooperación en seguridad

Los Estados pueden adoptar distintas estrategias de cooperación en función del tipo de relaciones que se establezcan entre ellos. De estas relaciones se desprenden distintas dinámicas de cooperación en seguridad, como son la competitiva, la individualista y la cooperativa. Este trabajo busca analizar la lógica y la formación de cada una estas dinámicas, haciendo énfasis en la de seguridad cooperativa y sus elementos constitutivos. El argumento central gira en torno a analizar la cooperación en materia de seguridad como un proceso de socialización, en el que los discursos y las prácticas normativas, en especial las Medidas de Fomento de Confianza Mutua, facilitan y permiten a los Estados por medio del diálogo, la diplomacia y la solución pacífica de los conflictos, establecer entre ellos una paz estable.

Para ello, el texto se divide en dos partes, la primera describe las repuestas que los distintos enfoques de las relaciones internacionales ⸻realista, institucionalista y constructivista⸻ han dado a los interrogantes de por qué y cómo cooperan los Estados en materia de seguridad; esta última pregunta se refiere a las estrategias adoptadas en la cooperación. Con base en estas respuestas y los aportes del constructivismo, la segunda parte se centra en el análisis de la dinámica de seguridad cooperativa y sus elementos constitutivos; entre ellos, la identidad colectiva, entendida como una construcción relacional que emerge del discurso, la cual puede evidenciarse a través de las prácticas normativas, entre ellas las Medidas de Confianza Mutua.

El vínculo entre seguridad y cooperación

Como punto de partida, es necesario precisar qué se entiende por seguridad. En las concepciones básicas, la seguridad es un estado, una sensación. En palabras de Arnold Wolfers, la seguridad, en un sentido objetivo, mide la ausencia de amenazas a los valores adquiridos; en un sentido subjetivo, la ausencia de temor a que tales valores sean atacados (1952, p. 484). Al hablar de seguridad desde el campo de las relaciones internacionales, se deben tener en cuenta dos perspectivas: la primera corresponde a una visión tradicional, vinculada con la integridad y protección de los Estados, que se deriva del balance de poder consiguiente sobre el comportamiento estatal, el concepto de Seguridad Nacional será central en esta visión. La segunda perspectiva entiende la seguridad como una condición de la comunidad internacional de Estados, que deriva de la cooperación interestatal y la interdependencia esencial de las relaciones internacionales (Maciejewski, 2002, pp. 439-440; McSweeney, 1999, p. 25).

La primera perspectiva de la seguridad corresponde a la visión westfaliana, en la que los Estado-Nación se procuran conjurar las amenazas que pueden pesar sobre los valores esenciales que hacen a la existencia del Estado: independencia, soberanía, e integridad territorial (Ugarte, 2001, p. 4). Los cambios en el escenario mundial durante la segunda mitad del siglo XX replantearon el concepto de seguridad, al vincularla ya no solo con la paz y estabilidad territorial, sino además con el respeto a los Derechos Humanos y el compromiso con la democracia. Esta segunda perspectiva es producto de los procesos de globalización y de los cambios en las agendas de los Estados, en donde se introducirían los paradigmas de la Seguridad Global y la Seguridad Internacional. Esta última implica que la seguridad de un Estado ha de estar estrechamente ligada a la de otros Estados, basándose en la cooperación y la interdependencia entre ellos.

Este cambio de paradigma no abandonó las amenazas tradicionales, sino que visibilizó otro tipo de amenazas no convencionales (como terrorismo, narcotráfico, crimen organizado trasfronterizo, etc.), dando como resultado la ampliación de agenda de seguridad. Así mismo, al modificar la percepción de amenaza de los Estados, cambiaron también los intereses y las estrategias de cooperación, dando prioridad al diálogo, la diplomacia y la solución pacífica de los conflictos. En este sentido, si la Seguridad Nacional estaba vinculada a la defensa del territorio frente a amenazas externas, la Seguridad Internacional ha sido vinculada a conceptos como común, mutua, cooperativa, y humana, que aportan un carácter multidimensional de las relaciones de seguridad tradicionales (Kacowicz y Mares, 2016, p. 26).

Actualmente, ambas percepciones se mantienen vigentes y juegan un rol fundamental al momento de establecer las dinámicas que desarrollen los Estados entre sí. En este sentido, las dinámicas de seguridad son entendidas como “la interacción predominante entre los Estados en el plano de la seguridad y la defensa” (Battaglino, 2013, p. 9). Para Alexander Wendt (1994), esta interacción puede ser de tres tipos: competitiva, individualista y cooperativa, las cuales corresponden a tres estructuras culturales: hobbesiana, lockeana y kantiana. Cada una de ellas son manifestaciones de la comprensión respecto del uno y del otro, que constituyen la base para un sistema que puede ser tanto cooperativo como conflictivo (Lizama, 2013, p. 92). Más adelante se abordarán sus elementos con detalle, antes se ello se observará el papel que cada enfoque le asigna a la cooperación en materia de Seguridad Internacional.

Realismo y neorrealismo: de las Coaliciones a las Alianzas

Para el realismo, los conflictos entre Estados son siempre una posibilidad, por tal razón se centra en el estudio de la amenaza, el uso y el control de la fuerza militar. En este sentido, se deben explorar las condiciones que hacen que el uso de la fuerza sea más probable; las formas en las que dicho uso de la fuerza afecta a los individuos, los Estados y las sociedades; y las políticas específicas que los Estados adoptan con el fin de preparar, prevenir, o hacer la guerra (Walt, 1991, p. 215). Por su parte, el neorrealismo considera que los Estados ⸻unidades racionales y autónomas⸻ conforman una red interrelacionada y su interacción conforma un sistema, el cual puede limitar las libertades de las unidades al actuar como fuerza limitadora de sus conductas (Salomón, 2002, p. 15). Según esto, la interacción de las unidades en el sistema internacional estará determinada por la forma como están distribuidas las capacidades de poder de las unidades (militares, recursos de poder, etc.).

Ambas perspectivas coinciden en el concepto de equilibrio de poder, el cual responde a tres elementos: una distribución de poder, una política de equilibrio y un sistema regulado (Barbé, 1987, p. 9). En otras palabras, lo que el realismo refiere como seguridad es la seguridad del Estado territorial como agente principal, en el que cada Estado soberano persigue su interés nacional. La presencia del conflicto se explica debido a que los intereses nacionales inevitablemente chocarán, de ahí la omnipresencia de la competencia, el conflicto y la guerra (Møller, 1996, p. 3; Orozco, 2005, p. 166).

El Sistema Internacional se caracterizará por el choque de los intereses nacionales, y solo el equilibrio de poder o equilibrio de fuerzas mantendrá la estabilidad internacional. Por tal razón, la cooperación se concibe como un instrumento que permite lograr dicho equilibrio, por medio de la unión a un Estado más fuerte o un grupo de Estados. En este sentido, para la pregunta ¿por qué cooperan los Estados en seguridad?, el realismo ofrece dos perspectivas: la estabilidad hegemónica y la convergencia de intereses entre los actores clave. La primera de ellas propone que los Estados buscarán aliarse con otros más fuertes, aquí entra en juego lo que se denomina la Teoría de la Estabilidad Hegemónica, según la cual el orden internacional puede mantenerse si hay un líder hegemónico con capacidades de poder tan abrumadoras que puede imponer la cooperación entre los Estados menores. El interés en la cooperación provendrá en función de los intereses nacionales, es decir, mediante cálculos materiales basados en el poder; lo que significa que la cooperación solo puede surgir en circunstancias en las que cada actor calcula racionalmente las estrategias de maximización de su interés (Risse-Kappen, 1997, p. 258).

Para la pregunta ¿cómo se lleva a cabo dicha cooperación?, se consideran dos estrategias: las coaliciones militares y las alianzas. Las primeras son acuerdos que generalmente se articulan ad hoc, con base en un motivo específico, en épocas de crisis. Pueden ser formales, cuando tanto la naturaleza del compromiso de cada miembro, como su contribución, están claramente demarcadas en un documento; o informales, que surgen en respuesta a alguna contingencia inmediata. En una coalición, el grado de compromiso que cada miembro asuma estará dado por el nivel de la amenaza, que se puede variar en función de cuatro factores: poder agregado, proximidad geográfica, capacidades e intenciones ofensivas, mientras que las alianzas tienden a ser más permanentes, y se estructuran en tiempos de paz.

Para Walt, si bien las alianzas son vistas como una respuesta a las amenazas, existe un desacuerdo sobre sobre cuál será esa respuesta. Es decir, al entrar en una alianza, los Estados pueden aliarse en oposición a la fuente principal de peligro, o con el Estado que representa la mayor amenaza. El primero ⸻balancing⸻ significa la alineación con el lado más débil; el segundo ⸻bandwagoning⸻ implica elegir el más fuerte (1985, p. 4). Igualmente, Walt propone que las alianzas no solo se conforman frente a una amenaza, sino también por la afinidad ideológica (1985, p. 19). De acuerdo con esto, cuanto más similares sean dos o más Estados, más probable es que se alíen.

En otras palabras, las coaliciones son los acuerdos para la acción militar conjunta entre dos o más Estados, mientras que el propósito de la alianza es aumentar el poder de los miembros en relación con otros Estados, o la defensa frente a un agresor común (Maciejewski, 2002, p. 438). El elemento en común entre ellas es que los Estados miembros combinan sus capacidades en función de un interés común, habitualmente asociado a una amenaza externa, esto debido a que por causa de la anarquía internacional los Estados se ven envueltos en un sistema de autoayuda en donde la supervivencia es siempre el objetivo central de cualquier de ellos, haciendo que la cooperación entre Estados sea difícil de alcanzar y, una vez alcanzada, difícil de mantener.

Institucionalismo: Seguridad Colectiva y Seguridad Cooperativa

El enfoque institucionalista dio relevancia a las instituciones en la organización del Sistema Internacional. Este enfoque refiere la política mundial a situaciones caracterizadas por efectos recíprocos entre países o entre actores en diferentes países. Esta definición dista del realismo en tres aspectos fundamentales: 1) ya no solo se centra en una concepción estatocéntrica, visibilizando así canales múltiples; 2) se establecerán nuevos intereses más allá de los políticos, dando espacio a temas económicos en la agenda, en la cual, 3) no prima el carácter militar sino del consenso y el rol de los organismos internacionales (Keohane y Nye, 1989, p. 22).

A la pregunta ¿por qué cooperan los Estados?, dos serán las respuestas brindadas por el Institucionalismo: en primer lugar, la idea de que la cooperación no solo es posible, sino que es necesaria, consiguiendo así establecer bases para la integración; y, en segundo lugar, la idea de que las instituciones modifican la percepción de los Estados de sus propios intereses. Este último aporte dará lugar el establecimiento de Instituciones Internacionales generadoras de normas y reglas, capaces de regular los intereses de los Estados, a partir del fomento de la cooperación, ofreciéndoles un espacio común en el que la interacción directa facilita la comunicación y la confianza.

Así, los Estados firmarán acuerdos, cooperarán, negociarán, se integrarán, e intercambiarán información a través de foros internacionales, por lo que no se preocupan por las ganancias o pérdidas relativas, en tanto el mismo proceso cooperativo produzca ganancias absolutas; entendiendo así la cooperación como un instrumento para un fin mayor. Desde esta perspectiva, el aumento de la cooperación será una manera de aumentar las relaciones pacíficas entre Estados, lo cual se logrará gracias al papel de las instituciones. En este sentido ante la pregunta por el ¿cómo cooperan los Estados en materia de seguridad?, se proponen dos estrategias: la Seguridad Colectiva y la Seguridad Cooperativa, las cuales tienen como una de sus características la institucionalización.

La Seguridad Colectiva es “un compromiso bilateral o multilateral defensivo, de nivel regional o global, destinado a enfrentar una amenaza a la seguridad común o individual que afecte a uno a todos los Estados partes” (Barrios, 2011, p. 329). Se fundamenta en la idea primaria de la indivisibilidad de la seguridad, conforme a la cual, “la inseguridad de cualquiera de los miembros de una comunidad resulta en la inseguridad de todo el conjunto societario” (Rial, 2003, p. 1). Se basa en el compromiso de sus miembros y la regulación por justificaciones morales y legales, en la que cualquier ataque a cualquiera de los miembros en cuestión es, conceptualmente, un ataque a la colectividad y conduce a una respuesta inmediata y común de todos los participantes del acuerdo (Emmers, 2003; Rial, 2003). En este sentido, y como argumenta Bartolomé (2006), la Seguridad Colectiva se sustenta en tres principios básicos: 1) todos los Estados miembros comparten al menos un interés común, el de mantener la paz; 2) las amenazas deben ser comprendidas como concernientes a todos los miembros del sistema; y 3) los miembros deben reaccionar en forma rápida y efectiva contra cualquier amenaza, organizando procedimientos que respondan a la misma.

Por su parte, la Seguridad Cooperativa tiene como propósito central prevenir la guerra, principalmente impidiendo que se armen los medios para una agresión exitosa, evitando así la necesidad de que los Estados amenacen con hacer sus propios preparativos (Carter et al., 1992, p. 7). En otras palabras, la cooperación será un principio estratégico que se basa el consenso institucionalizado, en lugar de la amenaza de coerción física o material. La Seguridad Cooperativa “plantea la búsqueda de fórmulas de consulta en vez de confrontación, seguridad y confianza en lugar de disuasión, transparencia en vez de ocultamiento, prevención en vez de corrección, e interdependencia en vez de unilateralismo” (De la Lama, 1998, p. 54).

El concepto fue tomado de diferentes definiciones, conservando en su esencia la práctica de la cooperación, la confianza y la transparencia, con el fin de reducir el riesgo de guerra, anticipando la respuesta amenazas. Su objetivo sería la creación de un ambiente de seguridad estable y predecible a través de la regulación mutua de las capacidades militares que puedan generar desconfianza e incertidumbre (Hardy Videla, 2003, p. 4); en otras palabras, aquellos esfuerzos sostenidos desarrollados entre Estados para reducir la probabilidad de guerra, o sus consecuencias en caso de ocurrir (Mihalka, 2001, p. 18). Para ello es preciso desarrollar mecanismos capaces de resolver de manera pacífica y amistosa las diferencias entre Estados dentro del sistema (Cohen y Mihalka, 2006, p. 5). El objetivo no es la respuesta contra una amenaza externa, sino apoyar sus esfuerzos cooperativos en reducción las amenazas.

Así, mientras la Seguridad Cooperativa se basa en la promoción de normas y principios internacionales estándar que deben respetar los distintos participantes, con el objetivo de prevenir los conflictos; la Seguridad Colectiva es una reacción en caso de una agresión militar, dicha reacción puede ser con sanciones políticas o económicas o directamente con la acción militar. Frente a un conflicto, la Seguridad Cooperativa es de carácter preventivo, mientras que la Seguridad Colectiva, de carácter defensivo.

Constructivismo y las Comunidades de Seguridad

Para los constructivistas es el “entorno cultural-institucional” el que da forma al comportamiento de los actores; el Sistema Internacional es visto como una construcción social, reflejo de cómo los diferentes Estados se ven a sí mismos y de cómo perciben el mundo que les rodea. Por lo tanto, la identidad de los Estados crea oportunidades para la cooperación y la construcción de intereses comunes (Maciejewski, 2002, p. 443). Sin negar la importancia de los factores materiales, el constructivismo propone el efecto determinante de categorías intersubjetivas como cultura, identidad y percepción, sobre la conformación de las relaciones interestatales. En la medida que los Estados se identifiquen cognitivamente con el otro, se llevará a cabo un proceso de internalización de la institucionalización, vinculado a nuevas identidades e intereses que están constituidos por significados colectivos que están siempre en proceso de formación de la voluntad social.

Los significados colectivos y la identidad, como algo inherente y mutuamente constitutivo, son la base de los intereses, los cuales, al lograr cierta estabilidad, configuran una institución o estructura. De esta forma, el entorno institucional-cultural puede reconstruir y transformar las identidades de los Estados y sus intereses, que no son fijados por algún cálculo presocial de costos y beneficios, sino que surgen de procesos de interacción y comunicación social (Risse-Kappen, 1997, p. 262). En referencia a la seguridad, se considera que dependerá de los esfuerzos de cada Estado “ahondar en los lazos de identidad que permitan una mayor cooperación y estimulen la supervivencia de instituciones eficaces a la hora de dirimir los conflictos” (Orozco, 2005, p. 177).

Respecto al interrogante ¿por qué cooperan los Estados en materia de seguridad?, los constructivistas consideran que dicha cooperación estará determinada por los patrones de conocimiento mutuo, normas y estándares comunes que los ligan en una condición de la solidaridad con los demás. A propósito, Risse-Kappen resalta que la cooperación internacional debería analizarse en el marco del cambio de normas y de la creación de estas a través de las prácticas sociales y comunicativas de los actores, ya sean Estados, grupos nacionales o transnacionales (1995, p. 263). La confianza en el orden social es una condición de este entendimiento mutuo, cuando es amenazada o alterada se puede hablar de un quiebre de la identidad y de un problema de la seguridad.

Respecto a ¿cómo cooperan los Estados en materia de seguridad?, la principal estrategia será por medio de las Comunidades de Seguridad, entendidas como regiones transnacionales formadas por Estados soberanos, cuya población mantiene expectativas confiables de cambio pacífico (Acharya, 2009, p. 18.) Karl Deutsch (1974, p. 5) fue uno de los primeros en hablar, en la década de los cincuenta, de las Comunidades de Seguridad, definiéndolas como un grupo de personas que se ha integrado, entendiéndose por integración el hecho de haber alcanzado, en el seno de un territorio, un “sentido de comunidad”, de instituciones y prácticas suficientemente fuertes que aseguran “cambios pacíficos” en el seno de su población estén respetados.

Siguiendo estos planteamientos, Adler y Barnett reformularon el concepto, indicando que la efectiva constitución de las Comunidades de Seguridad demandará no solo intereses comunes, normas compartidas y relaciones fluidas entre las partes, sino también la conformación de cierta identidad colectiva que resulta imprescindible para su permanencia en el tiempo. Una Comunidad de Seguridad será una comunidad política cuyos miembros han adquirido la convicción que sus problemas sociales comunes pueden y deben ser resueltos por mecanismos de cambio pacífico, por la vía de procedimientos institucionalizados y sin recurrir a la violencia física (Adler y Barnett, 1998, p. 76).

En este sentido, el rol que desempeñará la confianza es esencial: cierto grado de esta entre las partes de la Comunidad de Seguridad deberá anteceder al proceso de construcción de una identidad colectiva, cuyo logro reforzará la confianza. Este proceso se ve facilitado al crecer la interdependencia y la responsabilidad mutua; dando como resultado que los Estados no consideraran el uso de la violencia física para la resolución de conflictos (Flemes, 2003, p. 4). La consolidación de una Comunidad de Seguridad como estrategia de cooperación parte de la reconstrucción de los intereses, planteados en términos de compromisos compartidos hacia las normas sociales, que conllevarán a una interdependencia positiva.

Dinámicas de seguridad: de la autoayuda a los intereses compartidos

Como se observó previamente, existen elementos comunes en la forma en que deciden cooperar los Estados, sin embargo, cada una de ellas responde a lógicas distintas, en las que pueden primar las acciones militares o la solución pacífica de conflictos, según el caso. Esto dependerá del tipo de interacción predominante entre los Estados, dando paso a la formación de dinámicas de seguridad, las que, como ya se mencionó, pueden ser competitivas, individualistas o cooperativas. La dinámica competitiva implica una identificación negativa para la seguridad, lo que significa que los actores temen el riesgo deduciendo intenciones a partir de capacidades, preocupándose por las ganancias y pérdidas relativas. En la dinámica individualista, los Estados son indiferentes a las relaciones entre su seguridad y la de los otros, no se identifican positivamente con la seguridad del otro y consideran la seguridad como la responsabilidad individual de cada uno. Esto contrasta con la última dinámica, la cooperativa, en la que los Estados se identifican positivamente entre ellos, percibiendo la seguridad como una responsabilidad de todos, donde la fuerza deja de ser una opción para los Estados, predominando entre ellos la cooperación (Wendt, 1994, pp. 385-387).

Respecto a las dos primeras dinámicas, la competitiva y la individualista, los Estados buscan depender lo menos posible de los demás, limitando la cooperación a situaciones en donde las ganancias relativas sean favorables (Wendt, 1994, p. 399). Así mismo, la cooperación se encuentra relegada a situaciones en las que se requiere aumentar el poder, o la defensa frente a un agresor común, buscando el máximo beneficio para cada uno de ellos. Según lo previamente señalado, las alianzas y las coaliciones corresponderían a esta dinámica, dado que la cooperación es el resultado de la estabilidad hegemónica o la convergencia de intereses entre los actores clave (Risse-Kappen, 1997). En ellas los Estados buscan con quien aliarse, es decir con quien cooperar ante la amenaza, en función de cálculo racional de costos y beneficios que derivaran principalmente de factores materiales y el poder militar relativo del Estado frente a las amenazas potenciales e inmediatas (Barnett, 1996, p. 327).

Por su parte, la dinámica cooperativa se caracteriza por la identificación positiva entre los Estados, quienes preferirán las soluciones pacíficas en el arreglo de sus controversias. La seguridad será percibida como una responsabilidad de todos, y las posibilidades de cooperación o conflicto se encuentran determinadas por la presencia de normas consensuadas. En esta dinámica, los actores comparten intereses como resultado de la influencia del entorno en el que se desenvuelven; la cooperación depende más de la identificación mutua de dichos intereses que de la presencia de un agresor o una amenaza externa, restructurándose los esfuerzos para hacer avanzar objetivos comunes, en el marco de normas compartidas (Wendt, 1994, p. 205). Corresponderán con este tipo de dinámica estrategias como la Seguridad Cooperativa y las Comunidades de Seguridad.

En otras palabras, mientras en las dos primeras dinámicas la cooperación se entiende como un medio para hacer frente a una amenaza militar externa; prevaleciendo allí la lógica de los intereses materiales y las capacidades militares; en la última, la cooperación es determinada por los patrones de conocimiento mutuo, normas y estándares comunes que los ligará en una condición de solidaridad con los demás, haciendo énfasis en el mantenimiento de la paz y la resolución de los conflictos por la vía pacífica y diplomática. El fomento de la confianza será un elemento que tendrá preponderancia en este proceso.

La formación de la dinámica cooperativa en seguridad partirá de los sistemas de seguridad de autoayuda, en los que cada parte percibe su “yo” amenazado, y por lo tanto no confía en los “otros”. El carácter competitivo y egoísta de los Estados encuentra su causa en esta inseguridad; en donde el “otro” es una amenaza (Wendt, 1994, p. 387). En esta primera instancia no existe una identificación positiva entre actores, ya que solo un mayor grado de socialización continúa y el reconocimiento entre Estados en el entramado institucional de la sociedad internacional permite tal identificación. Por medio de estos cambios, a lo largo del tiempo y mediante el juego recíproco, cada Estado aprende a formarse expectativas relativamente estables sobre el comportamiento de los otros, formando así hábitos de cooperación (Wendt, 1994, p. 358). De esta forma, la cooperación se transforma en interdependencia positiva, favoreciendo la formación de una identidad colectiva, que, como se verá a continuación, se puede reconstruir en función de nuevos acuerdos y compromisos intersubjetivos.

Formación de la identidad colectiva regional

La dinámica cooperativa en seguridad tiene entre sus características la formación de una identidad colectiva entre los Estados que cooperan entre sí. La identidad va más allá de las características culturales comunes, como la lingüística, racial, religiosa, etc., entre un grupo de Estados; los elementos compartidos de la identidad no deben buscarse entre supuestos rasgos culturales objetivos, sino en las vivencias históricas, creencias y prácticas que esa experiencia genera (Grimson, 2008, p. 8). Implica también que las representaciones compartidas se reflejan en el debate público, los símbolos políticos, las memorias colectivas, y en la competencia por el poder de élite, así como en los discursos de todos aquellos que se involucran en el proceso de construcción de una imagen colectiva (Checkel, 2016, p. 559).

En otras palabras, la identidad es una construcción discursiva basada en el proceso de asociarse estrechamente con otros individuos o grupos de referencia, en la medida en que cada uno llega a adoptar metas y valores comunes y a compartir considerablemente sus experiencias (Pace, 2006, p. 2). Que la identidad esté constituida discursivamente significa que no es algo tangible y material, esta se halla en los discursos de los líderes políticos, intelectuales y todos aquellos que participan en el proceso de construir, negociar y afirmar una respuesta a la demanda, a veces urgente, casi siempre ausente, de una imagen colectiva (Hansen, 2006, p. 6).

Por medio de este proceso de socialización, las identidades colectivas pueden redefinir los intereses estatales, llevarlos más allá de la lógica de las políticas de poder y reducir sustancialmente la importancia del dilema de seguridad, a través de la generación de confianza mutua y la identificación positiva (Acharya, 2009, p. 29; Risse-Kappen, 1995, p. 259). La identificación positiva, en el caso de la dinámica cooperativa, es fundamental, ya que las identidades no se construyen necesariamente mediante la yuxtaposición con un “otro” radicalmente diferente y amenazante. Como afirma Waever (1999), un abordaje discursivo de la identidad no tiene por qué suponer que el antagonismo será la principal fuente de sentido y construcción de una identidad. La identificación positiva se basará en los intereses y valores comunes a través de procesos de prácticas discursivas que incorporan un “otro” como aliado o amigo.

El cambio en el discurso a menudo implica una nueva contabilidad del pasado, una que minimiza el conflicto y resalta los lazos históricos y los valores comunes (Kupchan, 2012, p. 50). Pero, al mismo tiempo, la identidad colectiva se revela por medio de las prácticas sociales, así como por las actitudes políticas formadas por estructuras sociales y geográficas, y contextos nacionales. La identidad se constituye tanto a través del discurso como de las prácticas de actores sociales que, cuando se repiten de manera similar y regular durante largos períodos de tiempo, adquieren una sensación de estabilidad y durabilidad. Los discursos a menudo llevan consigo culturas incrustadas o pueden reflejar la situación política actual en el contexto particular. Las prácticas incluyen lazos e interacciones históricas, los lazos económicos, así como por las dinámicas geopolíticas y culturales que dan forma al pensamiento y la política en la región (Pace, 2006, p. 48).

Respecto a las prácticas, Alder y Pouliot (2011, pp. 6-7) las definen como patrones de acción socialmente significativos, que se integran en contextos organizados y se desarrollan a través del aprendizaje y la participación. Más concretamente, refieren a las prácticas internacionales como aquellas actividades socialmente organizadas que pertenecen a la política mundial, y son ampliamente interpretadas. Las prácticas tienden a ser modeladas, ya que generalmente exhiben ciertas regularidades en el tiempo y el espacio; se repiten, o al menos reproducen comportamientos similares con significados regulares.

Estos patrones son parte de un contexto socialmente organizado, que no solo les da sentido, sino que también estructura la interacción. Entre este tipo de prácticas se encuentran las normas, entendidas como “expectativas colectivas sobre el comportamiento adecuado para una determinada identidad” (Jepperson et al., 1996, p. 54). Las prácticas normativas se desarrollan, difunden e institucionalizan en distintos contextos y con determinados significados; redefiniendo por medio de la socialización los intereses y las identidades tanto estatales como colectivas. En otras palabras, los agentes (Estados) y estructuras (normas internacionales) se refuerzan y constituyen mutuamente; por lo que se espera, que las normas internacionales reflejen los valores compartidos y se asemejen a las normas de toma de decisiones nacionales (Acharya, 2009, p. 26). Para que los Estados definan intereses en común, adopten un conjunto compartido de normas orientadoras y alcancen una identidad colectiva, serán necesarias condiciones como una característica compartida, como una etnia, región o tipo de régimen común; exclusividad en cuanto a la característica compartida y un alto nivel de interdependencia positiva entre los Estados en cuestión (Kupchan, 2012, p. 25).

Entre las distintas prácticas normativas presentes en la dinámica cooperativa, las Medidas Fomento de Confianza Mutua son unas de las más significativas. Las mismas establecen acciones tendientes a atenuar las percepciones de amenaza y evitar situaciones de sorpresa en sus relaciones militares, favoreciendo así las relaciones pacíficas entre los Estados. Para poder comprender este proceso, a continuación, se describirá qué son y cuáles son sus características.

Las Medidas de Fomento de la Confianza como practicas normativas

Las Medidas de Fomento de la Confianza (MFC), llamadas también Medidas de Confianza Mutua (MCM) o en inglés Confidence Building Measures (CBM), han sido entendidas como acuerdos, acciones, instrumentos y/o técnicas que contribuyen a la comunicación entre los actores para el mantenimiento de la paz, que no resuelven el conflicto o la diferencia de intereses, pero buscan evitar interpretaciones equívocas y transferir estabilidad sobre la base de la predictibilidad, disminuyendo así el riesgo de conflicto. Sus objetivos son reducir la incertidumbre e incrementar la predictibilidad. Para ello es fundamental la generación de confianza a través del establecimiento de redes de comunicación e interpretación, de decodificación de acciones y así como generar espacios para la verificación. Al brindar información básica sobre los cursos de acción, se regulan ciertas formas de comportamiento, con lo que se pueden evitar interpretaciones equívocas y, a partir de ellas, un conflicto.

Cabe señalar que las Medidas de Confianza fueron introducidas por vez primera en 1975, en el Acta Final de Helsinki de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE), pasando por la conferencia de Estocolmo en 1984, y especialmente en 1991, con la Conferencia de Paris-Viena, en donde se las identificó como “una forma de equilibrio y control recíproco, tendientes a evitar los movimientos militares sorpresivos entre las grandes potencias, las cuales transmitían sus intenciones militares no hostiles” (Diamint, 1994, p. 34).

Rojas Aravena (2002) propone una clasificación en función al objetivo de estas: erradicación de la desconfianza, construcción de la confianza, profundización de la confianza y planificación de la cooperación. El autor ha elaborado una lista de características que las mismas deben cumplir: transparencia y apertura, predictibilidad, reciprocidad y equivalencia, comunicación adecuada, estabilidad y proyección de relaciones, ejecución factible y realista, coherencia con otras políticas verificables, contar con soporte social, y diferenciación bilateral, subregional o multilateral.

Por su parte, las Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad (MFCyS), conceptualmente son similares, pero generalmente se consideran más específicas, en la medida en que puntualizan en cuestiones de seguridad. En este sentido, las MFCyS son medidas adoptadas por los Estados con la intención de esclarecer las políticas militares nacionales a fin de superar problemas de interpretaciones equívocas que de otra manera pudieran generar tensiones políticas o militares (Tulliu y Schmalberger, 2003, p. 189). Buscan introducir transparencia y, por lo tanto, predictibilidad en las relaciones militares entre Estados, esclareciendo las intenciones militares nacionales, reduciendo la incertidumbre sobre las actividades militares nacionales y/o reduciendo las posibilidades nacionales de un ataque sorpresa o del uso de la fuerza militar coercitiva. En otras palabras, las MFCyS son acciones tendientes a

Eliminar o disminuir las causas de crisis y/o conflicto, mejorando las relaciones políticas y militares entre los países, apuntando a hacerlas más pacíficas y estables y de ese modo reducir la probabilidad de una guerra. Incrementar la confianza entre los actores a partir de declaraciones de intención y transparencia respecto al uso de la fuerza. (Tulliu y Schmalberger, 2003, p. 189)

Es importante recalcar que las causas básicas de un conflicto no se pueden resolver con las Medidas de Confianza, y tampoco llevarán a una situación utópica de desarme total. Sin embargo, pueden disminuir la probabilidad de que se desencadene un conflicto al disminuir las ocasiones de que un accidente, un malentendido o una interpretación errónea de las intenciones de un potencial adversario pudieran llevar a enfrentamientos militares (Child, 1994, p. 43).

Entre las distintas Medidas de Confianza se encuentran las declaraciones de Zonas de Paz, definidas como un área geográfica en la cual sus miembros comparten valores y no compiten entre sí, se basa en la confianza, la cooperación y la consulta permanente; en donde un grupo de Estados ha mantenido relaciones pacíficas entre sí (estrictamente al dominio de las relaciones internacionales) durante un período de por lo menos treinta años (Kacowicz, 1998, p. 9). En este sentido las Zonas de Paz contribuyen a la prevención de conflictos, esta interacción pacífica entre Estados fomenta su propia seguridad y la de su entorno regional. Según Kacowicz, es más probable que se mantengan la Zona de Paz cuando los Estados de la región mantienen un consenso normativo en relación con las normas del Derecho Internacional que se aplicará en la gestión y la solución de sus conflictos internacionales. Este consenso normativo a veces se ve facilitado por un marco cultural común; lo que implica que la validez y eficacia de tales normas traspasa las fronteras entre culturas y regiones (1998, p. 46).

Por su parte, Kupchan considera que no es simplemente la ausencia de conflicto lo que hace de una Zona de Paz estable un fenómeno único. Más bien, es el surgimiento de una paz más profunda y duradera, en la que la ausencia de guerra no se deriva de la disuasión, la neutralidad o la apatía, sino de un nivel de comunidad interestatal que elimina efectivamente la posibilidad de un conflicto armado. Cuando se forma una Zona de Paz estable, sus Estados miembros bajan la guardia, desmilitarizan sus relaciones y dan por sentado que cualquier disputa que pueda surgir entre ellos se resolvería por medios pacíficos (2012, p. 2).

Como se ha explicitado previamente, la dinámica cooperativa en seguridad se basa en la prevención del conflicto, por lo que las Medidas de Confianza están tan vinculas a la misma. Otorgan transparencia a las relaciones entre Estados, especialmente en la implementación de políticas destinadas a la prevención y resolución de conflictos a través del diálogo y la confianza, por medio del establecimiento del uso limitado de las Fuerzas Armadas, el mayor control de armamento, así como la eliminación de armas de destrucción masiva. De allí su importancia como instrumentos que nos permiten evidenciar la incidencia de la construcción discursiva sobre la identidad colectiva y en las prácticas de cooperación en materia de seguridad.

Las Medidas de Confianza serán un instrumento propicio para promover un clima adecuado para construcción de las dinámicas cooperativas, capaces de prevenir o reducir conflictos armados entre Estados al otorgar mayor transparencia en sus relaciones, en el ámbito del mantenimiento de la paz. Y es en este sentido en que puede apreciarse su vínculo con la formación de la identidad colectiva. Al ser acciones socialmente significativas que interactúan entre sí, facilitan y promueven las tanto la interacción como la identificación positiva entre los Estados.

Las Medidas de Confianza adquieren significado dentro de la dinámica de seguridad al reflejar los intereses y valores compartidos. Es por medio del proceso de socialización que se puede redefinir los intereses, reduciendo el dilema de seguridad a través de la generación de confianza mutua. Como ya se mencionó, dicha confianza se genera a través del establecimiento de redes de comunicación y espacios para la verificación, con el fin de evitar interpretaciones equívocas y, a partir de ellas, un conflicto.

De esta forma, la dinámica cooperativa en seguridad se basa en el reconocimiento y respeto de las diferencias y particularidades nacionales; la formulación de consensos que posibilitan la concurrencia regional y la formulación de políticas comunes; así como también la construcción de espacios de cooperación como interdependencia positiva. Para ello es necesario encontrar rasgos y posiciones comunes, así como intereses geopolíticos regionales y valores compartidos. Estos cambios difuminan la rivalidad geopolítica, al tiempo que la confianza avanza hacia la solidaridad, profundizando la calidad de las relaciones y la cooperación entre los Estados, lo que da como resultado la formación de identidades colectivas.

Para que estas fórmulas tengan impacto, es necesario que se desarrollen acuerdos que permitan darle formalidad en el tiempo, y sean coherentes con respecto a las políticas públicas de cada Estado. Por medio del establecimiento de normas, reglas e instituciones se da un carácter social distintivo, se amplía la cooperación y se contribuye a la resolución las disputas pacíficamente.

Conclusión

La cooperación entre los Estados en materia de seguridad puede ser entendida y estudiada desde distintas perspectivas, en este trabajo solo se han abordado tres de ellas. Para los realistas en general, la cooperación implica un equilibrio de poder producido y administrado a través de capacidades militares y económicas; los Estados cooperan en función de sus intereses materiales y se alían para hacer en contra de una amenaza militar. El liberalismo enfatiza interdependencia económica y las instituciones multilaterales, donde la cooperación es un medio para alcanzar fines mayores, necesaria para aumentar las relaciones pacíficas entre Estados, lo cual se logrará gracias al papel de las instituciones. Finalmente, la perspectiva constructivista, al centrarse en las ideas y las normas, concibe la cooperación como parte de un proceso de socialización por medio de la cual los Estados redefinen sus identidades e intereses; la cooperación estará vinculada a valores, ideas, normas, identidad e intereses y patrones de conocimiento mutuo, que ligan a los Estados en una condición de la solidaridad con los demás.

Con base en estas consideraciones, se abordó la formación de distintas dinámicas de seguridad en función al tipo de interacción predominante entre los Estados, que pueden ser competitivas, individualistas o cooperativas. Las dos primeras conciben la cooperación como un medio o un instrumento para hacer frente a una amenaza, los Estados se encuentra atrapados en un dilema de seguridad, en el que deben cuidarse a sí mismos. Al no tener garantías, la confianza no es recíproca, y tienen que estar en guardia. La última se centra en los patrones de conocimiento mutuo y la formulación de normas que ligan a los Estados, manteniendo la paz por medio de la solución pacífica y diplomática de los conflictos.

En este sentido, y desde el enfoque constructivista, en el proceso de formación de las dinámicas cooperativas de seguridad intervienen elementos como los discursos, la percepción de las amenazas, el contexto en el que se desenvuelven los Estados, los entendimientos compartidos, la construcción de la otredad y la formulación de prácticas normativas. Estos elementos, a lo largo del tiempo y mediante el juego recíproco, permiten a los Estados formarse expectativas relativamente estables sobre el comportamiento de los otros, consolidando así hábitos de cooperación.

A través de un proceso de socialización entre los Estados se da paso a la formación de identidades colectivas, es decir, construcciones discursivas en torno a las representaciones compartidas que se reflejan en el debate público, los símbolos y las memorias colectivas. De acuerdo con esto, la promoción de una identidad colectiva partirá de la identificación positiva con el otro; siendo necesario encontrar rasgos y posiciones comunes, así como intereses regionales y valores compartidos. Estos cambios en la identidad difuminan la rivalidad geopolítica, al tiempo que la confianza avanza hacia la solidaridad, y los patrones de conocimiento mutuo profundizan la calidad de las relaciones y la cooperación entre los Estados, dando prioridad al diálogo, la diplomacia y la solución pacífica de los conflictos.

En otras palabras, la identidad colectiva resulta de un proceso de aprendizaje social continuo, sustentado en el diálogo e intercambio de puntos de vista, que se desarrolla a través de instituciones y estructuras normativas que promueven visiones compartidas y acciones conjuntas, que deberán ser legitimadas por medio de los discursos y las prácticas. Para que estas prácticas tengan impacto, es necesario que se desarrollen acuerdos que permitan darle formalidad en el tiempo, y sean coherentes con respecto a las políticas públicas de cada Estado.

La formación de la dinámica cooperativa en seguridad está vinculada a la promoción de una identidad colectiva, en el supuesto de que ambas se basan en el reconocimiento y respeto de las diferencias y particularidades nacionales; la formulación de consensos que posibilitan la concurrencia regional, y de políticas comunes; así como también la construcción de espacios de cooperación. La seguridad de cada Estado dependerá, de esta manera, del esfuerzo por ahondar en los lazos de identidad que permitan una mayor cooperación y estimulen la supervivencia de instituciones eficaces a la hora de dirimir los conflictos.

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Notas

* Artículo de investigación científica

Notas de autor

a Autora de correspondencia. Correo electrónico: ang.pcamargo@gmail.com

Información adicional

Cómo citar este artículo: Camargo, Á. (2020). La construcción de dinámicas de cooperación en Seguridad. Papel Político, 25. https://doi.org/10.11144/Javeriana.papo25.cdcs.

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