Análisis empírico institucional sobre la Ley de Presupuesto General de la Nación: un examen útil para mejorar la decisión del gasto de funcionamiento e inversión en Colombia*

Empirical Institutional Analysis of the General Budget Law of the Nation: A Useful Review to Improve the Decision of Operating and Investment Spending in Colombia

Adriana Francisca Salinas Esteban

Análisis empírico institucional sobre la Ley de Presupuesto General de la Nación: un examen útil para mejorar la decisión del gasto de funcionamiento e inversión en Colombia*

Papel Político, vol. 26, 2021

Pontificia Universidad Javeriana

Adriana Francisca Salinas Esteban a

Universidad Nacional de Colombia, Colombia


Recibido: 03 noviembre 2020

Aceptado: 29 junio 2021

Publicado: 30 diciembre 2021

Resumen: El presupuesto público es una herramienta fundamental, por medio de la cual se materializa la asignación de recursos, en cuya elaboración intervienen varios actores, en todas sus etapas. Colombia, en su ciclo presupuestal, le asigna al Congreso de la República la función de estudiar, modificar parcialmente y convertir en ley el proyecto del Presupuesto General de la Nación (PGN), presentado por el Ejecutivo. Este artículo enseña, desde un enfoque institucional, una descripción de las instituciones formales y no formales del proceso de aprobación de la Ley PGN, así como un análisis empírico documental de las variaciones cualitativas históricas de la ley presupuestal, realizando una comparación desde el año de 1994 hasta el 2020, mostrando cómo ha venido perdiendo desagregación. Posteriormente, se analiza la variación cuantitativa para las asignaciones presupuestales entre el proyecto y la ley presupuestal en el año 2020, etapa en donde se presentó un aumento de 7,6 billones para el sector de inversión. Este estudio sobre el proceso de aprobación del PGN, a nivel legislativo, aporta un análisis cuantitativo que no existía para Colombia en esta etapa del ciclo, ayudando a la comprensión de la economía política del proceso presupuestal, lo cual debería impactar en la mejora de la asignación de recursos, tanto de funcionamiento como de inversión.

Palabras clave:Congreso, presupuesto público, instituciones, análisis presupuestario.

Abstract: The public budget is a fundamental tool, through which the allocation of resources is materialized, in the elaboration of which several actors are involved in all its stages. Colombia, in its budgetary cycle, assigns to the Congress of the Republic the function of studying, partially modifying and converting into law the draft of the General Budget of the Nation , presented by the Executive. This article shows, from an institutional approach, a description of the formal and non-formal institutions of the approval process of the General Budget of the Nation Law, as well as an empirical documentary analysis of the historical qualitative variations of the budget law, making a comparison from 1994 to 2020, showing how it has been losing disaggregation. Subsequently, the quantitative variation for budget allocations between the project and the budget law in 2020 is analyzed, a stage in which an increase of 7.6 trillion was presented for the investment sector. This study on the approval process of the Genral Budget of the Nation, at the legislative level, provides a quantitative analysis that did not exist for Colombia at this stage of the cycle, helping to understand the political economy of the budget process, which should have an impact on the improvement of the allocation of resources, both for operation and investment.

Keywords: Congress, public budget, institutions, budget analysis.

Introducción

El presupuesto público es un instrumento fundamental, tanto técnico como político, por medio del cual se materializa la asignación de recursos en un país. Es así como en Colombia, para el Presupuesto General de la Nación (PGN), se presenta para cada año una estimación de los ingresos que espera obtener el Estado y se realiza la asignación de recursos para gastos de funcionamiento, inversión y pago de la deuda del sector público. Por lo tanto, programas como subsidios o el financiamiento del otorgamiento de un ingreso ciudadano, como la renta básica universal, o programas alternativos a este, como el estado como empleador de última instancia, deben verse contemplados en el presupuesto.

En el país el proceso presupuestal se realiza anualmente en una serie de etapas denominadas ciclo presupuestal, donde intervienen tanto el Gobierno Nacional como el Congreso de la República. En la segunda etapa del ciclo se le ha otorgado al Congreso la función de analizar, modificar y tomar la decisión de convertir en ley el proyecto del Presupuesto General de la Nación, presentado por el Ejecutivo. No obstante, esta función del Legislativo de modificar el presupuesto es limitada por la ley orgánica, donde se estipula que el Congreso debe tener aval del Ministerio de Hacienda para ese fin.

Sobre esta etapa aprobatoria del ciclo presupuestal, a cargo del Congreso de la República, existen muy pocos estudios, pues un gran porcentaje de las investigaciones sobre el Presupuesto General de la Nación se ha enfocado en analizar el monto de la asignación de los recursos aprobados en el presupuesto y en su ejecución. Esto se puede explicar en la medida en que se ha partido de la afirmación de la existencia de rigideces presupuestales, es decir, que las asignaciones que se calculan en la elaboración del proyecto de ley se asignan por el cumplimiento de otras leyes, por lo que se supone que las variaciones causadas sobre el presupuesto público, entre el proyecto y la ley del presupuesto, son muy bajas o nulas.

En este sentido, este artículo busca analizar, de forma tanto cualitativa como cuantitativa, desde un enfoque institucional cómo se elabora, presenta y aprueba el PGN en la etapa del ciclo presupuestal a cargo del Congreso de la República. Para este objetivo, el documento se divide en tres partes: primero, se presenta una descripción de las instituciones formales y no formales del proceso; posteriormente, se hace se hace una breve revisión de literatura sobre el papel del Ejecutivo y el Legislativo en la toma de decisiones presupuestales; y, finalmente, en la tercera parte se presenta un análisis documental histórico cualitativo y cuantitativo del presupuesto, haciendo una comparación desde el año 1994 hasta el 2020, revisando el nivel de detalle de la desegregación de los rubros, tanto de ingresos como de gastos. Adicionalmente, se realiza un examen de la variación cuantitativa de las asignaciones presupuestales entre el proyecto y la ley aprobada para el año 2020. Allí se encuentra evidencia de la existencia de cambios en las asignaciones a nivel de entidades, y también por los agregados de funcionamiento, inversión y deuda, encontrando un aumento de 7,6 billones para inversión y una disminución de 1,9 billones para gastos de funcionamiento, así como 5,6 para el pago de la deuda pública en el año 2020, evidencia que coincide con lo encontrado para el periodo 2002-2009, en la investigación de Salinas (2015).

Hacer este tipo de análisis empíricos de la variación del presupuesto entre el proyecto y la ley aprobada, arroja evidencias de cómo en la etapa del Congreso se redireccionan recursos del presupuesto para gastos de inversión, funcionamiento y deuda en diferentes entidades. Esto resulta útil en la medida en que se brindan datos que permiten analizar de forma más transparente esta etapa del ciclo, aportando a la comprensión del proceso de economía política sobre el presupuesto público.

Presupuesto General de la Nación desde una perspectiva institucional1

Zamagni (2016) destaca la utilidad del enfoque institucional para entender la evolución histórica de las sociedades y de los procesos económicos. Para argumentar esta posición cita a Douglas North, premio Nobel de Economía y experto en historia económica, quien en su obra de 2005 afirmaba lo siguiente:

El núcleo central [de la transformación económica] que nos interesa ... es el resultado de los esfuerzos que realizan los seres humanos con el fin de controlar su entorno. Por eso, lo prioritario es la transformación institucional, con todo lo que ello implica en términos de estímulos para los cambios demográficos y la acumulación de conocimientos. (North, citado en Zamagni, 2016, p. 15)

Explicando igualmente a North, en el artículo de Mantzavinos et al. (2004) y citado en Salinas (2015), se afirma que las instituciones pueden entenderse como:

Las reglas de juego en una sociedad o, más formalmente, las restricciones creadas humanamente que estructuran la interacción de las personas, las reglas formales (constituciones, estatutos y las reglas informales convenciones, normas morales y normas sociales), y las características de aplicación de cada una. Debido a que las instituciones, constituyen la estructura de incentivos de tal manera que definen la forma de afrontar el juego a través del tiempo, es útil distinguir entre dos aspectos: interno y externo. Desde el punto de vista externo, las instituciones comparten las regularidades del comportamiento o rutinas dentro de una población. Desde un punto de vista interno son los modelos mentales compartidos o soluciones compartidas a los problemas recurrentes de la interacción social. (Mantzavinos et al., 2015, p. 19)

Sobre este tema, Kalmanovitz (2004) explica que las instituciones formales pueden darse en el sector público o privado y se caracterizan por estar escritas como las constituciones, las leyes o los reglamentos de las empresas. Por su parte, las instituciones informales (no formales) se pueden entender como las normas sociales, las ideologías y las religiones, las cuales constituyen guías de acción de los agentes en una sociedad.

Adicionalmente, Zamagni (2016) afirma que North insiste en la importancia de comprender de forma más amplia la cultura de la cual se derivan las instituciones y hasta las decisiones económicas. Por tanto, esta comprensión debe darse más allá de la racionalidad instrumental, es decir, la racionalidad medios-fines que es utilizada por muchos economistas en sus modelos. Debido a esto, la aceptación acrítica de esta concepción de la racionalidad tiene consecuencias muy negativas para entender los problemas objeto de estudio de las ciencias sociales y, concretamente para el caso de este estudio, el tema presupuestal.

En este sentido, para comprender adecuadamente cómo el discurso sobre las instituciones y la cultura afecta el proceso económico, resulta necesario cómo incorpora Zamagni (2016) el concepto de la “path dependence” o dependencia del camino, propuesto por Paul David, el cual sostiene que:

la explicación de numerosas configuraciones tecnológicas e institucionales debe buscarse en un determinado recorrido histórico, y no en leyes económicas racionales y de aplicación universal. Son las cadenas de acontecimientos, en ocasiones incluso casuales, las que en último término descartan alternativas que en un principio eran posibles y las que limitan el campo de las decisiones a la configuración específica que acaba cristalizando. (David, citado en Zamagni, 2016, p. 16)

En este punto, desde un enfoque institucional, resulta necesario comprender unos elementos esenciales sobre cómo se entiende el presupuesto. Es así como algunos autores lo definen a manera de previsión de ingresos y gastos para un periodo de tiempo determinado (Salinas, 2015). Según el DNP:

El presupuesto es la herramienta que le permite al sector público cumplir con la producción de bienes y servicios públicos para satisfacción de las necesidades de la población de conformidad con el rol asignado al Estado en la economía y sociedad del país. (s. f.)

En este mismo sentido, en un análisis para Colombia sobre el Presupuesto General de la Nación, Rentería y Echeverry lo definen como “una de las herramientas fundamentales para la ejecución de la política económica por parte del Estado” (2006, p. 15).

Frente a este tema del presupuesto público, otros autores como Marcel et al. afirman que el presupuesto público “tiene un rol fundamental como guía para la función pública. No sólo es ordenador y regulador del gasto público, sino el resultado de procesos políticos y técnicos que marcan la pauta de todas las actividades futuras del gobierno” (2012, p. 48).

Es así como la dimensión política del presupuesto implica que el partido de gobierno, por medio del presupuesto, logra transparentar su posición reflejada en la priorización para los diferentes sectores. Esto se puede ver en países como Alemania, donde el presupuesto público es considerado como “el programa gubernamental en números, porque muestra exactamente las medidas de política económica que plantea el gobierno para el próximo año y el monto de recursos que gastará en cada área” (CEFP, 2001).

De igual forma, esta dimensión política se presenta en el proceso presupuestal, en la medida en que se genera la participación del Legislativo, la cual puede darse en su obligación de presentar y/o aprobar el presupuesto público. En este sentido, el enfoque institucional puede brindar elementos importantes para entender el proceso presupuestal en Colombia en la fase correspondientes al Congreso. Por ello, resulta importante realizar una revisión tanto de las instituciones formales como las no formales, que han constituido la configuración de dicho proceso en los últimos 27 años, especialmente a partir de la formulación de la Constitución de 1991 y las variaciones de la norma orgánica del presupuesto. A continuación se presenta una breve descripción sobre las instituciones formales e informales en el proceso presupuestario para Colombia.

Presupuesto General de la Nación e instituciones formales

En el Título XII, Capítulo III, de la Constitución Política de Colombia y el Estatuto Orgánico del Presupuesto, el Decreto 111 de 1996, se encuentran compiladas las normas fundamentales que regulan el proceso del PGN; estas leyes y algunos decretos posteriores, se pueden entender como las instituciones formales que rigen el proceso presupuestal en Colombia. El Estatuto Orgánico del Presupuesto es la norma orgánica que regula todo el ciclo presupuestal, característica que hace de ella “un elemento unificador poderoso, pues todas las leyes anuales de presupuesto tendrán forzosamente un parámetro común en lo sustantivo y en lo formal” (Ministerio de Hacienda, 2020, p. 15).

El Estatuto Orgánico modificó y compiló las leyes del presupuesto: Ley 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995. En relación a la forma como se debe constituir el presupuesto de funcionamiento en el Presupuesto General de la Nación, el Estatuto Orgánico mantiene la modificación sobre el Artículo2 23 de la Ley 38 de 1989, que se realizó con la Ley 179 de 1994, donde se suprimió una parte del artículo sobre el presupuesto de funcionamiento, la cual ordenaba que el presupuesto se debía detallar así : “Dentro de cada organismo o entidad, el Presupuesto de Gastos de Funcionamiento se clasificará en apropiaciones para Servicios Personales, Gastos Generales, Transferencias y Gastos de Operación” (Ley 38 de 1989, de 21 de abril, Normativo del Presupuesto General de la Nación). Adicionalmente se eliminó sobre la deuda pública lo siguiente: “El Presupuesto del Servicio de la Deuda se clasificará en deuda interna y externa” (Ley 38 de 1989, de 21 de abril, Normativo del Presupuesto General de la Nación). Finalmente, se eliminó el parágrafo de este artículo, sobre los códigos y los indicadores de seguimiento al PGN:

Parágrafo. Las clasificaciones de ingresos y gastos se detallarán en códigos presupuestales y estadísticos para el cabal conocimiento de las actividades del presupuesto del sector público y según las necesidades de la administración. Los sistemas de información que se desarrollen a partir de estas clasificaciones abarcarán todas las etapas del proceso presupuestal. (Ley 38 de 1989, de 21 de abril, Normativo del Presupuesto General de la Nación)

Todas estas modificaciones sobre la ley orgánica del presupuesto hicieron que las siguientes leyes del PGN, en cuanto a la presentación y clasificación del presupuesto de funcionamiento, adolecieran absolutamente de detalle, mostrando solo una totalización de su monto sin especificar cuánto de ello estaría destinado para pago de servicios personales, gastos de operación, entre otros. Aquello podría no estar acorde con la Constitución Política, ya que en su Artículo 347 plantea que en la ley de apropiaciones se debe presentar la totalidad de los gastos del Estado, lo que implicaría especificar sobre el conjunto de todos ellos y no únicamente sobre el total. Esto se ejemplificará, con detalle, más adelante en este artículo.

En cuanto al procedimiento de elaboración del presupuesto público, normativamente este debe realizarse conforme a la estructura legal, a las necesidades de cada entidad y de acuerdo con lo planteado en los planes y programas de desarrollo económico y social. Por esto, cada año el Gobierno Nacional propone, para la aprobación del Congreso de la República, la ley del presupuesto que se ejecutará y llevará a cabo durante la vigencia siguiente (Garcés et al., 2019). Esta dimensión jurídica, según Cornejo (2006), implica que el presupuesto público es una ley, y cuenta con las características propias de esta, pues tiene un marco jurídico para el proceso de formulación, discusión, aprobación, ejecución, control y evaluación del proceso presupuestario. En concordancia con esto, en Colombia la Ley del Presupuesto General de la Nación debe ser sancionada, cumpliendo con el debido procedimiento de formulación y discusión, el cual se describe en la figura 1.

Proceso del proyecto del Presupuesto General de la Nación para convertirse en ley
Figura 1.
Proceso del proyecto del Presupuesto General de la Nación para convertirse en ley


Fuente: Salinas (2015)

En Colombia el Congreso no tiene iniciativa legislativa presupuestal, aspecto que es importante tener en cuenta, porque esto implica que el legislativo no puede elaborar el proyecto de presupuesto, por ende solo puede aprobar o rechazar el monto total del proyecto del PGN realizado y presentado por el Ministerio de Hacienda sin generar ninguna modificación. Por ello, solo se le permite al Congreso generar cambios únicamente sobre los montos de las asignaciones presupuestales, pero previa aprobación del Ejecutivo, conforme al Artículo 62 del Estatuto Orgánico del Presupuesto3, donde se estipula que los cambios realizados a las asignaciones presupuestales deben tener el concepto previo y favorable del ministro, limitando bastante al Congreso en este tema y aumentando el poder del Ejecutivo en el proceso de decisión, sobre esta herramienta principal de gestión pública.

Adicionalmente, el Estatuto Orgánico del presupuesto en el Artículo 614, antes del año 2019, le otorgaba a la Dirección del Presupuesto Público del Ministerio de Hacienda, la función de asesorar a las Comisiones Económicas del Congreso. De esta forma, el Ministerio de Hacienda aconsejaba al Congreso para tomar una decisión sobre el presupuesto, que él mismo había presentado, reduciendo evidentemente la facultad de control del Legislativo sobre el Ejecutivo. Este artículo del Estatuto Orgánico fue modificado con la promulgación de la Ley 1985 del 30 de julio de 2019, por medio de la cual se creó en el Congreso la Oficina de Asesoramiento Técnico Presupuestal (OATP), que entre sus funciones está la de asesorar técnicamente al Legislativo sobre el presupuesto público y temas fiscales.

La Oficina de Análisis Técnico Presupuestal (OATP) está concebida como una institución fiscal independente. Este tipo de instituciones se puede entender como “organismos autónomos financiados con fondos públicos, en la mayoría de los casos, bajo la autoridad del Legislativo. Su objetivo principal es proporcionar asesoramiento y examinar imparcialmente la política fiscal y su desarrollo, el proceso de presupuesto, reglas fiscales y el análisis a largo plazo de la sostenibilidad de las finanzas públicas” (Salinas 2019a). Esta clase de iniciativas se han generado para diferentes países, con el fin de aumentar la capacidad técnica sobre temas presupuestarios en los legislativos y controlar de mejor manera los problemas que pueda presentar el Ejecutivo sobre temas fiscales (Santiso y Varea, 2013).

La implementación de la OTP en el país estaría fortaleciendo en tópicos fiscales al Congreso, situación que no solo es totalmente deseable, sino también absolutamente pertinente. Ya en debates de años anteriores de las Comisiones Económicas del Congreso sobre el Presupuesto General de la Nación, Salinas (2015) en su investigación describe las posiciones de miembros de la Comisión Económica del Congreso, quienes discuten sobre la necesidad apremiante de tener una oficina de apoyo técnico sobre temas fiscales para el Legislativo. Muestra de esto es la postura de Santiago Castro en el debate sobre el PGN del año 2004, quien afirmaba:

Ojalá en algún futuro el Congreso de Colombia como los Congresos de Estados Unidos e incluso otros Congresos Europeos tenga las herramientas de análisis, tenga las herramientas de investigación presupuestal que nos permitan tener fuentes propias de información, que la oficina presupuestal del Congreso de Estados Unidos es una oficina que tiene más credibilidad que los presupuestos de la Casa Blanca e incluso de muchos centros de investigación, el Parlamento Alemán, el Parlamento Británico tienen unas oficinas de investigación dedicadas que les permiten tener una información propia, lamentablemente este es un Parlamento que en ese tema y en ese aspecto está completamente cercenado, no tenemos las herramientas propias de análisis e investigación que nos permita contrastar o argumentar muchos de los supuestos económicos que pude darnos Planeación Nacional y el Ministerio de Hacienda, o sea que lo que tenemos que hacer es según a nuestro leal saber y entender y los que pues nos hemos preocupado por entender estos temas, hacer un análisis concienzudo y buscar si creemos que en algunos casos puede haber o no desfases en las cifras y en los datos presentados por el Ministerio de Hacienda y Planeación Nacional sobre todo en el tema de supuestos, en lo que es el pago de servicio de la deuda externa en intereses y amortizaciones creímos que hay un margen que se podía utilizar para inversión y ese es el que utilizamos (…). (Castro, citado en Salinas, 2015, p. 80)

Finalmente, otra norma formal que rige al PGN es el Decreto Único Reglamentario5 del Sector Hacienda y Crédito Público 1068 de 2015 de la Presidencia de la República, el cual fue modificado con el Artículo 5 del Decreto 412 de 2018, en lo concerniente a la forma en la que se debe presentar el presupuesto de inversión, eliminando con esta modificación la definición de lo que se entendía como programa y subprograma. Esta modificación al PGN, sumada a la de la Ley 179 de 1994, que se mantuvo en el Estatuto Orgánico del Presupuesto, hace que a la fecha el presupuesto no cuente con un desglose detallado tanto de funcionamiento, inversión y deuda, imposibilitando que se pueda hacer un seguimiento en todas las etapas del ciclo, desde el momento de la toma de decisiones sobre la asignación presupuestal hasta su ejecución.

Presupuesto General de la Nación e instituciones informales

Como ya se mencionó en los trabajos de Mantzavinos et al. (2004) y Kalmanovitz (2004), las instituciones no formales se pueden entender como reglas culturales, modelos mentales aprendidos que pueden afectar el desempeño y el cambio económico en una sociedad. Scartascini y Stein (2010), sobre la relación entre el presupuesto público y las instituciones no formales, afirman lo siguiente: "Aunque las leyes y regulaciones contribuyen a determinar el comportamiento de los actores e igualmente los resultados del presupuesto, lo hacen también las prácticas presupuestarias informales que no forman parte de las leyes escritas”. En este sentido, resulta significativo encontrar evidencias de comportamientos concurrentes o reglas de juego informales, para entender de una forma más amplia la determinación del presupuesto público en el país.

En las investigaciones realizadas por Salinas (2015) y Salinas y Huertas (2018), las actas de las Comisiones Económicas Conjuntas del Congreso de la República sobre el Presupuesto General de la Nación que registran las transcripciones literales de los debates del Presupuesto, fueron tomadas como lo definen Romer y Romer (2008), a manera de evidencia narrativa, es decir, documentos que demuestran el razonamiento y las posiciones de los decisores del comité, lo cual resulta útil para describir instituciones no formales presentes en el proceso. En los resultados de estas investigaciones, dentro de las instituciones no formales, se analizan los nombramientos informales en subcomités de miembros de las comisiones económicas para negociar con el ministro de hacienda sobre los temas presupuestales, especialmente sobre las partidas donde se realizarán las modificaciones (afirmación del senador Barco en una sesión de debates del año 2003).

Frente a esta práctica de los subcomités, Salinas (2015) muestra cómo los congresistas en debates de otros años, como Fernando Tamayo y Camilo Sánchez en el año 2006, argumentan que no todos los miembros de las comisiones conocen las reuniones y negociaciones con el ministro de hacienda, lo cual consideran como perjudicial para el proceso del presupuesto en el Legislativo. El trabajo de Salinas y Huertas (2018) continúa ampliando el análisis sobre estas prácticas de los subcomités, reafirmando que el proceso está lleno de asimetrías de información, situación que genera mayor poder para algunos miembros de las comisiones económicas.

Adicionalmente, esas investigaciones también encuentran asimetrías de información frente al proceso presupuestario en relación con el Ejecutivo, ya que los congresistas afirman en los debates que la información entregada por el Ministerio de Hacienda no es completa, ni oportuna, no es presentada en las fechas estipuladas, ni tampoco tiene un formato de datos analizable, generando que la decisión que se toma en el Legislativo sobre el presupuesto no se pueda hacer de una forma estrictamente racional. El efecto de estas asimetrías de información se agrava aún más al hacer un análisis sobre las profesiones y cargos desempeñados previamente por los integrantes de las comisiones económicas, ya que se halló una gran deficiencia de los congresistas en cuanto a su formación académica en el área de economía.

Otros elementos para el análisis del presupuesto desde una perspectiva institucional

Además de las instituciones anteriormente descritas, existen otros elementos que podrían constituirse como instituciones dentro del proceso del presupuesto público, en la medida en que de alguna forma logran explicar su cambio. Dentro de estos elementos sobre el presupuesto pueden considerarse sus dimensiones, sus técnicas y el ciclo presupuestal. A continuación, se explica brevemente cada uno de estos elementos.

Ante la obligación de los gobiernos de hacer más efectivo el gasto público, para formular y ejecutar el presupuesto se ha desarrollado una serie de técnicas para su elaboración, las cuales se han refinado con el tiempo, de acuerdo con las necesidades y la estructura presupuestal de cada país. Shafritz y Hyde (1999, citado en Salinas, 2015) explican sobre este aspecto lo siguiente:

La técnica del presupuesto ha evolucionado de un sentido de control negativo a positivo y de un carácter neutral al reconocimiento de su naturaleza política. En el período comprendido, su desarrollo pasó por diferentes etapas: el presupuesto por objeto del gasto, tradicional y orientado al control; el presupuesto funcional, de desempeño o programático con propósitos de dirección; el presupuesto por programas PPBS, destinado a la planeación económica; la administración por objetivos MBO, que enfatiza la descentralización presupuestal; y el presupuesto base cero ZBB, que resalta la jerarquización de prioridades. Se pasó así, de concebir al presupuesto como un medio de asegurar que el dinero se gastara conforme a lo aprobado, a considerarlo una herramienta de planeación y evaluación. En todas estas etapas, encontrar y desarrollar métodos de análisis y medición de los efectos de las políticas y programas gubernamentales, fue una preocupación constante.

Continuando con la explicación sobre las técnicas para la elaboración del presupuesto, Guerrero y Patrón (2000) afirman que a lo largo de los años se encuentran distintos tipos de ellas. Entre las más usadas están el presupuesto por desempeño, base cero, análisis costo-beneficio, sistema de análisis de programación presupuestal y el incremental, donde se destacan los estudios de Lindblom y Wildavsky.

En los últimos años, dentro de las técnicas de elaboración presupuestal se ha impulsado la del presupuesto orientado por resultados o desempeño, la cual es considerada como un notable instrumento de política fiscal y económica de los países (Moreno, 2015). Este tipo de presupuesto tiene como propósito, según Marcel et al. (2012), aumentar la eficiencia y la transparencia en el manejo de los recursos y políticas públicas y, de esta forma, generar una mayor confianza en las instituciones del Estado. Sus cuatro pilares son la generación de información para evaluar el desempeño, los ajustes del proceso presupuestario, los incentivos a los gestores y el desarrollo de capacidades institucionales.

Cornejo (2006), sobre las dimensiones del presupuesto público, plantea que básicamente se pueden contemplar cuatro: política, económica, jurídica y de gestión. La dimensión económica contempla la asignación de recursos que son escasos y cuya distribución impacta el bienestar de una sociedad. Así mismo, desde una perspectiva económica contable, el presupuesto público se puede dividir en tres componentes: funcionamiento, deuda e inversión (Iregui et al., 2006). En relación con la dimensión de gestión, se asume que el presupuesto cuenta con todos los componentes de la gestión pública (Cornejo, 2006).

El ciclo presupuestal es otro de los tópicos relevantes que puede tener una perspectiva institucional en el tema de los presupuestos. Este se entiende como una serie de etapas del proceso presupuestal público (Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana, 2020) que ordinariamente se da en cuatro periodos: formulación inicial, aprobación, ejecución, auditoría y evaluación presupuestal (Cornejo, 2006). Es importante mencionar que en cada una de las etapas del ciclo, en los países que tienen una estructura democrática, intervienen las diferentes ramas del poder público, tanto el Legislativo como el Ejecutivo. En Colombia, el proceso presupuestal cuenta con las siguientes partes:

Formulación inicial del presupuesto:

La etapa inicial del ciclo presupuestal la realiza el poder ejecutivo (presidente y ministros), con la formulación del proyecto de presupuesto, quien posteriormente lo presenta al Congreso.

Aprobación del presupuesto:

Una vez radicado el proyecto en el legislativo, se lleva a cabo en las Comisiones Económicas Conjuntas del Congreso, el primer debate sobre el presupuesto, en el cual los congresistas se encargan de analizarlo y realizarle las primeros cambios, con la restricción que al legislativo no le es permitido modificar el monto total del presupuesto, pero si se le admite cambiar las asignaciones de recursos realizadas por el ejecutivo a cada entidad (ministerios, procuraduría, policía,etc), siempre y cuando el Ministerio de Hacienda de su aval al Congreso, conforme lo establece el Estatuto Orgánico del Presupuesto, como ya se explicó en la primera parte de este artículo.

Posteriormente el proyecto de presupuesto aprobado en las Comisiones Económicas es enviado a plenarias del Congreso para su último debate y aprobación final en el órgano legislativo y convertirse en ley.

Implementación o ejecución presupuestal:

Una vez se ha aprobada la ley del Presupuesto General en el Colombia, se pasa a la fase de implementación, en donde a cada entidad el Ministerio de Hacienda le transfiere la suma asignada en la ley presupuestal para su ejecución.

Auditoria y Evaluación

Finalmente, se llega a la última fase del ciclo presupuestario que está a cargo de la Contraloría General de la Nación y de la Auditoría General de la República quien “es la encargada de vigilar el funcionamiento de la Contraloría General de la Nación y las contralorías territoriales”. (Cárdenas y Acosta, 2017, p. 57)

La fase de aprobación del ciclo presupuestario, que está a cargo del Legislativo, tiene un papel central, dado que esta etapa conjuga no solo aspectos técnicos, sino también políticos e institucionales. Esta fase pretende generar un equilibrio del poder del Estado colombiano en el tema fiscal, en la medida en que busca un control del Legislativo frente al Ejecutivo, aunque bastante limitado, por medio de la discusión sobre la modificación de asignaciones de algunos recursos y la consecución de ingresos para el presupuesto público. Realizar los debates sobre el presupuesto en el Congreso de la República, al ser el órgano de mayor representación política, determina una relevancia especial para la consolidación de la democracia, así como en la organización y asignación de los recursos públicos con los que dispone un país. En este sentido, es necesario que se dé un comportamiento óptimo en esta etapa del ciclo. Dada la importancia de esta fase, a continuación se profundizará más al respecto, revisando algunas investigaciones sobre cómo se desarrolla la aprobación en el ciclo presupuestal, tanto en Colombia como en otros países.

Funciones del Poder Ejecutivo y Legislativo en la aprobación del presupuesto público para Colombia y otros países

En el estudio de Iregui et al. se afirma que usualmente en la práctica:

(…) las discusiones sobre el Presupuesto generalmente se desarrollan en un contexto muy especializado, en el cual solo participan las autoridades económicas y unos pocos analistas conocedores del tema. Este hecho contrasta con la importancia que tiene el Presupuesto, al ser uno de los principales instrumentos de la política económica, que refleja las decisiones en materia de impuestos, deuda y gasto público. (Iregui et al., 2006, p. 16)

Desde un punto de vista normativo, la elaboración del presupuesto público debe responder a la organización del Estado, y tanto el Poder Ejecutivo como el Legislativo tienen asignados diferentes papeles, dependiendo de la estructura de cada país (Salinas, 2015). De esta forma, se encuentra que en las constituciones políticas se le otorgan funciones distintas a los poderes ejecutivo y legislativo, lo cual podría sintetizarse como modelos de prácticas presupuestarias presidencialistas o parlamentarias (Asensio, 2007).

En los Estados donde se le asigna un papel más fuerte al Legislativo se encuentra que a este le otorgan la iniciativa de ley, la autorización del endeudamiento y las aplicaciones financieras en las que el Poder Ejecutivo puede incurrir (ASAP, 2015). Un buen ejemplo es el caso es Estados Unidos, ya que es el congreso quien cada año prepara un presupuesto federal para el siguiente año fiscal.

En otros casos es solo potestativo del Poder Ejecutivo contar con la capacidad de determinar el monto total del presupuesto, y al Poder Legislativo le otorgan la posibilidad de intervenir en la distribución de las asignaciones presupuestales. De esta forma, si bien la iniciativa para formular el presupuesto del sector público puede radicar en el gobierno central, la aprobación de dicho presupuesto requiere de la participación del congreso. en el caso que el Legislativo no debatiera o no aprobara el proyecto de presupuesto presentado por el Ejecutivo, la legislación suele prever el curso a seguir, usualmente por medio de cuatro alternativas: la primera es utilizar el presupuesto del año anterior, la segunda es dar como aprobado el presupuesto propuesto por el Ejecutivo, la tercera es la presentación por parte del Ejecutivo de un nuevo proyecto de presupuesto, o finalmente que ningún gasto pueda realizarse (Salinas, 2015).

Al comparar los procesos presupuestarios entres distintos países, se encuentran casos con algunas similitudes y diferencias, dependiendo de si cuentan con un modelo de prácticas presupuestario más de carácter parlamentario o presidencialista. Un estudio que realiza un análisis detallado al respecto es el del Centro de Estudios de Finanzas Públicas de México (CEFP, 2001), el cual proporciona una comparación entre las diferentes obligaciones y estructuras que tienen los legislativos y su relación con la promulgación de la ley de presupuesto público. Se presentan casos de países europeos como Alemania, Francia, Portugal, Hungría y Suecia, de países asiáticos como Japón y Tailandia, y países tanto de América del Norte como de América del Sur.

En el proceso de aprobación presupuestal de países de Europa occidental como Alemania, es el primer canciller el encargado de presentar el presupuesto al Parlamento Federal, el cual cuenta con una Comisión Parlamentaria Económica, que tiene una característica particular en la medida en que, con gran frecuencia, su presidencia se le otorga a un miembro de la oposición. Adicionalmente, en su configuración como responsable del control de la administración del presupuesto y financiera, cuentan con una subcomisión parlamentaria de auditoría, donde se da la participación de expertos en el tema (CEFP, 2001).

En otros países como Japón, también se le asigna un papel determinado al Legislativo frente al presupuesto público, es la Dieta Nacional, el organismo (supremo) legislativo del País, el encargado de debatir y aprobar el presupuesto presentado por el primer ministro de finanzas. La Dieta Nacional puede modificar la iniciativa del ministro, pero debe lograr un determinado número de legisladores que quieran dicho cambio. La Dieta Nacional está dividida en dos cámaras, de representantes y cancilleres, y el presupuesto es estudiado por aparte en cada una de ellas: primero en la de representantes y luego en la de cancilleres; si no se ponen de acuerdo entre las cámaras sobre el presupuesto, aprobarán el de la Cámara de Representantes (CEFP, 2001).

En Colombia y en el resto de los países de Latinoamérica se observa usualmente que es el Ejecutivo quien tiene a su cargo la elaboración y presentación del presupuesto público, tanto de ingresos como de gasto (Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana, 2020). En este sentido, los países de la región tienen un modelo de prácticas presupuestales presidencialistas. Al respecto, Rodríguez y Bonvecchi (2004) exponen que al Poder Ejecutivo le corresponde la iniciativa presupuestaria, la formulación y presentación en un proyecto de presupuesto, tanto de gasto como de ingresos, y la planificación de los recursos y gastos del Estado para cada ejercicio fiscal. Al Poder Ejecutivo también suelen otorgársele atribuciones para modificar el presupuesto, luego de ser aprobado por el Legislativo. El papel presupuestal que se le asigna a los legislativos en la mayoría de los países de la región básicamente pretende que el presupuesto presentado por el Ejecutivo sea estudiado, debatido, aprobado y convertido en ley por parte del Legislativo, buscando un equilibrio de poder al interior del Estado a través del control del presupuesto público.

Adicionalmente, en algunos países las constituciones asignan al Poder Legislativo la capacidad de intervención en el proceso de ejecución presupuestaria, el cual básicamente se da por medio del control de la ejecución del gasto (Salinas, 2015). En Brasil, por ejemplo, el presupuesto es presentado por el ministro de planeación y presupuesto al Congreso Nacional, que es el órgano legislativo donde los diputados y senadores tienen la capacidad de enmendar el presupuesto (CEFP, 2001). En otros países como el Perú, el estudio de Echeverry (2009) muestra que el presupuesto, tanto de ingresos como de gastos, se estudia y aprueba en diferentes cámaras y por separado.

Por su parte, Argentina cuenta con un sistema de gobierno presidencial y un congreso bicameral, donde el Ejecutivo fija anualmente los lineamientos generales para la formulación del proyecto de Ley del Presupuesto General y el jefe del Gabinete de Ministros debe presentarlo ante el congreso. Sobre este proceso presupuestario, la investigación de Uña (2005) afirma que en cuanto a la aprobación de la Ley de Presupuesto y el control de su ejecución:

el rol del Congreso se encuentra debilitado, siendo su fortalecimiento indispensable para lograr el desarrollo de mecanismos de asignación de los fondos públicos que contemplen la solvencia fiscal, pero que a su vez resulten transparentes y promuevan la adopción de políticas que reflejen las prioridades de la sociedad. (Uña, 2005, p. 10)

La relación entre el ejecutivo y legislativo en la política fiscal la aborda Bercoff y Nougués (2013), y un esclarecimiento lo incluye Rodríguez (2008), quienes sitúan su explicación en la ausencia del desarrollo de una manera adecuada de la discusión presupuestaria en el legislativo. Esta es generada por el comportamiento del sistema electoral de partidos, donde existe una baja tasa de reelección en el Poder Legislativo, lo cual debilita la construcción de capacidades efectivas tanto a nivel institucional como individual.

Una conclusión importante de lo citado hasta ahora es que aunque cada uno de los poderes tiene delimitadas normativamente sus funciones, y el poder legislativo cuenta con un papel fundamental, en todo el proceso presupuestario, especialmente en América Latina, existe un consenso sobre el hallazgo de la supremacía del poder ejecutivo. En este sentido, el artículo de Zapico Goñi afirma que: “aunque la aprobación del presupuesto corra por parte del congreso, tanto a nivel macro presupuestario como a nivel micro se ha pretendido reforzar la posición dominante del Ministerio de Hacienda a lo largo de todo el proceso presupuestario” (1993, p. 92).

En algunos países, esta primacía del poder ejecutivo en el proceso presupuestal puede encontrarse de una forma más fuerte. Por ejemplo, en el caso colombiano, el artículo de Ayala (2001, citado en Salinas, 2015), afirma al respecto:

Durante las fases de discusión e implementación del presupuesto en el Congreso, el sistema presupuestal colombiano sí asigna un papel prominente y decisivo al Ministro de Hacienda. El Ministro de Hacienda es el único medio de comunicación del Gobierno con el Congreso en estas materias. Las comisiones del Congreso solo pueden proponer modificaciones a partidas de gastos con autorización escrita del ministro, con algunas excepciones y sólo para reducirlas, así como tampoco puede ejercer iniciativa autónoma en materia de aumento de ingresos. Durante la ejecución del presupuesto, sólo el Ministro de Hacienda puede proponer adiciones al Congreso, y hasta puede reducir o retrasar la ejecución de apropiaciones, si los ingresos han caído o para restablecer la coherencia macroeconómica. (p. 14)

La alta concentración de poder del Ministerio de Hacienda en el proceso presupuestal en Colombia, debería verse controlado por medio de una capacidad técnica muy fuerte en temas económicos del Congreso de la República y en especial las comisiones económicas, para generar de esta forma un control entre los poderes ejecutivo y legislativo en el debate sobre el PGN. Pero esto realmente no sucede, pues más que un proceso de control, existe uno de acuerdo. Es así como frente al proceso político del presupuesto colombiano en la investigación de Salinas (2015), citando a Gómez (2008) muestra:

Cuando los miembros del ejecutivo y el legislativo pertenecen al mismo partido político, existe una alta probabilidad de que las políticas propuestas por el primero sean respaldadas por el segundo. De no ser así, esta situación puede revertirse, y pondría en serios aprietos al gobierno de turno para poder llevar a cabo sus metas iniciales. La estrecha relación existente entre los poderes ejecutivo y el legislativo colombianos para tomar decisiones en materia fiscal, hace que las elecciones legislativas (Senado y Cámara) tomen un papel muy importante dentro de la determinación de ciclos presupuestales y a su vez, puedan ejercer gran incidencia en la distribución del ingreso. (Citado en Salinas, 2015, p. 51)

Como se ha mostrado en la primera parte de este artículo, en la descripción de las instituciones formales y no formales, existe una debilidad técnica en el congreso para asumir los debates en torno al presupuesto, y por ello se promulgó la ley para la creación de la OATP en el año 2019. Pero en contraposición a la idea de fortalecer el Legislativo en el proceso presupuestal, los estudios de años anteriores realizados por el profesor de la Universidad de Harvard, Alberto Alesina, afirman que “el ejecutivo unilateralmente debe establecer la magnitud global máxima del gasto y del déficit, y limitar las prerrogativas del Congreso para modificar el presupuesto” (1997, citado en Giraldo, 2009, p. 127).

La propuesta de Alesina para limitar el papel del Legislativo en el proceso presupuestal, la realiza en el marco donde, según el autor, frecuentemente en Colombia existe tensión entre ejecutivo y legislativo, y este último ha fallado bastantes veces en ser un canal de representación de los ciudadanos y un control sobre el poder ejecutivo, por tanto el autor considera que como resultado del precario funcionamiento del poder legistlativo, el poder ejecutivo ha tenido una enorme discreción en varios temas, que lo ha conducido a pasar por encima del legislativo, lo cual también podría extenderse a la aprobación del presupuesto del país (Alesina, 2001).

El planteamiento de Alesina para Colombia dista de forma significativa del modo como se da el proceso presupuestal otros países como Alemania, Inglaterra o Estados Unidos, este último donde trabajaba y vivía el autor. Si bien su propuesta generó posiciones a favor, también suscitó bastantes análisis críticos. Uno de estos fue el realizado por Giraldo (2009), quien argumenta que las características esbozadas por Alesina riñen con la teoría del proceso presupuestal. Giraldo sostiene que la asignación de las partidas presupuestales es un proceso político porque supone una negociación entre diferentes sectores de la sociedad, en la medida en que se disputa la asignación de los recursos.

Adicionalmente en una posición también crítica, el análisis de Hernández (2001) considera inaceptable que las decisiones sobre el presupuesto las tome exclusivamente el ministro de hacienda, en la medida en que las decisiones sobre el gasto deben responder a las elecciones sociales, por tanto:

Una concentración del poder del gasto en manos de una tecnocracia, por bien intencionada que sea, termina por imponer sus propios intereses a espaldas de la sociedad. Aquí el punto es elegir entre un modelo elitista dictatorial y un modelo pluralista donde participen de manera transparente en el proceso presupuestal todos los grupos sociales o grupos de interés. (Hernández, 2001, p. 232)

Otros estudios sobre el presupuesto público que observan la relación entre el ejecutivo y el legislativo y adicionalmente contemplan análisis cuantitativos, son los de Cárdenas et al. (2007), Echeverry (2009) y Echeverry et al. (2006). Este último estudia el presupuesto básicamente para la vigencia 2003 y cuantifica y generaliza las inflexibilidades del presupuesto para el caso colombiano. Por otro lado, la investigación de Cárdenas et al. (2007) realiza una revisión de la asignación del monto total del presupuesto para inversión y funcionamiento, pero no llega al detalle del análisis por secciones presupuestales en la variación de la asignación, concluyendo que la menor variación sobre las asignaciones en el Presupuesto General de la Nación (PGN), se da en la etapa del ciclo presupuestal a cargo del congreso.

Salinas (2015), en un apartado de su investigación sobre el Presupuesto General de la Nación en el periodo del 2002 al 2009, analiza las variaciones realizadas al proyecto del PGN en la etapa de la Comisiones Económicas del Congreso para cada institución (sección presupuestal), contemplada en el presupuesto. En contraste con los resultados hallados por Cárdenas et al. (2007), el estudio encontró que se registran cambios en los montos del presupuesto asignado en algunas instituciones, que van desde diminuciones en el 47,3 % hasta aumentos del 46,7 %, mostrando con esto la existencia de cambios significativos del presupuesto en el proceso del legislativo para el periodo de estudio. Posteriormente, al realizar una revisión de los cambios del PGN en esta misma etapa para la vigencia del año 2019, Salinas (2019b) evidenció una disminución de 14 billones de pesos sobre el presupuesto de ingresos, lo cual hizo que, para compensar esta variación, se diera un cambio en el presupuesto de gastos en el rubro de servicio a la deuda de un 22 %.

Como se puede observar, estas variaciones no son marginales y, por tanto, es necesario replantear la idea de que los cambios sobre el presupuesto en la etapa del congreso no son significativos. Para esto se hace necesario generar una mayor cantidad de estudios académicos al respecto. A continuación, se presenta un análisis cualitativo y cuantitativo con base en la Ley sobre el Presupuesto General de la Nación para el periodo comprendido entre 1994 y 2020.

Análisis empírico histórico-documental, cualitativo y cuantitativo del Presupuesto General de la Nación

Al analizar el presupuesto es importante retomar lo afirmado por Iregui et al.: “El desinterés por el estudio del Presupuesto puede estar asociado, a la dificultad para evaluar su contenido y a las características del documento, así como a las complejidades del proceso presupuestal que involucran aspectos normativos, económicos y políticos” (2006, p. 17). Adicionalmente, sobre el estudio de este tema, Asensio (2007) recuerda que no solo debe tenerse en cuenta la perspectiva cuantitativa, sino que también es necesario evaluar los aspectos cualitativos y de procedimiento sobre el presupuesto público, ya que estos constituyen una parte fundamental para alcanzar de alguna forma una racionalidad fiscal agregada.

Siguiendo los criterios anteriormente expuestos, y contemplando una perspectiva institucional, a continuación se presenta un análisis documental del Presupuesto General de la Nación, tanto de forma cualitativa como cuantitativa, para la fase del legislativo. Primero se describe cómo se presentó el formato del proyecto de ley del presupuesto para la vigencia 2020 y se compara con el de años anteriores hasta 1994. Posteriormente, se analizan los cambios que se dieron en el ciclo presupuestal decisional, es decir, cómo fue la variación de la asignación de recursos entre el proyecto presentado por el Ministerio de Hacienda ante el congreso para la vigencia del año 2020, y el aprobado como Ley de Presupuesto. Finalmente, se enseña un análisis de la composición del presupuesto aprobado en la ley, tanto por sectores como por instituciones.

Análisis histórico cualitativo documental de la Ley del Presupuesto General de la Nación

El Presupuesto General de la Nación para el año 2020, tanto en el proyecto como en la ley, consta de tres grandes partes: un presupuesto de rentas y recursos de capital (ingresos del Estado), un presupuesto de gastos o Ley de Apropiaciones (cómo asigna el Estado los recursos) y una última parte sobre las disposiciones generales.

En el proyecto, el presupuesto de rentas6 solo se presenta como un valor estimado de los ingresos del Estado, y anexo a este se muestra un detalle del ingreso con poca desagregación, donde se describen las estimaciones de los ingresos tributarios y no tributarios y recursos de capital, pero posteriormente al convertirse el proyecto en Ley de Presupuesto, este detalle expuesto como anexo no queda incluido y solo queda un presupuesto de rentas muy general sin la especificación necesaria. En las figuras 2 y 3, tomadas del documento del proyecto de la ley, elaborado por el Ministerio de Hacienda, puede verse cómo se presenta el presupuesto de rentas para el año 2020, junto con el anexo del detalle de gastos. Contrasta esto con la figura 4, que corresponde al presupuesto de rentas aprobado en la ley, el cual presenta una variación en los rubros frente al proyecto y no cuenta con detalle de los ingresos.

Proyecto de Presupuesto para la vigencia 2020, Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital
Figura 2.
Proyecto de Presupuesto para la vigencia 2020, Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital


Fuente: Proyecto del Presupuesto General de la Nación, vigencia 2020 (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2019, p. 3)

Anexo detalle de Presupuesto de Rentas del Proyecto de Presupuesto para la vigencia 2020
Figura 3.
Anexo detalle de Presupuesto de Rentas del Proyecto de Presupuesto para la vigencia 2020


Proyecto del Presupuesto General de la Nación Vigencia 2020 (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2019, p. 168)

En la segunda parte del documento del proyecto de ley, se presenta el presupuesto de gastos describiendo el dinero asignado para la vigencia 2020 en funcionamiento, inversión y el pago de deuda, de cada una de las 159 secciones contempladas dentro del presupuesto (ministerios, instituciones, fondos, etc.). En el presupuesto de funcionamiento se muestra el total de recursos de funcionamiento, pero no se exhiben desagregaciones de pagos de salario ni de otro tipo de gastos de funcionamiento. En el presupuesto de inversión se presentan los programas y los subprogramas, pero estos últimos no llegan al por menor del proyecto de inversión.

Esta pérdida de detalle en la asignación de los recursos del PGN ha sido progresiva en los últimos 27 años. Si se compara cómo estaba compuesta la Ley de Presupuesto para la vigencia del año 19947, se encuentra que en el ítem de funcionamiento estaba desagregado a nivel de “sueldos de personal de nómina” y, en casos como el Ministerio de Educación, se detallaba cuántos recursos se destinaban al pago de nómina de maestros, desagregado tanto en básica como en secundaria, al igual que se especificaban los proyectos en inversión. Posteriormente se halló que con el cambio que se introdujo sobre el presupuesto de funcionamiento con la Ley 179 de 1994, sobre la Ley 38 de 1989 y que se mantuvo con la promulgación el Estatuto Orgánico del Presupuesto, se empieza a observar que esta modificación de la norma orgánica, con la supresión del detalle presupuestal de funcionamiento, tiene un efecto sobre las leyes anuales de presupuesto. Es por ello que si uno revisa la Ley 628 de 2000, que contiene el presupuesto para la vigencia del año 2001 y el presupuesto de funcionamiento de todas las entidades, no tiene ningún detalle, como por ejemplo en el presupuesto de funcionamiento del Ministerio de Educación, donde se registra un único valor sin ningún detalle por un monte de 4.605.102.570.967 pesos.

Al continuar revisando años posteriores, se encuentra por ejemplo que en el Presupuesto General de la Nación presentado el año 2003 para la vigencia del 2004 (figura 5), el presupuesto de funcionamiento no se presenta desglosado, y el de inversión tiene detalle pero no a nivel del proyecto como en años anteriores. De una forma muy similar se encuentran presentados los documentos de la ley de presupuesto hasta el año 2010 (figura 6).

Con el cambio de gobierno nacional en el año 2010, se conserva más o menos con el mismo detalle el documento del presupuesto hasta el año 2015. Pero en el año 2016 para el presupuesto8 de la vigencia 2017, se encuentra una nueva pérdida de especificidad del presupuesto de inversión, como se puede observar en la figura 7, situación que se mantiene en el presupuesto para la vigencia 2020 (figura 8). Esta pérdida de detalle no solo incumple con lo propuesto en el plan de desarrollo vigente para el año 2020, sobre la elaboración de un presupuesto orientado por resultados, si no que dificulta aún más el seguimiento y la correcta ejecución de los recursos aprobados en la ley. Adicionalmente, es importante mencionar que ni en el proyecto ni en la Ley de Presupuesto se presenta el total de funcionamiento, inversión y deuda para el presupuesto, lo cual dificulta el análisis de la variación del presupuesto entre el proyecto y la ley.

Como lo mostró el Observatorio Fiscal de la Pontificia Universidad Javeriana (2019), en años anteriores el proyecto del presupuesto, al igual que la ley, se presenta en un formato de PDF pero no se encuentra en datos abiertos, es decir, en un formato replicable y analizable por cualquier persona, como lo establece la Ley 1712 del 2014, que reglamenta el acceso a la información pública (Ley 1712 de 2014, de 6 de marzo, por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones). Esto implica que debe digitarse la información para revisar las variaciones entre el proyecto y la ley, dificultando el control y el análisis sobre las variaciones presupuestales en esta etapa. Si bien desde el año 2018 se publica en la página web del Ministerio de Hacienda un archivo Excel en datos abiertos con el proyecto del presupuesto de la vigencia 2019, para la ley no se presentó de la misma forma. En las figuras 9 y 10 se observa el formato tanto para el proyecto como para la Ley de Presupuesto, correspondiente al presupuesto del Ministerio de Minas, el cual tuvo un aumento significativo en el monto de del presupuesto del 109 %, equivalente a 1,5 billones de pesos.

Proyecto Presupuesto General de la Nación para el año 2020, presupuesto del Ministerio de Minas y Energía
Figura 9.
Proyecto Presupuesto General de la Nación para el año 2020, presupuesto del Ministerio de Minas y Energía


Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2019)

Variaciones de asignaciones presupuestales entre el proyecto y la Ley de Presupuesto General de la Nación, vigencia 2020

En relación con el monto del PGN, elaborado por el Ministerio de Hacienda para el año 2020, este fue presentado y aprobado en el Congreso de la República por un total de 271,7 billones, exactamente 271.713.994.711.741, por medio de la Ley 2008 de 2019. Este monto permaneció igual durante toda la etapa de discusiones sobre el presupuesto en el Congreso de la República, pero al revisar los presupuestos tanto de rentas como de gastos que constituyen el PGN, se encuentran variaciones significativas entre el proyecto y la ley, las cuales se describen a continuación.

Presupuesto de rentas y recursos de capital

En la primera parte del PGN, en el artículo 1, tanto del proyecto como de la ley, se presenta su monto total, es decir, el total de la cantidad de dinero con el que contará el Estado para asignar recursos de funcionamiento, inversión y deuda para el año 2020. Este monto se obtiene de la estimación de los ingresos del Estado, lo que se conoce como presupuesto de rentas y de recursos de capital.

En la tabla 1 se observa una comparación entre los recursos presentados en el proyecto y los finalmente aprobados en la ley. Es importante aclarar que si bien el monto total de ingresos no cambia, (se mantiene en 271.713.994.711.741 pesos), sí se observan cambios al interior de la composición del ingreso entre el proyecto y la ley.

En los ingresos del Presupuesto General de la Nación hay una disminución en los recursos de capital, de 18.419.621.681 pesos. En el detalle del presupuesto de ingresos presentado en el proyecto, se desglosan los recursos de capital en: disposición de activos, excedentes financieros, dividendos y utilidades por otras inversiones de capital, rendimientos financieros, recursos de crédito externo, recursos de crédito interno, recuperación de cartera, préstamos, recursos del balance, reintegros y otros recursos no apropiados, y otros recursos de capital. No obstante, en la ley no se presenta este detalle, por tanto no se puede establecer con exactitud a qué se debe esta disminución.

Tabla 1.
Comparación entre el proyecto y la Ley de Presupuesto General de la Nación, vigencia 2020: presupuesto de rentas y de recursos de capital
Comparación entre el proyecto y la Ley de Presupuesto General de la Nación, vigencia 2020: presupuesto de rentas y de recursos de capital


Fuente: Elaboración propia con base en los datos del proyecto de presupuesto (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2019) y la Ley de Presupuesto General de la Nación (Ley 2008 de 2019, de 27 de diciembre, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31º de diciembre de 2020)

Presupuesto de gasto o ley de apropiaciones

En la segunda parte del PGN, en el artículo 2 tanto del proyecto como de la ley, se presenta el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, el monto total del presupuesto (271.713.994.711.741 pesos) se encuentra discriminado por secciones, que son entidades estatales a nivel nacional pertenecientes a las tres ramas del poder público (ejecutivo, legislativo, judicial), así como el servicio a la deuda pública y los órganos de control. Además, se presentan las asignaciones presupuestales para establecimientos públicos, que también cuentan con recursos propios. En total se presentan para este año 159 secciones con la asignación de recursos para funcionamiento, inversión y deuda, y con una totalización de recursos para cada una de ellas.

Se realizó un ejercicio de consolidación de los recursos, tanto de funcionamiento como de inversión para todas las secciones presupuestales, y se encontraron variaciones entre el proyecto y la ley para todos los tipos de gastos. Es así como en el presupuesto de funcionamiento se presentó una disminución de 1,9 billones, en el presupuesto de inversión hay un incremento del 18,9 %, lo que equivale a un aumento de 7,6 billones, y finalmente se halló una disminución del 9,6 % en el dinero asignado para el pago del servicio a la deuda, es decir, se dejaron de destinar en la ley del presupuesto general de la nación 5,7 billones para el pago del servicio a la deuda (ver tabla 2). Como se señaló anteriormente, el presupuesto de inversión no es presentado a nivel de programas y subprogramas, lo cual dificulta saber exactamente de qué forma fueron redireccionados estos recursos.

Tabla 2.
Comparación entre el proyecto y la Ley de Presupuesto General de la Nación, vigencia 2020, para el total del presupuesto de funcionamiento, inversión y servicio a la deuda
Comparación entre el proyecto y la Ley de Presupuesto General de la Nación, vigencia 2020, para el total del presupuesto de funcionamiento, inversión y servicio a la deuda


Fuente: Elaboración propia con base en los datos del proyecto de presupuesto (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2019) y la Ley de Presupuesto General de la Nación (Ley 2008 de 2019, de 27 de diciembre, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31º de diciembre de 2020)

Ausencia de sectorización del presupuesto de gastos del PGN

En las figuras 3 y 4 se puede observar que el presupuesto de gastos solo se presenta por secciones (Ministerio de Educación, Procuraduría General de la Nación) y no por sectores (educación, planeación, defensa), aunque muchas veces se presenta así en los debates y ante los medios de comunicación. Esta situación no es exclusiva de este año, sino que es recurrente y se puede encontrar en los presupuestos de años anteriores. Los resultados de la Encuesta Internacional de Presupuestos Abiertos (Open Budget Survey –OBS–), realizada en el 2019 por International Budget Partnership –IBP– (2020), señala que uno de los problemas del PGN en Colombia es la ausencia de sectorización y presentación por programas.

En el PGN, cada sector presupuestal está compuesto por un grupo de instituciones y establecimientos públicos de nivel nacional (secciones presupuestales). Hay sectores con muchas secciones, como el de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, que tiene 35 secciones presupuestales, ya que contempla todas las corporaciones autónomas regionales. Por otro lado, otros sectores como Ciencia y Tecnología, Deporte y Recreación e Inteligencia tienen una sola sección. Por otra parte, los sectores de Defensa y Policía, Organismos de Control, Congreso de la República, Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, y empleo público, presentan una división en subsectores. En cada uno de los sectores hay una institución líder sectorial que por lo general es el ministerio de cada uno de los sectores. En la tabla 3 se presentan los 31 sectores para la clasificación del PGN y la institución (sección presupuestal) líder de cada sector.

Tabla 3.
Sectores para las clasificaciones de las secciones del Presupuesto General de la Nación y la institución líder por cada sector
Sectores para las clasificaciones de las secciones del Presupuesto General de la Nación y la institución líder por cada sector


Fuente: Elaboración propia con base en la publicación Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano, Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2020)






Dado que el presupuesto no se presenta por sectores, solo por secciones, para este artículo se realizó un ejercicio de clasificación por sectores, tanto del proyecto como de la Ley de Presupuesto, para establecer cómo fue el cambio de asignación de recursos sectorialmente. Se encontró que de los 31 sectores que constituyen el presupuesto, 28 tiene modificaciones en el proyecto, bien sea de aumento o de disminución del dinero asignado entre el proyecto y la ley, y los otros tres que permanecieron con la misma asignación fueron, los cuales fueron Ciencia, Tecnología e Innovación, Empleo Público e Inteligencia (ver tabla 4), a los que les corresponde un 0,4 % del total del PGN.

Tabla 4.
Sectores que no variaron los montos asignados en el Presupuesto General de la Nación, en la etapa de aprobación en el Congreso
Sectores que no variaron los montos asignados en el Presupuesto General de la Nación, en la etapa de aprobación en el Congreso


Fuente: Elaboración propia con base en los datos del proyecto de presupuesto (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2019) y la Ley de Presupuesto General de la Nación (Ley 2008 de 2019, de 27 de diciembre, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31º de diciembre de 2020)

Los sectores que disminuyeron su presupuesto fueron Defensa y Policía, Hacienda y Servicio a la Deuda Pública Nacional, los cuales tienen asignado el 38,4 % del total del PGN. En estos tres sectores la mayor disminución se da en el Servicio a la Deuda Pública Nacional, lo que implica que se dejó de asignar en la ley 5,6 billones para pago de la deuda, generando una mayor deuda en el largo plazo, como se muestra en la tabla 5. Al totalizar la disminución de recursos en estos sectores, se llega al monto aproximado de 6,4 billones, los cuales exactamente fueron 6.359.501.223.332 pesos.

Tabla 5.
Sectores que disminuyeron los montos asignados en el Presupuesto General de la Nación, en la etapa de aprobación en el Congreso
Sectores que disminuyeron los montos asignados en el Presupuesto General de la Nación, en la etapa de aprobación en el Congreso


Fuente: Elaboración propia con base en los datos del proyecto de presupuesto (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2019) y la Ley de Presupuesto General de la Nación (Ley 2008 de 2019, de 27 de diciembre, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31º de diciembre de 2020)

En 25 sectores se aumentó la asignación de recursos establecido en el proyecto del presupuesto. Este incremento fue aproximadamente de 6,4 billones, los cuales exactamente fueron 6.359.501.223.332 pesos, que es una suma idéntica a la cantidad de recursos que se disminuyeron en los sectores de Defensa y Policía, Hacienda y Servicio a la Deuda Pública Nacional. El presupuesto de estos 25 sectores equivale al 61,2 % del total del Presupuesto General de la Nación. El sector que más aumentó su presupuesto fue Minas y Energía con un incremento del 54 %, es decir, aumentó en 1.596.147.168.200 pesos. A la asignación de recursos para este sector, le sigue Inclusión Social, Reconciliación y Educación, con 1,3 y 1,1 billones respectivamente, como se puede observar en la tabla 6.

Tabla 6.
Sectores que aumentaron los montos asignados en el Presupuesto General de la Nación, en la etapa de aprobación en el Congreso
Sectores que aumentaron los montos asignados en el Presupuesto General de la Nación, en la etapa de aprobación en el Congreso


Fuente: Elaboración propia con base en los datos del proyecto de presupuesto (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2019) y la Ley de Presupuesto General de la Nación (Ley 2008 de 2019, de 27 de diciembre, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31º de diciembre de 2020)






Por tipo de gasto y secciones presupuestales, se encuentra que en el 8,8 % de estas (14 instituciones) se disminuyó la asignación presupuestal de funcionamiento, y la mayor disminución se dio para el Ministerio de Hacienda, la cual es de 2,4 billones, como se puede ver en la tabla 7. También se encuentra que el 25,8 % de las secciones presupuestales (41 instituciones) aumentaron su presupuesto de funcionamiento, registrando el mayor aumento para el presupuesto del Ministerio de Educación con 1 billón de pesos (ver la tabla 8).

Tabla 7.
Disminución del presupuesto de funcionamiento por secciones presupuestales, vigencia 2020
Disminución del presupuesto de funcionamiento por secciones presupuestales, vigencia 2020


Fuente: Elaboración propia con base en los datos del proyecto de presupuesto (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2019) y la Ley de Presupuesto General de la Nación (Ley 2008 de 2019, de 27 de diciembre, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31º de diciembre de 2020)

Tabla 8.
Aumento del presupuesto de funcionamiento por secciones por secciones presupuestales, en el PGN, vigencia 2020
Aumento del presupuesto de funcionamiento por secciones por secciones presupuestales, en el PGN, vigencia 2020


Fuente: Elaboración propia con base en los datos del proyecto de presupuesto (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2019) y la Ley de Presupuesto General de la Nación (Ley 2008 de 2019, de 27 de diciembre, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31º de diciembre de 2020)






Frente a la variación del presupuesto de inversión, se encuentra que 15 de las 133 secciones presupuestales que contemplan presupuestos de inversión lo disminuyeron, lo que equivale al 11,3 % de estas secciones (ver tabla 9). Al 41 % de las instituciones se les aumentó el presupuesto de inversión (54 instituciones), aumento que asciende a casi 8 billones (7.983.713.263.643), cifra que de ningún modo se puede considerar como marginal, como se puede observar en la tabla 10.

Tabla 9.
Disminución del presupuesto de inversión por secciones presupuestales, vigencia 2020
Disminución del presupuesto de inversión por secciones presupuestales, vigencia 2020


Fuente: Elaboración propia con base en los datos del proyecto de presupuesto (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2019) y la Ley de Presupuesto General de la Nación (Ley 2008 de 2019, de 27 de diciembre, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31º de diciembre de 2020)

Tabla10.
Disminución del presupuesto de inversión por secciones presupuestales, vigencia 2020
Disminución del presupuesto de inversión por secciones presupuestales, vigencia 2020


Fuente: Elaboración propia con base en los datos del proyecto de presupuesto (Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 2019) y la Ley de Presupuesto General de la Nación (Ley 2008 de 2019, de 27 de diciembre, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31º de diciembre de 2020)
















Análisis de la composición del Presupuesto General de la Nación aprobado en el congreso por sectores

De los 32 sectores entre los que se reparte el presupuesto, solo seis tienen el 78,1 %, estos son: Hacienda con 17.269.620.220.902 (6,4 %), Trabajo con 31.570.256.083.212 (11,6 %), Salud y Protección Social con 31.887.377.734.294 (11,7 %), Defensa y Policía con 34.448.947.569.077 (12,7 %), Educación con 44.244.176.987.065 (16,3 %) y Servicio a la Deuda Pública Nacional con 52.707.007.457.633 (19,4 %). La figura 11 muestra una imagen de la proporción del presupuesto en cada sector y la figura 12 los 32 sectores ordenados de mayor a menor porcentaje del presupuesto.

Composición del Presupuesto General de la Nación por sectores, aprobado en el Congreso, vigencia 2020
Figura 11.
Composición del Presupuesto General de la Nación por sectores, aprobado en el Congreso, vigencia 2020


Fuente: Elaboración propia con base en los datos de la Ley de Presupuesto General de la Nación (Ley 2008 de 2019, de 27 de diciembre, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31º de diciembre de 2020)

Clasificación de los sectores de mayor a menor porcentaje del Presupuesto General de la Nación, asignado vigencia 2020
Figura 12.
Clasificación de los sectores de mayor a menor porcentaje del Presupuesto General de la Nación, asignado vigencia 2020


Fuente: Elaboración propia con base en los datos de la Ley de Presupuesto General de la Nación (Ley 2008 de 2019, de 27 de diciembre, por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31º de diciembre de 2020)

Conclusiones

Se comparte con Marcel et al. (2012) y Rentería y Echeverry (2006) que los presupuestos públicos son un instrumento primordial en la gestión estatal, como lo denominan en Alemania, es el programa del gobierno expresado en cifras, y la ausencia de transparencia en el proceso de decisión de este, puede debilitar profundamente las estructuras democráticas en los países así constituidos. Por ello es importante que se fortalezca el análisis del proceso político del Presupuesto General de la Nación (PGN) para Colombia, especialmente en la etapa del legislativo, la cual tiene muy pocos estudios sistemáticos. A continuación, a modo de conclusiones, se presentan cuatro puntos sobre la aprobación del presupuesto y su proceso político institucional para resaltar.

Al realizar un análisis desde una perspectiva institucional sobre el proceso de toma de decisiones del Presupuesto General de la Nación en el Congreso de la República, se pueden evidenciar instituciones formales que coexisten con instituciones no formales. Entre estas últimas están las subcomisiones que se constituyen al interior de las comisiones económicas del congreso, para así realizar reuniones con el Ministerio de Hacienda sobre las posibles modificaciones al proyecto de presupuesto.

Dentro de las instituciones formales se encuentra que en las modificaciones introducidas con la Ley 179 de 1994, sobre la Ley Orgánica de Presupuesto, que se mantuvieron con el Estatuto Orgánico de 1996, se suprimió la obligación de presentar el presupuesto de funcionamiento desagregado entre gastos de personal, operacionales y transferencias. Esto trajo como consecuencia la ausencia de detalle en el presupuesto del gasto de funcionamiento. Posteriormente, este mismo comportamiento se observa para el presupuesto de inversión con la promulgación del Decreto 412 de 2018.

Estas instituciones formales y no formales resultan útiles de entender para hacer un análisis amplio de esta etapa del ciclo presupuestal a lo largo de los últimos 27 años, que es el tiempo en el que se ha evidenciado, en este artículo, una pérdida en la especificidad de la asignación del presupuesto de funcionamiento y de inversión, tanto en el proyecto como en la ley.

Como sostiene Zamagni (2016), citando a North, la cultura de la cual derivan las instituciones, y hasta las decisiones económicas, debe comprenderse de forma amplia, más allá de la racionalidad instrumental. En este aspecto resulta útil, según Zamagni (2016), la incorporación de conceptos como dependencia del camino (“path dependence”), propuesto por Paul David, quien afirma que la explicación de numerosas configuraciones tecnológicas e institucionales debe buscarse en un determinado recorrido histórico, porque son las cadenas de acontecimientos, a veces casuales, “las que en último término descartan alternativas que en un principio eran posibles, limitando el campo de las decisiones a la configuración específica que acaba cristalizando” (Zamagni, 2016, p. 16).

Con base en las evidencias y las conclusiones de Salinas (2015), Salinas y Huertas (2018) y y Salinas (2019), se puede afirmar la existencia en el Congreso de la República de asimetrías de conocimientos e información en el proceso de toma de decisiones sobre el Presupuesto General de La Nación. En otras palabras, los congresistas en algunos casos tienen limitaciones en su dominio, como consecuencia de su baja formación universitaria en economía. En cuanto a las asimetrías de información frente al Ejecutivo, existen pronunciamientos reiterativos por parte de los congresistas, relativos a las entregas extemporáneas y parciales de información relevante y adecuadamente presentada para el análisis sobre el proyecto del presupuesto, por parte del Ministerio de Hacienda y de la Contraloría General de la Nación.

El Congreso de la República, en julio de 2019, aprobó la creación de la Oficina de Análisis Técnico Presupuestaria (OATP) para tratar de disminuir las asimetrías de información en el debate del Legislativo sobre este tema. A la fecha aún no se ha implementado esta nueva oficina, lo cual será sustancial hacer prontamente para fortalecer la capacidad de conocimiento, análisis y discusión del Legislativo en temas presupuestales y, de esta forma, lograr un equilibrio en el Estado entre los poderes ejecutivo y legislativo sobre los temas fiscales.

En la etapa legislativa del ciclo presupuestal, como se muestra en los trabajos de Salinas (2015 y 2019b), al hacer un análisis cuantitativo de las variaciones sobre las asignaciones presupuestales entre el proyecto y la ley se hallaron cambios sustanciales, lo cual haría cuestionar las preconizadas rigideces presupuestales para esta etapa del ciclo decisorio. De tal forma, en la vigencia del año 2020, esta investigación igualmente encontró modificaciones entre el proyecto y la ley del PGN al totalizar el presupuesto de funcionamiento (disminución de 1,9 billones), de deuda (disminución en el pago de 5,7 billones) y en el de inversión (7,6 billones de aumento). En el análisis por tipo de gasto y secciones presupuestales, se evidenció que el 8,8 % de las secciones disminuyeron su asignación presupuestal de funcionamiento y 25,8 % lo aumentaron. Frente a la variación del presupuesto de inversión, se encuentra que, de las 133 secciones presupuestales, el 11,3 % de estas secciones lo disminuyeron y 41 % (54 instituciones) aumentaron su presupuesto de inversión, lo cual ascendió a una modificación de casi 8 billones entre el proyecto y la ley sobre el Presupuesto General de la Nación.

Dada la falta de detalle del proyecto y de la Ley de Presupuesto, al no ser presentado a nivel de programas y subprogramas, inclusive proyectos, impide que se pueda realizar un análisis más pormenorizado, para establecer exactamente hacia dónde se reasignaron los recursos en esta etapa decisoria del ciclo presupuestal. Estas variaciones se vienen presentado desde hace varios años, por tanto es necesario contar con un examen conjunto longitudinal de las modificaciones de las asignaciones presupuestales.

Es muy importante mejorar la calidad y el desglose del presupuesto de funcionamiento, de inversión y de deuda tanto en la ley como en el proyecto, para así lograr conocer y hacerle un seguimiento adecuado. Aquí se hace énfasis sobre el presupuesto de inversión por el efecto que puede tener sobre el multiplicador fiscal y la destinación y priorización de recursos para la materialización de programas sociales.

Otra de las dificultades para analizar las variaciones en la etapa del legislativo del PGN, es que el documento del proyecto del presupuesto presentado por el Ministerio de Hacienda no está ni en datos abiertos ni tampoco clasificado por sectores. Esto implica que para ser estudiado debe transcribirse rubro por rubro y clasificar las secciones presupuestales (entidades como presidencia, ministerios, procuraduría…) en cada uno de los sectores (defensa, salud, educación…), que es la forma en la que se analizan en muchos ámbitos los presupuestos públicos. En esta investigación, al hacer la transcripción del presupuesto, tanto del proyecto como de la ley, y al sectorizarlo, se encontró que en las variaciones para la vigencia del año 2020, existen modificaciones de las asignaciones presupuestales en 28 de los 32 sectores.

Los análisis presentados en este trabajo, tanto cuantitativo y cualitativo desde una perspectiva institucional, pueden contribuir a mejorar la transparencia presupuestaria desde el momento de la toma de decisiones hasta su ejecución, facilitando la claridad en este proceso decisional. De la misma manera, se proporciona información sobre la asignación de recursos para programas sociales importantes del país, como el programa de alimentación escolar y la posible implementación de nuevos programas, como el de renta básica o programas alternativos a este, como el Estado como empleador de última instancia, entre otros, que pueden ser determinantes para el desarrollo socioeconómico y el bienestar de los ciudadanos. Con todo esto, se ayuda a construir una sociedad más democrática en la medida en que se materializan los derechos consagrados constitucionalmente con una adecuada asignación de los recursos.

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Notas

* Artículo de investigación científica

1 La organización y el contenido de parte de este articulo está basada en los capítulos 2 de la tesis doctoral de Salinas (2015).

2 “Artículo 23. El Presupuesto de Gastos se compondrá del Presupuesto de Gastos de Funcionamiento, del Presupuesto de Servicio de la Deuda y del Presupuesto de Gastos de Inversión. Cada uno de estos presupuestos se presentará clasificado en diferentes partes, las cuales corresponderán a la Rama Legislativa, la Rama Ejecutiva, la Rama Jurisdiccional, el Ministerio Público, la Contraloría General de la República y la Registraduría Nacional del Estado Civil. La Rama Ejecutiva tendrá tantas secciones cuantos sean los Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos. Además, habrá una sección especial para la Policía Nacional. Dentro de cada organismo o entidad, el Presupuesto de Gastos de Funcionamiento se clasificará en apropiaciones para Servicios Personales, Gastos Generales, Transferencias y Gastos de Operación. El Presupuesto del Servicio de la Deuda se clasificará en deuda interna y externa. El Presupuesto de Inversión comprenderá el Plan Operativo Anual, clasificado según lo determine el Gobierno de conformidad con lo establecido en el siguiente artículo. Parágrafo. Las clasificaciones de ingresos y gastos se detallarán en códigos presupuestales y estadísticos para el cabal conocimiento de las actividades del presupuesto del sector público y según las necesidades de la administración. Los sistemas de información que se desarrollen a partir de estas clasificaciones abarcarán todas las etapas del proceso presupuestal” (Ley 38 de 1989, de 21 de abril, Normativo del Presupuesto General de la Nación).

3 “ARTÍCULO 62. Los cómputos del presupuesto de rentas y recursos de capital que hubiese presentado el gobierno con arreglo a las normas del presente estatuto, no podrán ser aumentados por las comisiones constitucionales del Senado y Cámara de Representantes, ni por las cámaras, sin el concepto previo y favorable del gobierno, expresado en un mensaje suscrito por el Ministro de Hacienda y Crédito Público” (Ley 179 de 1994, de 30 de dicimebre, por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánica de Presupuesto).

4 “ARTÍCULO 61. El director general del presupuesto asesorará al Congreso en el estudio del proyecto de presupuesto. Por lo tanto, asistirá a las comisiones constitucionales de Senado y Cámara de Representantes, con el objeto de suministrar datos e informaciones, de orientar la formación de los proyectos de reformas que se propongan y de coordinar las labores de la administración y de la rama legislativa sobre la materia. También podrá llevar en dichas comisiones la vocería del Ministro de Hacienda y Crédito Público cuando éste así se lo encomiende” (Ley 179 de 1994, de 30 de dicimebre, por el cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989 Orgánica de Presupuesto).

5 En el Decreto 1068 de 2015, afirmaba: “Artículo 2.8.1.4.2. Clasificación del Proyecto de presupuesto. El proyecto de presupuesto de gastos se presentará al Congreso clasificado en secciones presupuestales distinguiendo entre cada una los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y los gastos de inversión. Los gastos de inversión se clasificarán en programas y subprogramas. Son programas los constituidos por las apropiaciones destinadas a actividades homogéneas en un sector de acción económica, social, financiera o administrativa a fin de cumplir con las metas fijadas por el Gobierno Nacional, a través de la integración de esfuerzos con recursos humanos, materiales y financieros asignados. Son subprogramas el conjunto de proyectos de inversión destinados a facilitar la ejecución en un campo específico en virtud del cual se fijan metas parciales que se cumplen mediante acciones concretas que realizan determinados órganos. Es una división de los programas” (Decreto 1068 de 2015, de 26 de mayo, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público). Mientras que la modificación dejó el artículo de la siguiente forma: “Artículo 2.8.1.4.2.Clasificación del Proyecto de presupuesto. El proyecto de presupuesto de Gastos se presentará al Congreso de la República clasificado en secciones presupuestales distinguiendo entre cada una los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública y los gastos de inversión. Los gastos de inversión se clasificarán en Programas y subprogramas” (Decreto 1068 de 2015, de 26 de mayo, por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público).

6 En el rtículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto se describen las partes que componen el Presupuesto General de la Nación: “El Presupuesto de Rentas contendrá la estimación de los ingresos corrientes de la Nación; de las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional” (Ley 38 de 1989, de 21 de abril, Normativo del Presupuesto General de la Nación).

7 La ley del presupuesto General de la Nación para el año 1994, fue la Ley 88 de 1993.

8 La ley con la que se aprueba el Presupuesto General de la Nación de la Vigencia 2017, es la Ley 1815 de 2016.

Notas de autor

a Autora de correspondencia. Correo electrónico: adriana-salinas@javeriana.edu.co

Información adicional

Cómo citar este artículo: Salinas Esteban, A. F. (2021). Análisis empírico institucional sobre la Ley de Presupuesto General de la Nación: un examen útil para mejorar la decisión del gasto de funcionamiento e inversión en Colombia. Papel Político, 26. https://doi.org/10.11144/Javeriana.papo26.aeil

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