Introducción

El análisis de reflexión sobre el ingreso mínimo que garantice la dignidad humana implica un examen en tres enfoques. El primero, la definición del ingreso mínimo vital como un derecho fundamental garantizado por las constituciones de muchos países democráticos, como el caso de Colombia. El segundo consiste en analizar el enfoque tradicional del ingreso mínimo vigente en Colombia, a saber: línea de pobreza (LP), línea de pobreza extrema (LI) y el salario mínimo legal. Las estimaciones de las líneas de pobreza siguen siendo una de las tareas principales del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), calculando el valor a precios de mercado de la canasta de alimentos o línea de indigencia o pobreza extrema, y el valor de la canasta o cesta de no alimentos que equivale a la canasta de línea de pobreza. Por otro lado, el criterio del Salario Mínimo Legal Vigente (S.M.L.V.), que establece la normatividad laboral como el ingreso a cambio de la actividad laboral. El valor del salario mínimo en Colombia se define cada año en las negociaciones en la mesa de concertación del salario mínimo legal, en la que participan las organizaciones sindicales, los gremios empresariales y el Ministerio de Trabajo en representación del Estado. Sin embargo, estos dos referentes monetarios del ingreso mínimo –líneas de pobreza y salario mínimo– han sido cuestionados en su legitimidad desde varias sentencias judiciales y organizaciones sociales, porque no son suficientes para garantizar una vida digna de una persona en situación de pobreza o del trabajador y su familia en Colombia.

El tercer enfoque alternativo es propositivo frente al ingreso mínimo, de una nueva política pública social de un Salario Mínimo Constitucional (SMC) que garantice la vida digna del trabajador en el mercado laboral. En ambos casos garantizar la seguridad económica a los ciudadanos y ciudadanas, cumpliendo así el mandato constitucional colombiano del derecho al ingreso mínimo vital y, para la población pobre y vulnerables, una transferencia incondicional de Renta Básica Permanente (RBP) que garantice el ingreso mínimo vital como derecho fundamental, para así contar con una cantidad mínima de recursos económicos monetarios que satisfagan sus necesidades básicas en la sociedad contemporánea.

Ingreso mínimo vital como un derecho fundamental

Encarna Carmona (2017), experta jurista en derecho constitucional en España, define el ingreso mínimo vital como un derecho con fundamento en fuentes de derecho internacional, europeo y americano, donde se ha ido reivindicando el ingreso mínimo vital como un derecho social fundamental para la garantía de los derechos civiles y políticos. También la autora analiza el denominado derecho a la renta básica como un mecanismo para hacer efectivo el derecho a un mínimo vital, así como su justificación y las posibilidades de su puesta en práctica. La autora hace referencia que entre los derechos sociales que reconocen algunas constituciones democráticas, no es habitual encontrar el reconocimiento expreso del derecho a un mínimo vital o a unos recursos mínimos garantizados, del mismo modo que sí se reconocen el derecho a la educación, al trabajo, a la seguridad social, a la protección de la salud, a la vivienda, etc. Sin embargo, hay países que sí reconocen el mínimo de subsistencia, como, por ejemplo, España con los Estatutos de Autonomía de 2006-2007. Asimismo sucede en algunas constituciones latinoamericanas, como la del Estado Plurinacional de Bolivia y Ecuador, en las cuales se reconoce el derecho a la alimentación (Carmona, 2017). Por tanto, se propone como objetivo central de cualquier sistema de protección social en sociedades avanzadas, la garantía de unos recursos mínimos de subsistencia para toda persona, independiente de su situación personal, laboral, familiar, etc., como una concreción del derecho a un mínimo vital (Jimena Quesada, 1997).

Una aproximación a la definición del mínimo vital también la da Jimena Quezada (1997) quien propone el derecho a recursos mínimos garantizados para referirse a la atención por el Estado de las necesidades básicas (alimentación, vivienda, salud y educación) que deben estar cubiertas por los servicios públicos, de forma que lleguen a los sujetos que no estén en condiciones de proveerse por sí mismos de los recursos precisos. Para Carmona esta definición es muy amplia, pues el derecho al mínimo vital se solaparía con otros derechos sociales (2017). Por tanto, Carmona define el derecho a un mínimo vital como el derecho de todas las personas que forman comunidad a contar con una cantidad mínima de recursos para hacer frente a sus necesidades más básicas (como la alimentación y el vestuario). Se refiere a la libre disposición de recursos económicos mínimos para hacer frente a las necesidades más perentorias del ser humano. Específicamente, el derecho al mínimo vital va dirigido a las personas que no realizan un trabajo remunerado ni disponen de los medios económicos propios para sobrevivir dignamente.

En los fundamentos del derecho al mínimo vital, Carmona (2017) propone dos argumentos reconocidos en las declaraciones de derechos humanos y en la mayor parte de las constituciones democráticas. El primero es el argumento de la garantía de la libertad real como uno de los pilares básicos del Estado de derecho, por tanto, para que los individuos puedan disfrutar realmente de su libertad, es preciso que dispongan de un mínimo de seguridad económica, de manera que si no cuentan con recursos materiales, su derecho a la libertad será ficticio. El segundo es el principio de igualdad, que debe ser entendido como igualdad material para las personas, como equiparación en las condiciones reales o materiales mínimas de la existencia, finalidad para la que puede ser necesario establecer normativamente un trato diferenciado.

En Colombia se han realizado análisis del ingreso mínimo vital desde las ciencias jurídicas, entre los que se destaca una investigación de Arango et al. (2002), cuyo objeto fue sistematizar la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el derecho al mínimo vital. En su estudio encontraron que la Corte Constitucional tiene un extenso cuerpo de jurisprudencia sobre el mínimo vital, entre tutelas y sentencias de constitucionalidad, en las cuales la corte adoptó diversos criterios para definir qué es el mínimo vital, los cuales se agruparon en temas fundamentales. El primero es el de la definición del mínimo vital, que se define como un derecho fundamental innominado, y en otras se confunde con las condiciones materiales que lo garantizan, en un tratamiento anfibiológico del concepto. El segundo criterio es el de las relaciones del mínimo vital con otros conceptos, ya que en ciertas sentencias el mínimo vital establece la conexidad entre derechos. En el tercero analizan el contenido material del mínimo vital y su relación con los derechos sociales a la salud, la seguridad social, la alimentación y la vivienda digna.

En el mismo sentido, la investigación de Duque Quintero et al. (2019) analiza la categoría de protección dado por la Corte Constitucional al ingreso mínimo vital, para lo cual se define el concepto de mínimo vital y construyen una línea jurisprudencial de la protección como derecho fundamental del mínimo vital. Las autoras identifican tres enfoques: el primero, de protección al derecho innominado mínimo vital o derecho de subsistencia, por conexidad con derechos fundamentales como la vida y la dignidad humana; un segundo, en el sentido en que se empieza a moderar el discurso de no fundamentalidad y se dota al mínimo vital de una mayor trascendencia en el orden constitucional; en el tercero se considera el mínimo vital como un derecho fundamental autónomo. Allí se concluye que hay una interpretación constitucional que reconoce el mínimo vital como derecho fundamental. No obstante, indican que en la práctica su aplicación es reducida y no se vislumbra una apuesta de Estado que impulse la creación de prestaciones dirigidas a las personas sin ingresos y con necesidades apremiantes de subsistencia, estrategia que permitiría combatir la desigualdad, el incremento de la pobreza y la desprotección en el desempleo.

También se encuentra el análisis de Castañeda Durán y Suárez Orjuela (2017), quienes revisan la tensión que existe entre el derecho al mínimo vital y móvil y el salario mínimo, dado que este último no siempre garantiza la protección del primero. Los autores consideran que este debate y negociación es efectuado anualmente en la mesa de concertación laboral, en la cual los trabajadores argumentan a favor del aumento del salario mínimo en porcentajes superiores a la inflación anual, para poder garantizar un aumento real de la capacidad adquisitiva de los empleados, mientras que, por otro lado, los empleadores argumentan a favor de un aumento ligeramente por encima del porcentaje de inflación anual, para asegurar mayores ganancias económicas para sus empresas.

En síntesis, de este contexto normativo, la posición que se adopta para este análisis es considerar el ingreso mínimo vital como un derecho fundamental. Esto, alineado y fundamentado con el hallazgo de Arango et al. (2002), en el sentido de que la Corte Constitucional de Colombia, desde el inicio de su jurisprudencia referida al ingreso mínimo vital, ha sostenido que este es un derecho de carácter fundamental citando la Sentencia T-307/98 M.P. Fabio Morón Díaz (Corte Constitucional de Colombia, T-307, 1998).

Ingreso mínimo desde la pobreza monetaria y las líneas de pobreza

De acuerdo con Amartya Sen (1976, 1992, 2003), Premio Nobel de Economía en 1998, y Feres y Mancero (2001), existen dos métodos para identificar a los pobres: el método directo de acceso a bienes sociales y servicios públicos, y el método indirecto, que se basa en el ingreso mínimo monetario o líneas de pobreza. También pueden denominarse enfoque de pobreza de stock social y el de flujo monetario, respectivamente.

El método directo ha ido evolucionando y contemporáneamente se habla de la pobreza multidimensional, en el que se evalúan los resultados de satisfacción o privación que tiene un individuo respecto a ciertas características que se consideran vitales, como salud, educación, empleo, calidad de vivienda, entre otras. Desde el año 2010 en América Latina, incluyendo Colombia, se inició la medición directa por medio del Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), propuesto por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el cual surgió como una iniciativa de la Universidad de Oxford, Oxford Poverty & Human Development Initiative (OPHI). La mencionada metodología de la pobreza multidimensional de la OPHI fue una propuesta metodológica de pobreza multidimensional de Sabina Alkire y James Foster (2007), Alkire (2002) y Alkire y Santos (2010).

Este índice IPM tiene la ventaja de permitir la comparación internacional de la pobreza extrema (PNUD, 2019). El IPM identifica múltiples privaciones o carencias que experimentan los hogares y las personas pobres en los ámbitos de la salud, educación y nivel de vida. Utiliza microdatos de encuestas de hogares y requiere que todas las variables deban extraerse de la misma encuesta. Cada miembro de una familia es clasificado como pobre o no pobre en función del número de carencias o privaciones que experimente su hogar. Estos datos se agregan (por ejemplo, a nivel nacional) para conformar el IPM. El IPM refleja tanto la prevalencia de las carencias multidimensionales como su intensidad, es decir, cuántas carencias sufren las personas al mismo tiempo. También se puede utilizar para medir la incidencia como una estimación general del número de personas que viven en la pobreza, al tiempo que permite realizar comparaciones entre niveles nacionales o regionales.

Sin embargo, el índice IPM no incluye la variable de pobreza monetaria o método indirecto, por tanto, tampoco se puede estimar algún valor monetario del indicador multidimensional. El PNUD (2019) reconoce que la estimación del IPM es proporcionar un indicador que complemente el indicador de pobreza monetario. Es decir, el IPM es un indicador directo de pobreza que, según Amartya Sen (1992, 1999, 2003 y 2004), ofrece un valioso complemento a la medición de la pobreza basada en los ingresos. Adicionalmente, otra desventaja del IPM es no medir los cambios de corto plazo del ingreso de las personas y hogares como los efectos de las coyunturas o crisis de recesión económica del ciclo económico.

El método indirecto consiste en calcular el ingreso monetario mínimo necesario para satisfacer las necesidades básicas, estimando los gastos básicos de la canasta de alimentación y la cesta de no alimentos de pago y servicios sociales mínimos. El valor monetario agregado de ambas canastas equivale a la línea de pobreza (LP), que sirve como criterio para identificar como población pobre a todos aquellos cuyo ingreso es inferior a ese umbral de pobreza. La medición de la pobreza extrema o línea de indigencia (LI) se realiza por la comparación del ingreso per cápita de las personas tomando solamente el criterio del valor de la canasta mínima de alimentos per cápita. El supuesto es que la persona o el hogar que logra superar el valor de la línea de pobreza o umbral de pobreza, la persona o el hogar se mueve a un estado de no pobreza o también denominado clase media.

El método indirecto se enmarca en el enfoque bienestarista del ingreso mensual de la persona, que significa que el ingreso es un indicador proxy o cercano al nivel de bienestar. Adicionalmente, el ingreso de las personas es medido por el ingreso per cápita, como el ingreso del hogar dividido por el número de miembros del hogar. Este ingreso per cápita es el insumo para determinar el nivel de pobreza monetaria, que también se utiliza para estimar el nivel de desigualdad económica (comparación de ingresos entre los grupos sociales). Entonces, el algoritmo consiste en comparar el ingreso per cápita de cada miembro del hogar con el valor monetario de la línea de pobreza (LP), de manera que si el ingreso per cápita es menor al LP, es identificado pobre; en el caso contrario, si el LP es mayor al ingreso per cápita, es considerado como no pobre, y así sucesivamente para toda la población de una región o de un país. De esta comparación surge el indicador de incidencia de pobreza (H), por sus siglas en inglés “Head Count Ratio”, que es igual a la proporción o porcentaje de población identificada en situación de pobreza (CEPAL y PNUD, 1992; Chakrawarty, 1983; Feres y Mancero, 2001; Nina, 2007; Nina y Aguilar, 1998; Ravallion, 1992; Sen, 1976 y 1992):

Donde: q = población pobre según criterio de línea de pobreza (LP)

n = población total

Si ingreso per cápita < LP ==> es pobre

Si ingreso per cápita > LP ==>no es pobre

Este enfoque de la medición de la pobreza se institucionalizó en la autoridad estadística del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), entidad pública encargada de la medición de la pobreza en Colombia, con la asistencia técnica de la CEPAL y la OIT como organismos de Naciones Unidas y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (Feres y Mancero, 2001). La CEPAL, el BID y el Banco Mundial, desde el proyecto Medición de Condiciones de Vida (MECOVI), establecieron la medición de la pobreza desde el método indirecto, a partir del indicador de incidencia de la pobreza como el porcentaje de población pobre con respecto a la población total del país de referencia (CEPAL, 2003; Moncada y Lee, 2005) .

Al usar el método indirecto, según Amartya Sen (1992), se tiene el propósito de evaluar la capacidad adquisitiva del ingreso monetario de las personas y hogares respecto de una canasta básica. Para esto observa el ingreso monetario, principalmente proveniente de los ingresos laborales, el cual es un medio y no un fin, para lograr la satisfacción de necesidades. Cuando esta canasta incluye todos los bienes y servicios considerados mínimos vitales, se habla de línea de pobreza (LP), mientras que cuando solo se consideran los bienes alimenticios se habla de la pobreza monetaria extrema (LI). Normalmente el valor de la canasta de pobreza (LP) está en el rango de 2,0 a 2,6 veces la canasta de alimento (LI), lo que significa, según el coeficiente de Engel o coeficiente de Orshansky, que en promedio los hogares gastan en alimentos cerca del 50% de su ingreso. En la tabla 1 se presentan los valores de la líneas de pobreza monetaria y pobreza extrema para Colombia para el periodo 2012-2020. Estos son valores mensuales por persona y son cifras oficiales actualizadas con la metodología de 2019 del DANE en pesos corrientes.

La tabla 1 muestra el insumo básico y necesario para la estimación de pobreza en Colombia, ya que son los valores per cápita de las líneas de pobreza monetaria y pobreza monetaria extrema con la nueva metodología de 2019. Esta metodología de 2019 introduce una medición más actualizada de gastos e ingresos, según el DANE (2019) y el Comité de Expertos de Pobreza (2020). Los cambios metodológicos en la medición de la pobreza monetaria se hicieron a partir de la información disponible en la Encuesta Nacional de Presupuesto de los Hogares (ENPH) 2016-2017 y los ingresos de los hogares, medidos oficialmente a través de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH) (DANE, 2018). Es así como el DANE presentó las nuevas líneas de pobreza y las cifras oficiales de pobreza monetaria extrema y pobreza monetaria, con la nueva serie de cifras oficiales desde 2012 a 2020 (tabla 3).

Siguiendo la nueva metodología de 2019 (tabla 1), la línea de pobreza monetaria extrema per cápita a nivel nacional (valor de la canasta de alimentos) en 2020 fue de $ 145.004 y en el caso de un hogar de cuatro personas fue de $ 580.016. La línea de pobreza monetaria per cápita nacional (canasta de alimentos y canasta de no alimentos) en 2020 fue de $ 331.688 y en el caso de un hogar de cuatro personas fue de $ 1.326.752. Deduciendo la relación entre las líneas de pobreza extrema y la línea de pobreza, se tiene un valor aproximado de los coeficientes de Engel o Orshansky igual a 2,3 a nivel nacional, lo que significa que el valor monetario de la canasta de no alimentos es 2,3 veces más que el de la canasta de alimentos. En las zonas urbanas este es de 2,4 veces y en las 13 ciudades de 2,5, en contraste, en las zonas rurales dicha relación es la más baja, pues es de 1,8 veces.

En síntesis, desde este primer enfoque de pobreza monetaria de la línea de pobreza y pobreza extrema, el ingreso mínimo muestra el umbral de pobreza para un hogar de cuatro personas (tabla 2) igual a $ 1.326.752 a nivel nacional, para las zonas de cabeceras o ciudades grandes y medianas de $ 1.478.992, y para los centros poblados y rural disperso un valor de $ 799.312, el más bajo de todos. El valor más alto lo tienen el grupo de las 13 ciudades y sus áreas metropolitanas con un valor de $ 1.635.004 y otras ciudades pequeñas con $ 1.256.240. Es decir, estos valores de línea de pobreza por hogar son umbrales de pobreza representados en los valores de ingreso mínimo asociado a un nivel mínimo de bienestar. Sin embargo, surge el cuestionamiento de si ese monto mensual logra garantizar una vida digna del hogar de cuatro personas según el mandato constitucional.

Aplicación de la medición de pobreza por línea de pobreza y pobreza extrema

En Colombia se observa que el indicador de incidencia de la pobreza (H) tiene una tendencia relevante de reducción significativa de la pobreza monetaria en la última década (tabla 3). La misma tendencia es confirmada a partir de los datos de la CEPAL (2020 y 2021).

Según los informes de pobreza monetaria del Departamento Nacional de Planeación (DNP, 2019a) y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE, 2019 y 2020a) se presentan dos series de indicadores de incidencia (H) de pobreza y pobreza extrema para el periodo 2010-2020 (tabla 3). La primera, denominada DNP-DANE-MESEP, muestra las estimaciones entre 2010 y 2018, en la cual la incidencia o porcentaje de la pobreza (LP) a nivel nacional había reducido significativamente cerca de 10,2 puntos porcentuales entre 2010 y 2018, pasando de 37,2 % a 27 %. Este fue un logro en la misma dirección de las recomendaciones de los Objetivos del Milenio (ODM) de Naciones Unidas (CONPES, 2018) para el periodo 2000-2015. Sin embargo, en la misma serie de datos, entre los años 2017 y 2018 se observa un incremento de la pobreza a nivel nacional en 27,0 %, sugiriendo un cambio de tendencia hacia el incremento de la incidencia. En términos absolutos, de 2017 a 2018 aumenta el número de personas pobres de 12,8 millones a 13 millones. Analizando la línea de pobreza extrema (LI) que representa el valor de la canasta de alimentos, solamente se tiene para el mismo periodo de 2010 a 2018, a nivel nacional, que pasó de 12,4 % a 7,2 %, logrando una reducción significativa de 5,3 puntos porcentuales. Allí se llegó por primera vez, desde que hay registros estadísticos, a una incidencia de la pobreza extrema por debajo de un dígito y una población de 3,5 millones de personas en situación de pobreza extrema en 2018.

Desagregando los indicadores a nivel subnacional o por zonas, se observa la misma trayectoria de cambio de tendencia. En las zonas urbanas la incidencia de la pobreza se redujo 9,1 puntos porcentuales entre 2010 y 2018, pasando de 33,3 % a 24,4 %. El dato para el 2018 cambia el sentido de la evolución hacia el incremento de la pobreza urbana, llegando a 24,4 %. En las zonas denominadas resto o zonas rurales, la pobreza monetaria se redujo de manera importante entre 2010 y 2018, pues se redujo 13,6 punto porcentuales al pasar de 49,7 % a 36,0 %. En el último dato disponible de 2018 se revierte la tendencia a 36,1 %. Por otro lado, en el grupo de las 13 principales ciudades colombianas, la reducción fue en el mismo sentido, de 7,0 puntos porcentuales, es decir, de 23,2 % a 16,2 %. Nuevamente se observa que en 2018 se cambia el dicho sentido hacia el incremento a 16,2 %. La incidencia de la pobreza extrema monetaria en las zonas urbanas se redujo 3,4 puntos porcentuales entre 2010 y 2018, de 8,3 % a 4,9 %. En las zonas rurales la reducción en el mismo periodo fue de 7,0 puntos porcentuales, de 23,2 % a 16,2 % en 2018. Y en las 13 áreas metropolitanas, además, la reducción de la pobreza extrema fue de 4,6 % a 2,9 %, y en cuanto al nivel más bajo observado en el periodo, se aprecia en cambio de evolución a 1,7 %.

En septiembre de 2020, el DANE presentó la segunda serie de indicadores de incidencia de la pobreza, resultado de la actualización metodológica para calcular las líneas de pobreza y línea de pobreza extrema con la Encuesta Nacional de Presupuesto de los Hogares (ENPH) 2016-2017, que condiciona la nueva serie de mediciones de pobreza y pobreza extrema. Como se dijo anteriormente, las nuevas estimaciones de los indicadores de pobreza monetaria de la incidencia se estimaron a partir de los ingresos de los hogares, medidos oficialmente a través de la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), 2012-2019. Según el boletín de pobreza del DANE, de octubre de 2020, estos son los datos oficiales y actualizados de pobreza y pobreza extrema, manifestando que los datos oficiales de pobreza monetaria corresponden a la actualización metodológica (actualización de las líneas de pobreza monetaria extrema y pobreza monetaria) con base en la información de la Encuesta Nacional de Presupuesto de los Hogares (ENPH) 2016-2017, por lo cual no son comparables con los datos de la serie DNP-MESEP. En otras palabras, se cambió la serie de las cifras oficiales de pobreza por una nueva, derivada de un cambio metodológico de la renovación de los valores monetarios de la línea de pobreza o canasta de pobreza y de la línea de pobreza o canasta de alimentos. Por tanto, una desventaja y consecuencia de estas dos series de indicadores de pobreza es que son incomparables y desafortunadamente se rompe la serie de datos de casi dos décadas 2002-2018, estableciéndose una nueva que va desde 2012 hasta 2020.

Analizando los datos de la nueva serie se observa con claridad el cambio de tendencia de reducción de pobreza entre 2012 y 2018, al incrementarse la incidencia de la pobreza a partir de 2019 y crece significativamente en 6,7 puntos porcentuales en 2020 como efecto de la pandemia por COVID-19 y de la recesión económica por el confinamiento y aislamiento estricto. De 2019 a 2020, a nivel nacional la pobreza y pobreza extrema pasan de 35,7 % a 42,5 % y de 9,6 % a 15,1 %, respectivamente. Estas cifras de pobreza del año 2020 consiguen mostrar la magnitud del empeoramiento por la crisis económica y social con el crecimiento adicional hasta el 42,5 % de pobreza, que significa, en términos absolutos, que de 2019 a 2020 se aumenta el número de pobres en 4 millones de personas, es decir de 17,4 millones a 21 millones. Tomando en cuenta la línea de pobreza extrema, que representa el valor solamente de la canasta de alimentos, se tiene que para el mismo periodo, 2019 a 2020, a nivel nacional se pasó de 9,6 % a 15,1 %, logrando un aumento significativo de 5,5 puntos porcentuales, llegando a aumentar la población de 3 millones de personas, para un total de 7,5 millones en situación de indigencia o pobreza extrema. Estos indicadores muestran a millones de personas en un estado grave de pobreza y vulnerabilidad en Colombia.

En las cifras por regiones o zonas entre 2019 y 2020, a nivel urbano se detecta el mismo cambio de trayectoria en pobreza, de 32,3 % a 42,4 %, como de pobreza extrema, de 6,8 % a 14,2 %. En las 13 ciudades principales se incrementa la pobreza, de 27,6 % a 39,9 %, y la pobreza extrema, de 4,3 % a 12,8 %. En las zonas rurales o dispersas se evoluciona de manera contraintuitiva, porque se reduce la pobreza, de 47,5 % a 42,5 %, y la pobreza extrema, de 19,3 % a 18,2 %, siendo estos datos muy ambiguos en su estimación e interpretación.

Resumiendo, en el análisis de datos de la serie antigua (2010-2018) y la nueva (2012-2020), se observa un cambio de tendencia de revertir la reducción de la pobreza y pobreza extrema antes de la pandemia. Analizando los efectos en el año 2020 sobre la pobreza por la crisis sanitaria del COVID-19 y la recesión reflejada en el indicador del Producto Interno Bruto, de una caída de –6 puntos en la vigencia de 2020, se aprecian nítidamente las consecuencias de la reducción de los ingresos de los grupos pobres y vulnerables, lo que provocó un aumento significativo de la incidencia de la pobreza, es decir, una población pobre de 4 millones en pobreza y de 3 millones en pobreza extrema. Estas cifras de pobreza, tomando el criterio del ingreso mínimo de la línea de pobreza (LP) y línea de pobreza extrema (LI), muestran un resultado social en contravía con el objetivo de reducción de la pobreza de los Objetivos de Desarrollo Sostenible “Fin de la pobreza” definida en el documento 3918 del CONPES (2018) y también en contra de dos de “Las 20 metas del Pacto por Colombia, pacto por la equidad” del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 (DNP, 2019c): Meta 19, sacar a 1,5 millones de personas de la pobreza extrema monetaria; y la Meta 20, sacar a 2,9 millones de personas de la pobreza monetaria.

Brecha de ingresos y línea de pobreza: ¿Cuánto costaría eliminar la pobreza en un país?

El enfoque del ingreso mínimo de la línea de pobreza ofrece otro indicador de la brecha de ingresos (I), pertinente para el análisis relacionado con la pobreza y avanzar en su comprensión (Feres y Mancero, 2001; Nina y Aguilar, 1998; Ravallion, 1992; Sen, 1976, 1992). Se trata de avanzar en la pregunta que mide la incidencia (H), “¿cuántos son los pobres?”, hacia la pregunta fundamental sobre “¿qué tan pobres son los pobres?”. En otras palabras, se trata estimar la brecha de ingresos (I), entendida como déficit de ingreso de las personas u hogares pobres respecto del umbral de línea de pobreza o punto de corte normativo de ingreso mínimo.

Como se explicó arriba, en la medición de la la incidencia (H), que es el porcentaje de población pobre, se tiene la ventaja de indicar la proporción de población en situación de pobreza por carencia de ingresos, por debajo de la línea de pobreza (LP). Sin embargo, la medición no dice cuánto ingreso les hace falta para superar la pobreza, tampoco diferencia entre los ingresos de la persona más pobre de la menos pobre. El indicador “I” de brecha o déficit de ingresos es un indicador relativo entre la línea de pobreza y el ingreso promedio de los pobres (Y.), a saber (Feres y Mancero, 2001; Nina y Aguilar, 1998; Ravallion, 1992; Sen, 1976, 1992):

Donde LP = línea de pobreza

Y_p =ingreso promedio de los pobres

Fuente: Foster et al. (1984)

Previamente se expresó que el indicador más difundido y popular es el de incidencia de la pobreza (H) o FGT0 (Foster et al., 1984; Ravallion, 1992). Sin embargo, este indicador de pobreza es limitado e insuficiente porque solamente describe la extensión en número de personas afectadas, o cobertura de la pobreza en un país, pero no logra registrar las pequeñas variaciones de ingresos en el grupo de la población pobre. Ante las limitaciones del indicador de incidencia (H) se presenta el indicador (I) de brecha de ingresos, que es de gran utilidad para el propósito de calcular la deuda social hacia la población pobre. Esto es porque I mide la distancia relativa entre el ingreso promedio de las personas u hogares pobres respecto al valor monetario de la LP o de la LI, respondiendo así a la pregunta de cuán pobres son los pobres. Por lo tanto, teniendo en cuenta la complejidad de la medición de la pobreza, en el presente artículo se propone resaltar el indicador de brecha de ingresos (I), que mide en términos absolutos y relativos el déficit de ingreso de toda la población pobre, es decir, da respuesta a la pregunta: ¿cuánto ingreso monetario se necesita para que todas las personas en situación de pobreza puedan salir de dicha condición o privación? Entre más grande sea la brecha, más pobre será el individuo.

Bjørn Lomborg (2017) cita un estudio que publicó el Foro Económico Mundial (FEM), con un cálculo estimado de cuánto dinero haría falta en concepto de transferencias de efectivo para sacar de la pobreza a cada persona del planeta. Para ello, el FEM utilizó datos del economista Anthony Clunies Ross y una investigación de la Brookings Institution. Clunies Ross hizo un intento inicial de calcular el costo de resolver el problema de la pobreza para siempre. Como referencia de la extrema pobreza se adoptó un umbral de 2,0 dólares por día. Así, por ejemplo (tabla 4), un país como México, con aproximadamente 121.835.000 millones de habitantes, en 2017 tenía 53.241.895 de personas (incidencia de 43,7 %) por debajo del umbral de 2,0 dólares por día (60 dólares mensuales). Según el cálculo, en promedio, a la población de México en situación de pobreza les falta 22,2 dólares para llegar al umbral de 60 dólares, de modo que 53,241 millones de personas necesitarían alrededor de 1.184 millones de dólares mensualmente para salir de la pobreza extrema, y en un año eso sumaba 14.210 millones de dólares.

Tomando los insumos anteriores del indicador de brecha de pobreza y el estudio del FEM, se trata de responder la pregunta siguiente: ¿cuánto dinero o ingreso se demanda para eliminar totalmente la pobreza entre las personas y hogares en un país determinado? Para tal propósito tomaremos tres datos fundamentales: a) información de los ingresos de hogares de las encuestas recopiladas por la entidad estadística; b) información de ingreso mínimo normativo de umbral de pobreza, como la línea de pobreza (LP) o similar; c) indicadores de pobreza para estimar la incidencia (H) y el déficit de ingreso de los hogares pobres (I), tomando como criterio el valor monetario de la LP.

Con base en los indicadores de la CEPAL en el año 2017, se calcula la deuda social para Colombia y México. Primero se obtiene el número de población pobre a partir del primer indicador de incidencia. En segundo lugar, se calcula el indicador de brecha de ingreso (I) a partir del parámetro de la LP o ingreso mínimo de subsistencia, que por razones de cálculos se puede suponer razonablemente un valor de 2 dólares diarios per cápita, los cuales se multiplican por los días del mes y se tiene un valor de 60 dólares, dando como resultado el valor monetario de la brecha de ingresos (I) en términos absolutos. En tercer lugar, se multiplica este valor de la brecha de ingreso por el dato del número de personas pobres (primer paso), para obtener el valor total mensual de dólares para que las personas en privación superen la LP. Por último, se multiplica por 12 meses para obtener el valor anual.

Estimando la deuda social para Colombia con datos de la CEPAL para 2017, se tiene el siguiente procedimiento, que es la incidencia de la pobreza. Así, para el año 2017 el 30 % del total de la población nacional resulto clasificado como pobre. El valor de la LP se calcula en 60 dólares, que representa el costo per cápita mínimo necesario para una persona. Aplicando el segundo paso, el déficit de ingreso de 38 % da un valor de brecha per cápita de 22,8 dólares. Este último valor se multiplica por el número de población pobre colombiana (22,8*14.790.634). Aplicando el tercer paso, da un valor mensual para superar la pobreza en Colombia de 336.511.740 dólares y un valor anual de 4.038.140.880 dólares, equivalente a 14 billones de pesos colombianos.

En el mismo sentido, aplicando el mismo procedimiento, se calcula la estimación de déficit de ingreso y deuda social sobre cuánto costaría o de cuánto sería la transferencia del ingreso para que los colombianos logren superar el umbral de pobreza y una incidencia (H) igual a 0%. Para ello se tomaron las cifras oficiales del DANE para el año 2019 y 2020, que estimó la incidencia de la pobreza en Colombia en 35,7 % para 2019 y 42,5 % en 2020 (tabla 5). Por otro lado, se cuenta con el insumo de la brecha de pobreza de 13,9 % en 2019 a 18,7 % en 2020. Realizando la inferencia se calcula el déficit de ingreso o brecha monetaria de la pobreza igual a 38,9 % en 2019 y de 44,0 % en 2020. Por otro lado, se tiene la línea de pobreza del DANE, de un valor de $ 327.674 para 2019 y de $ 331.688 para 2020, que representa el costo de la canasta de alimentos y no alimentos para una persona (tabla 1). Aplicando el segundo paso, el déficit de ingreso de 38,9 % da un valor de brecha per cápita de $ 127.581,8 para 2019, y para 2020, con un 44,0 % por línea de pobreza, da una brecha de $ 331.688,0. Esos valores se multiplican por el número de población pobre colombiana: 127.581,8*17.470.000 para 2019 y de 145.942,7*21.022.000 para 2020. Aplicando el tercer paso, da un valor mensual para superar la pobreza en Colombia de 2,2 billones de pesos para 2019 y un valor anual de 26,7 billones de pesos para 2019, deuda social que se incrementa significativamente en 2020 a 3,0 billones de pesos mensuales y un valor monetario de 36,8 billones de pesos anualmente.

A modo de resumen, los indicadores derivados de la pobreza monetaria, brecha de pobreza, déficit de ingreso y la línea de pobreza, permiten conocer o aproximarse al monto estimado para pagar la deuda social o cuánto sería la transferencia de ingresos para erradicar la pobreza, al menos en la dimensión de ingresos, variable que facilita su cálculo. La transferencia de ingresos para erradicar la pobreza en toda la población colombiana en situación de pobreza en 2020 es de un ingreso mínimo adicional de $ 145.942,7 por persona, o de $ 583.771 por hogar, y de aproximadamente igual a 36,8 billones de pesos para toda la población pobre. Si contrastamos este valor con el Presupuesto General de la Nación de 2021, de 313,9 billones de pesos, la deuda social equivale al 11 %. Es decir, en Colombia se puede afirmar que se tienen los recursos públicos para reducir la pobreza monetaria tomando como referencia la línea de pobreza como ingreso mínimo.

Salario mínimo legal en Colombia

El salario mínimo en Colombia es denominado salario mínimo mensual legal vigente (SMMLV), el cual se fija para periodos de un año y su periodicidad de pago es mensual (Bonilla, 2007). En 1945 se estableció el salario mínimo legal (SML) con la Ley 6 de 1945 (de 19 de febrero, por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo), y en el Artículo 65 y 145 del Código Sustantivo del Trabajo (Decreto 2663 de 1950, de 5 de agosto, Código Sustantivo del Trabajo) el salario mínimo mensual vigente (SMMV) o salario mínimo legal (SML). Este se define como el salario mínimo que todo trabajador tiene derecho a percibir para subvenir a sus necesidades normales y las de su familia, en el orden material, moral y cultural.

En el marco normativo constitucional que estableció la existencia de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales (CPCPSL) está el Artículo 56 de la Constitución Política de Colombia que dice, a saber: “(…) Una comisión permanente integrada por el Gobierno, por representantes de los empleadores y de los trabajadores, fomentará las buenas relaciones laborales, contribuirá a la solución de los conflictos colectivos de trabajo y concertará las políticas salariales y laborales (…)” (Constitución Política de Colombia de 1991, de 13 de junio). También está el Artículo 1 de la Ley 278 de 1996 (de 30 de abril, Comisión permanente de concertación de políticas salariales y laborales creada por el artículo 56 de la Constitución Política) decretó que la comisión permanente se denominará “comisión permanente de concertación de políticas salariales y laborales” y estará adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Creando también sus subcomisiones. En el Artículo 2 anuncia sus principales funciones, entre las que se destaca los numerales c y d, a saber: “fijar de manera concertad la política salarial, teniendo en cuenta los principios constitucionales que rigen la materia” y “fijar de manera concertada el salario mínimo de carácter general, teniendo en cuenta que se debe garantizar una calidad de vida para el trabajador y su familia” (Ley 278 de 1996, de 30 de abril, Comisión permanente de concertación de políticas salariales y laborales creada por el artículo 56 de la Constitución Política). Por otro lado, la Ley 990 de 2005 (de 29 de septiembre, por el cual se modifica el literal c) de artículo 5 de la Ley 278 de 1996) modificó la composición de la Comisión de Concertación. Finalmente, se encuentra la Sentencia C-185 de 1999 (Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C-185, 1999) que definió los actores a tener en cuenta para la discusión del incremento del salario.

Entre los objetivos de la comisión de la composición tripartita, compuesta pr representantes de los trabajadores, empleadores y gobierno, está buscar fomentar las buenas relaciones entre trabajadores y empleadores, contribuir a la solución de los conflictos colectivos de trabajo y fundamentalmente la de concertar las políticas salariales y laborales.

En la composición tripartita de la comisión de concertación están, por parte de los trabajadores, la Central General del Trabajo (CGT), Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT), Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), y las confederaciones de pensionados CDP y CPC; de la organización de los empleadores, están la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), ASOBANCARIA, la Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO), Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), Asociación Colombiana de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (ACOPI); y del Gobierno Nacional, están el Ministerio de Trabajo, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y el Departamento Nacional de Planeación. Adicionalmente, la comisión tiene invitados permanentes del Gobierno, como son el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), Función Pública y el Banco de la República.

Según el Ministerio de Trabajo (2019), los criterios para la determinación del salario mínimo legal vigente son de tipo normativo constitucional y económico. Entre los constitucionales están: a) Artículo 25 de la Constitución Política, “La especial protección constitucional del trabajador”; b) Artículo 53, “La necesidad de mantener una remuneración mínima vital y móvil”; c) Artículo 333 de la Constitución Política, “La función social de la empresa”; y d) Artículo 334 de la Constitución Política, “Los objetivos constitucionales de la dirección general de la economía a cargo del Estado” (Constitución Política de Colombia, 1991). Por el lado de los criterios económicos están: a) Índice de Precios al Consumidor (IPC) y su proyección para el siguiente año; b) Producto Interno Bruto (PIB) del año causado y su proyección para el siguiente año; c) aporte de la productividad al crecimiento de la economía (productividad total de los factores y productividad laboral); y d) la contribución de los salarios al ingreso nacional.

Las etapas de la negociación están establecidas de la siguiente manera: 1) Citación a la subcomisión de productividad laboral; 2) el Ministerio de Hacienda informa sobre el PIB causado y proyectado; 3) el DANE y Banco de la República informan sobre el IPC; 4) el DNP y la subcomisión dan a conocer la cifra de productividad total de los factores y la laboral; 5) analizar y discutir propuesta de trabajadores y empleadores antes del 13 de diciembre de cada año; 6) de no alcanzar un acuerdo, enviar razones del desacuerdo de un término máximo de 48 horas; 7) se analizan y discuten en la comisión las razones de las partes; y 8) la última fase, donde el Gobierno adopta por decreto el aumento del salario mínimo y auxilio de transporte con un plazo máximo del 30 de diciembre de cada año.

Según el Artículo 145 del Código Sustantivo del Trabajo , el salario mínimo es el que todo trabajador tiene derecho a percibir para subvenir a sus necesidades normales y las de su familia, en el orden material, moral y cultural (Decreto 2663 de 1950, de 5 de agosto, Código Sustantivo del Trabajo).

Aplicación del salario mínimo legal en Colombia

El marco normativo otorgó facultades a la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales (CPCPSL) para definir el salario mínimo legal vigente como un valor de referencia o umbral de ingreso mínimo para los trabajadores de Colombia. Se pueden observar los valores correspondientes a la última década en la tabla 6.

Salario mínimo constitucional y dos principios de la Constitución Política de Colombia: dignidad humana e ingreso mínimo vital

La propuesta del salario mínimo constitucional se fundamenta en los principios de la Constitución Política de 1991. Implica tomar en cuenta el marco conceptual del sistema de los derechos humanos, los derechos de la persona relativos al salario mínimo y los derechos laborales en Colombia. Lo anterior tiene el propósito primordial de enfatizar la relación necesaria entre el salario mínimo y la vida digna, así como que tales estándares y elementos puedan ser considerados en las acciones que se lleven a cabo para el fortalecimiento progresivo del salario mínimo, en particular a favor de las personas y familias con menores ingresos e incluyendo a los sectores más vulnerables de la sociedad. Esta propuesta parte de una revisión del marco normativo acerca de los estándares de derechos humanos respecto al salario mínimo, su prescripción constitucional y sobre la importancia del salario mínimo para los trabajadores colombianos. En tal sentido, se traen a colación apartes del Informe de Desarrollo Humano para Colombia sobre los derechos y desarrollo humanos del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2000). En este informe se resaltaba que la Constitución Política de 1991 otorga protección especial al trabajo en manos del Estado, por lo que el Estado constituye la entidad llamada a garantizar la eficacia de los derechos de todos los trabajadores. El trabajo es entonces un derecho de todo ciudadano, recogiendo así los diferentes acuerdos internacionales de los cuales el país ha hecho parte.

a) Marco normativo del ingreso mínimo vital y salario mínimo

La Declaración Universal de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), el Protocolo de San Salvador, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) y los distintos acuerdos, tales como los Acuerdos de la Organización Internacional para el Trabajo (OIT), constituyen solo algunos paradigmas de la garantía de los derechos y la dignidad humana. El Artículo 23 de la Declaración Universal de Derechos Humanos por su parte dice:

1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo. 2. Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual. 3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria, que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social. 4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicalizarse para la defensa de sus intereses. (ONU, 1948)

Este último derecho se recoge en el Artículo 25 de la Constitución Política de 1991, que declara: “El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas” (Constitución Política de Colombia, 1991).

Es importante considerar la relación que existe entre el salario mínimo suficiente y el goce de los derechos humanos, respecto a lo cual cabe retomar lo dispuesto por el Artículo 1 de la Constitución Política de Colombia, en el cual se consagra que Colombia es un Estado social de serecho, fundado en el respeto a la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. En consecuencia, el salario mínimo, como figura que refleja el monto económico irreductible que debe percibir diariamente toda persona que realiza un trabajo personal y subordinado, conjuntamente con las medidas de protección social, constituyen el medio fundamental para asegurar una vida digna. De ello depende el acceso a servicios y satisfactores que contribuyan al disfrute de los derechos humanos consustanciales al bienestar de las personas, tales como la alimentación, la vivienda adecuada con servicios indispensables, la salud, el agua y el saneamiento, por mencionar solo algunos.

El Artículo 53 de la Constitución Política de 1991 en el capítulo 2, “Sobre los derechos sociales, Económicos y culturales (DESC)”, señala que la ley laboral deberá tomar en cuenta la remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo como uno de sus elementos básicos. La norma establece además que “el Congreso expedirá el estatuto de trabajo. La ley correspondiente tendría en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores, remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, (…)” (Constitución Política de Colombia, 1991).

Adicionalmente, el Artículo 24 afirma que “Toda persona tiene derecho al descanso, al disfrute del tiempo libre, a una limitación razonable de la duración del trabajo y a vacaciones periódicas pagadas” (Constitución Polítia de Colombia, 1991), y en el Artículo 25 se plantea el derecho a los seguros en caso de desempleo. Por su parte, desde la década de los sesenta, en el Artículo 5.1 del Convenio 117 de la OIT sobre Política Social (Normas y Objetivos Básicos) (1962), se plantea al respecto de los trabajadores independientes y asalariados: “Se deberán adoptar medidas para asegurar a los productores independientes y a los asalariados condiciones que les permitan mejorar su nivel de vida por sus propios esfuerzos y que les garanticen el mantenimiento de un nivel mínimo de vida (…)” (OIT, 1962). En el Artículo 14.1 letra b) del mismo Convenio se afirma:

Uno de los fines de la política social deberá ser el de suprimir toda discriminación entre los trabajadores fundada en motivos de raza, color, sexo, credo, asociación a una tribu o afiliación a un sindicato, en materia de: b) Admisión de empleos, tanto públicos como privados. (OIT, 1962)

Desde la jurisprudencia de la Altas Cortes de Colombia, diversas sentencias de la Corte Constitucional han referido que el derecho al mínimo vital es la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional (Corte Constitucional, Sentencia T-426, 2014 y SU995, 1999). La misma Corte Constitucional, en su sentencia C-252 de 1995, sostiene que cada Estado tiene la obligación de precisar el menor salario que debe pagarse a los trabajadores, teniendo en cuenta factores como el nivel general de precios y otros señalados por la ley, pues empleadores que paguen sumas por debajo de la legalmente establecida comprometen la existencia y dignidad del trabajador y además no solo implica una violación de la ley por parte del empleador, sino una conducta que trasciende al umbral de la explotación humana.

La Corte Constitucional ha dado un mensaje claro y contundente sobre el derecho a un salario digno, reiterando jurídicamente el derecho fundamental al mínimo vital que tienen todas las personas para vivir en condiciones dignas, y que este se realiza a través del acceso a un ingreso. Aclara la corte que esta remuneración le debe permitir al trabajador o pensionado cubrir sus necesidades básicas o elementales como la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación y la salud. La salvaguarda de estas condiciones hace posible la realización efectiva del derecho a la dignidad humana, valor fundante del Estado social de derecho. Se enfatiza que el mínimo vital se asegura a través de un ingreso que garantice la satisfacción de las necesidades básicas e indispensables de las personas y no debe confundirse con el concepto del salario mínimo legal mensual vigente, pues el desconocimiento del derecho fundamental al mínimo vital se establece del análisis de cada caso particular, y debe tomarse en consideración la situación de vulnerabilidad en la que pueda encontrarse una persona (Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T-404, 2018). Pueden verse, entre otras, las Sentencias T-280 de 2015, T-686 de 2012, T-920 de 2009 y SU- 995 de 1999.

b) Propuesta de salario mínimo constitucional para Colombia y canasta básica normativa

Para esta parte explicativa de la Canasta Normativa de Satisfactores Vitales (CNSV) como el salario mínimo constitucional, se ilustrarán los casos de México junto con Colombia, puesto que México fue el primer país en postular la propuesta del salario mínimo constitucional y fue un referente fundamental para la propuesta en Colombia.

Las canastas normativas y su diseño son fundamentales dentro de la literatura académica sobre pobreza. A pesar de no existir acuerdo sobre los requerimientos nutricionales mínimos y los productos que deben incorporarse o el procedimiento para estimar el costo de las canastas (Cortés et al., 2007), las canastas normativas están estrechamente relacionadas con la determinación de los umbrales de pobreza (Altimir, 1979; CONEVAL, 2009a y 2010; CTMP, 2002).

Existe un enfoque que considera la construcción de canastas o costo de vida con el salario que deberían percibir aquellas personas que acuden al mercado para vender su fuerza de trabajo. El establecimiento de mínimos se realiza con base en un costo de vida de un trabajador y su familia, a fin de que se garantice no solo un nivel de vida adecuado para el trabajador, sino para la familia que lo acompaña y que en el futuro será parte de la fuerza de trabajo social. En la literatura se aborda poco la existencia de construcción de canastas vinculadas a salarios, dado que se ha enfocado más en análisis de umbrales o mínimos de bienestar para líneas de pobreza. En otro ámbito, se encuentra la literatura reciente de canastas normativas vinculadas al establecimiento de salarios mínimos ideales, garantes de mínimos de bienestar y vinculados a un nivel de vida adecuado y digno, que ha realizado el Observatorio de Salario de la Universidad Iberoamericana de México, para que tanto el trabajador, como aquellos que dependen de él, puedan reproducir sus condiciones de vida bajo un mínimo de bienestar (Observatorio de Salario, 2014; Reyes y López, 2016).

Aunque la construcción de las canastas bajo esta segunda visión no se contrapone con la vinculación que existe con la pobreza, es importante señalar que la concepción desde donde surge parte de bases distintas (Reyes y López, 2016). Se reconoce la existencia de dos enfoques distintos para definir satisfactores y mínimos de consumo. En primer lugar, está aquel que considera parámetros absolutos basados en la sobrevivencia biológica del ser humano para la construcción de canastas de consumo. Para el caso de la canasta alimentaria, esta visión considera un nivel de nutrición que permite ejecutar actividades físicas mínimas que no cambian a través del tiempo (Feres y Mancero, 2001). Bajo este enfoque, Cortés et al. (2007) plantean tres metodologías para estimar canastas alimentarias con fines de medición de pobreza: programación lineal, consumo observado con un estrato de referencia y métodos de regresión. Los dos primeros métodos optan por construir una canasta alimentaria, mientras que el método de regresión únicamente busca establecer, de manera matemática, los parámetros que permitan estimar el valor de la línea de pobreza monetaria. La construcción de la canasta no alimentaria, para la mayoría de las metodologías que asumen este enfoque, pasa por establecer un factor de expansión que multiplicará el valor de la canasta alimentaria. Este múltiplo puede ser establecido de manera arbitraria (INEGI-CEPAL, 1993 y Boltvinik y Damian, 2020) o bien puede ser construido a través del inverso del coeficiente de Engel o coeficiente de Orshansky (Altimir, 1979; CTMP, 2002 y 2005; CONEVAL, 2010).

El problema de la utilización del inverso del coeficiente de Engel es que no tiene una única manera de aplicación. Aunque la intuición del concepto no es discutible, la falta de consenso en la literatura se presenta en su ejecución. Los criterios de ejecución van desde la construcción de un decil móvil (CTMP, 2002), hasta la aplicación del Engel a partir de un estrato de referencia que considera criterios energéticos-nutricionales (CONEVAL, 2009b). La variabilidad se da no solo en el uso del gasto o ingreso, sino en los criterios de aplicación, ya sea tomando como punto de referencia los hogares con el valor de la Canasta Normativa Alimentaria (CNA), equivalente al ingreso per cápita (YPC), ingreso promedio de los hogares o por encima del gasto alimentario (GA) del estrato de referencia.

En segundo lugar, se encuentra el enfoque que considera que los satisfactores –sin prescindir de la satisfacción de mínimo nutricionales– están definidos por normas existentes que determinan los mínimos de bienestar, así como las canastas, sus componentes y umbrales (Calderón, 2016; Boltvinik, 2003 y 2014). Las necesidades, sus satisfactores y sobre todo los niveles de satisfacción adecuados en una sociedad determinada, se definen con arreglo a las normas sociales de satisfacción, producto de la interacción social e histórica y se expresan en las condiciones en las que la carencia es sancionada negativamente por el conjunto de la sociedad (Observatorio de Salarios, 2014; Reyes y López, 2016). En la práctica, para identificar dichas normas, establecer los satisfactores, las mercancías, actividades, los montos en la canasta, así como los pisos mínimos o umbrales, se deben considerar diversos aspectos: el consumo observado, las percepciones sociales sobre lo necesario, las normas técnicas o científicas y las normas legales (Observatorio de Salarios, 2014; Calderón, 2013, 2016).

El consumo observado refleja lo que efectivamente se consume y utiliza en una sociedad. Se puede verificar qué mercancías y actividades son indispensables en el día a día. Por su parte, las percepciones sociales sobre lo necesario representan lo que la población considera adecuado y necesario. Es una de las mejores formas de aproximarse a la “moral social”. Sin embargo, al igual que el consumo observado, las percepciones de las personas y grupos sociales son expresión, la mayoría de las veces, de la interpretación dominante de la realidad, misma que puede verse reforzada por el papel de los medios de comunicación, la publicidad y por creencias sociales e históricas diversas.

En cuanto a las normas técnicas o científicas, si bien no representan directamente las normas o la moral sociales, son un elemento central que permite controlar las normas observadas y percibidas, de tal manera que se pueden corregir a la luz del conocimiento técnico o científico. Además, constituyen un elemento clave en el mantenimiento del bienestar, la salud y la sobrevivencia humana. Finalmente, la legislaciones nacionales e internacionales sobre los derechos humanos constituyen un elemento fundamental en la identificación de las normas y umbrales sociales, así como en la definición de los contenidos de la canasta. Estas normas son un producto histórico de una sociedad determinada.

La mayoría de las metodologías que asumen este enfoque, optan por la elaboración de canastas normativas de satisfactores completas, es decir, se construye tanto la canasta alimentaria como la no alimentaria. Cabe destacar que solo se han realizado ejercicios de este tipo para el caso mexicano (COPLAMAR, 1982; Observatorio de Salarios, 2014). Sin embargo, esta visión no asume ninguna contradicción con la formulación de canastas parciales y expandirlas a través del coeficiente de Orshansky, siempre y cuando su ejecución tenga como principio el bienestar de la población, expresado a través de los derechos sociales y las necesidades.

Tomando en consideración estos elementos, para la estimación de las canastas normativas se toma este enfoque metodológico. Esta decisión se basa, además, en la importancia de contar con un método innovador y comparable de medición de bienestar que logre conjugar un enfoque de derechos y necesidades. La construcción de la Canasta Normativa de Satisfactores Vitales (CNSV) tuvo como base conceptual-metodológica la desarrollada por el Observatorio de Salarios (2014) para México. El valor de la CNSV es equivalente al valor del salario mínimo ideal y, al conjugar el enfoque de lo necesario con lo establecido por derecho, identifica este mismo valor también como el umbral de ingreso mínimo. Dicho umbral puede establecer una nueva línea de pobreza monetaria o umbral de pobreza por ingresos.

Las constituciones políticas de cada Estado nacional, junto con los tratados internacionales signados por cada país en materia de derechos laborales, enmarcados en los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESC) garantizan como derecho el que un jefe de familia y su familia cuenten como parte de uno de los derechos al trabajo, el de la remuneración adecuada y digna. Sin embargo, aunque tales derechos se encuentran garantizados en la constitución, el problema se encuentra en su exigibilidad y justiciabilidad (Reyes y Morales, 2015). En el primer sentido, las leyes de cada país latinoamericano, como México y Colombia, no contempla, en general, procedimientos adecuados para garantizar directamente el goce de un derecho y otorgar las prestaciones necesarias a una persona para garantizarle cierto derecho social, económico, cultural y ambiental.

Uno de los aportes fundamentales de este estudio, que analiza niveles de vida (como eje del bienestar humano) dignos y adecuados, vinculados a salarios mínimos que debieran ser garantizados de acuerdo a un enfoque de derechos, respecto a otros enfoques de la pobreza, es que propone su exigibilidad al Estado como garante de las condiciones de una vida digna. Así mismo, vincula el establecimiento de un umbral de ingreso mínimo vital o piso mínimo de bienestar con la pobreza y los salarios mínimos, a partir de la imbricación del enfoque de necesidades (Boltvinik, 2007) con el de derechos en materia de exigibilidad y justiciabilidad. En ese sentido, el salario mínimo ideal constitucional (SMC) debiera ser útil para establecer salarios dignos y niveles de vida adecuados, garantes de un mínimo de bienestar en condiciones sociales concretas.

La diferencia en cuanto a elaboración de líneas de pobreza por ingresos, es que su direccionalidad es opuesta, es decir, esta propuesta propone la construcción desde el ámbito de los salarios hacia la pobreza. En la literatura, solo Fishlow (1972) ha vinculado la línea de pobreza con el salario mínimo. En síntesis, este estudio propone utilizar como línea de pobreza el mismo umbral que el salario mínimo, con la diferencia de que es el valor del salario mínimo ideal constitucional, es decir, el salario que debería pagar el mercado de trabajo, si los derechos laborales enmarcados en cada constitución y tratados internacionales signados por los Estados nacionales se cumplieran. Es decir, se propone el cumplimiento y la exigibilidad de lo establecido en la constitución, específicamente de Colombia, y los derechos sociales del bloque de constitucionalidad y del derecho fundamental del ingreso mínimo vital, para garantizar niveles de vida adecuados y dignos para un trabajador y su familia. En otras palabras, un ingreso mínimo vital en la remuneración salarial que permita, a su vez, la reproducción de la clase trabajadora bajo niveles de bienestar mínimos.

c) Construcción de la Canasta Normativa de Satisfactores Vitales (CNSV)

La CNSV equivalente al valor del Salario Mínimo Ideal Constitucional (SMC) y el valor de la nueva línea de pobreza, está compuesta por una Canasta Básica Alimentaria (CBA) y una Canasta Básica no Alimentaria (CBNA). La conformación de la CNSV fue dividida en Canasta Básica Alimentaria (CBA) y Canasta Básica no Alimentaria (CBNA). La CNSV de Colombia, como la de México, contiene tres aspectos para su elaboración, que engloban el consumo observado, las percepciones sociales sobre lo necesario, las normas técnicas o científicas y las normas legales (figura 1).

El proyecto de investigación de la Pontificia Universidad Javeriana, como parte de la Red de Universidades confiadas a la Compañía de Jesús en América Latina (Red AUSJAL) y la Red de Observatorios de Deuda Social (Red ODSAL), construyó la estimación de la Canasta Básica Alimentaria para la sociedad colombiana, la misma que sirvió para calcular el valor de la Canasta Básica No Alimentaria a través del coeficiente de Engel. La construcción de canastas normativas consideró el tamaño de hogar promedio de 4 personas como la composición familiar.

d) Construcción de la Canasta Básica Alimentaria (CBA)

Todas las canastas básicas alimentarias desarrolladas en esta investigación conjunta del Observatorio de Salario de la Universidad Iberoamericana de México y del Observatorio de Deuda Social de la Pontificia Universidad Javeriana, como parte de la Red AUSJAL-Red ODSAL, tienen dos componentes: la canasta de alimentos y el costo de preparación, consumo y conservación de los bienes perecederos. Esta composición es innovadora en su concepción, dado que parte del supuesto fundamental de que los alimentos no se comen crudos por la población, obedece a que la alimentación, bajo una concepción amplia de derechos y bienestar, debe considerar todos los elementos involucrados en la ingesta adecuada de una persona, incluyendo tanto los aditamentos necesarios para la preparación y el consumo de los alimentos, así como los requeridos para su adecuada conservación. La CBA partió de tres aspectos: a) el biológico, b) el psicoemocional y c) el sociológico. El aspecto biológico abarca la satisfacción de los nutrimentos en las cantidades adecuadas a las necesidades del organismo humano, es decir, una dieta completa, suficiente, mesurada, equilibrada e inocua. Siguiendo los requerimientos nutrimentales de Casanueva (2008) y Mataix (2010), la composición de la canasta busca guardar una distribución de 60 % de hidratos de carbono, 15 % de proteínas y 25 % de lípidos. A fin de que todas las canastas de México y Colombia cumplieran con estos principios, se utilizó un software especializado en nutrición conocido como SACIE, el cual permitió adecuar la cantidad de macronutrientes y micronutrientes requeridos por cada uno de los integrantes del hogar promedio. Una de las ventajas de este software es que estandariza las cantidades necesarias de alimentos, tanto en equivalente como en gramos, que, para fines del cálculo del valor de la canasta alimentaria normativa, hace que este sea más sencillo de obtener y replicar.

El componente psicoemocional indica que los alimentos son afines a los gustos y costumbres de las personas. Este elemento se obtiene a partir del consumo observado. Para el caso de Colombia se tomaron como base las canastas elaboradas por el DANE y la CEPAL, encargados de la medición oficial de la pobreza en Colombia y en países latinoamericanos, respectivamente. Esto se debe a que al realizar una revisión de las metodologías bajo las cuales eran construidas estas canastas, estas se elaboraron a partir del método de consumo observado de un estrato de referencia. Para el caso colombiano, el consumo observado de los hogares es identificado con base en el consumo de los hogares reportado en la Encuesta de Ingresos y Gastos del DANE.

El componente sociológico permite ubicar los componentes sociales y culturales en el consumo de los hogares. El contexto histórico y social de cada país, así como su cultura, definen e influyen desde las mercancías a consumir hasta la manera en como estos son consumidos. El componente sociológico en la elaboración de canastas es captado con encuestas de percepciones de la población sobre lo necesario. En el caso colombiano, no existen fuentes de información disponible sobre percepciones de la población sobre lo necesario, como en el caso de México, donde existe la Encuesta de Percepción y Acceso a los Satisfactores Básicos.

Como uno de los aportes de esta metodología de construcción de canastas alimentarias, por primera vez en la historia de la construcción de canastas alimentarias para América Latina, incorporan la experiencia de estudios e investigaciones del Observatorio de Salarios (2014) de México, miembro de la Red AUSJAL (AUSJAL, 2017), lo que implica que los componentes para la preparación, consumo y conservación de alimentos asumen el consumo de alimentos como socialmente se realiza (alimentos cocidos, con los utensilios adecuados para su preparación, consumo y conservación) (Calderón, 2013). Los elementos considerados en este estudio se encuentran vinculados a todos los satisfactores necesarios para que los alimentos puedan ser procesados, cocinados, consumidos y conservados, de acuerdo con las condiciones promedio bajo las que se realiza la alimentación en cada uno de los países.

Por tanto, el valor total de la canasta alimentaria se obtiene calculando el costo de los alimentos necesarios (canasta de alimentos –CA–), el costo de la preparación, consumo y conservación de los alimentos (PCCA), y con la suma de estos dos componentes se tiene el costo total de la canasta alimentaria normativa (CA+PCCA).

e) Canasta Básica No Alimentaria (CBNA)

La CBNA incluye aquellas mercancías necesarias para que la familia pueda satisfacer aquellas necesidades diferentes a las alimentarias. De manera ideal, se debe buscar elaborar esta canasta a través de un listado completo de satisfactores (mercancías) ordenados por tipo de variable, grupo, indicador, especificación, costo promedio por equivalente, cantidad equivalente, vida útil (meses), factor de depreciación y costo mensual. No obstante, para aquellos casos en los que no sea posible construir la Canasta Básica No Alimentaria de manera completa, es posible estimarla mediante el inverso del coeficiente de Engel o coeficiente de Orshansky (1965). La construcción de las CBNA para México y Colombia fue elaborada a través de distintos métodos. Sin embargo, los resultados de la composición del umbral completo resultan consistentes.

Los criterios para estimar la canasta de no alimentos para el estudio de Colombia fueron el gasto alimentario como proporción de gasto total y el coeficiente de Engel. A diferencia del estudio de México, donde se construyó la canasta normativa completa (Observatorio de Salarios, 2014), en Colombia la obtención de las canastas no alimentarias normativas se hizo a partir de las canastas alimentarias, aplicando una variante del coeficiente de Engel, el cual remite a un patrón de consumo, en promedio para los hogares, de 40 % del gasto del hogar es alimentario y el 60 % es no alimentario. De esta forma, en el estudio de Colombia se aplicó la variante de Engel del decil móvil, cuyo punto de referencia es el primer hogar con valor del gasto alimentario (GA) idéntico al valor de la canasta alimentaria normativa (CBA), donde el estrato de referencia utilizado es aquel que representa las pautas de consumo del trabajador con salario mínimo necesario. Aún más, coincide plenamente con la proporción obtenida para México, donde el ejercicio de construcción de canastas normativas implicó una elaboración completa y detallada de las canastas alimentarias y no alimentarias.

En tal sentido, si el propósito es la elaboración de una canasta normativa bajo la perspectiva amplia de bienestar y garante de derechos como el de la remuneración mínima digna y adecuada en condiciones sociales medias, las dos variantes del Engel utilizadas (decil móvil y estrato con salario mínimo necesario) obtienen exactamente el mismo valor. Tal valor, a la vez, coincide con el obtenido con la metodología de canastas normativas, que consideran para su elaboración el consumo observado, las normas legales, las normas científico-técnicas y las percepciones sociales sobre lo necesario, como es el caso de la canasta normativa para México.

La composición de la Canasta Normativa de Satisfactores Vitales y sus valores en dólares PPA para México y Colombia se muestran en las tablas 8 y 9. En promedio, como se ha mencionado, el 60 % del gasto es no alimentario y del 40 % un aproximado del alimentario, donde el costo de preparación, consumo y conservación de alimentos (CPPA) oscila entre el 8,9 % para México y 13,2 % para Colombia del valor de la canasta (tabla 8), mientras que para la canasta de alimentos es entre el 39,9 % para México y el 42,3 % para Colombia (tabla 9).

En resumen, la Canasta Normativa de Satisfactores Vitales es equivalente al valor del Salario Mínimo Constitucional (SMC) y es garante del derecho al mínimo vital, de mínimo de bienestar y también el nuevo valor de la línea de pobreza monetaria constitucional. El salario mínimo constitucional es garante de no caer en pobreza, partiendo de una concepción amplia de bienestar, así como es garante de que la población acceda al derecho de un ingreso mínimo vital de vida para la convivencia en la sociedad contemporánea. La brecha entre el valor de la CNSV y la línea oficial de pobreza para los países analizados, para 2016, oscila entre 1,58 para México y 1,65 para Colombia (tabla 10).

En la tabla anterior se presentan las estimaciones del costo de la canasta de alimentos, preparación, consumo y conservación de alimentos y canasta alimentaria. Para el caso de Colombia en 2016, se tienen las siguientes estimaciones: Canasta Normativa de Satisfactores Vitales (CNSV) igual a 1.123,27 dólares PPA. Este valor se desagrega en los valores de la Canasta alimentaria (CA+PCCA) igual a USD 474,82 y Canasta No Alimentaria equivalente a USD 648.44 (tabla 9).

El valor a precios corrientes de 2016 de la Canasta Normativa de Satisfactores Vitales (CNSV) o Salario Mínimo Constitucional de 1.123,27 dólares PPA, es igual a 1.419.723,3 pesos corrientes colombianos. Aquello es equivalente a 2,1 veces o el doble del salario mínimo legal vigente (S.M.L.V.), igual a $ 689.455 en 2016 y a 1,65 veces la línea de pobreza (tabla 10).

En resumen, desde el enfoque del salario mínimo constitucional para Colombia en el año 2021, se tiene la propuesta de un ingreso mínimo vital que garantizaría la vida digna del trabajador y su familia con un valor equivalente en pesos colombianos de 1.867.252,5. Comparado con el valor del salario mínimo legal vigente de 908.526, este es de 2,1 veces (tablas 11 y 12).

Renta básica permanente para Colombia

Esta parte del documento se enfocará en analizar la propuesta de una nueva política social de un ingreso mínimo vital, como una transferencia de ingreso mínimo vital no condicionada denominada “Renta básica permanente para Colombia”, enfatizando que no solo es una propuesta académica, sino principalmente una iniciativa ciudadana inspirada en el derecho a una vida digna.

Como afirma Carmona (2017), el derecho a un mínimo vital tiene relación con el denominado derecho a una renta básica, concepto que se está imponiendo en los últimos años en el debate doctrinal y político de Europa y Latinoamérica. Ambos derechos están muy relacionados, aunque existen diferencias entre ellos. Desde este enfoque se invoca el derecho a la renta básica como un medio para hacer efectivo el derecho a un mínimo vital con carácter universal. Carmona confirma que existe un movimiento doctrinal que propugna la concesión de un “derecho a una renta básica” y entiende este como un derecho derivado de la ciudadanía, con independencia de cualesquiera otras consideraciones económicas, laborales, familiares, etc. Este movimiento global por la renta básica cuenta con más de 20 años de antigüedad y uno de sus representantes más importantes es el filósofo belga Philippe Van Parijs. En España, Raventós Pañella define la renta básica como “un ingreso pagado por el Estado a cada miembro de pleno derecho de la sociedad, incluso si no quiere trabajar de forma remunerada, sin tomar en consideración si es rico o pobre” (Raventós, 2001), donde esa transferencia se consolida, independientemente de otras posibles fuentes de renta, como un pago por el mero hecho de poseer la condición de ciudadanía.

En economías monetarias como las sociedades modernas, el acceso y control de bienes sociales básicos depende en gran medida del ingreso del que disponen las personas para demandar y adquirir dichos bienes (Lo Vuolo et al., 1995). Ante los cuestionamientos sobre los impactos de los programas asistenciales, Lo Vuolo et al. plantean que se deben cambiar los propios principios de organización de la sociedad que llevan a esa situación, y se debe orientar hacia los principios de universalidad, que integren los grupos de pobres y ricos, enfermos con los saludables, empleadas y desempleadas, de un modo radicalmente diferente al que actualmente existe en nuestras sociedades.

Lo Vuolo et al. (1995) aclaran que el ingreso ciudadano difiere sustancialmente de aquellas políticas de garantía de ingreso mínimo, porque el ingreso ciudadano se refiere a un arreglo institucional que garantiza cierta forma de ingreso incondicional a las personas, esto es, un ingreso para cuyo acceso no se requiere ninguna otra condición personal que la de ser ciudadano (Van Parijs, 1986 y 1992). Por ejemplo, no se requiere trabajar (como es el caso del salario), ser declarado incapaz (jubilación por invalidez), haber contribuido con una prima de seguro (jubilación ordinaria), demostrar que se está desocupado (seguro de desempleo) o ser pobre (programas asistenciales focalizados). Por tanto, la propuesta de ingreso ciudadano lleva implícita una invitación a construir un nuevo tipo de consenso social donde se accede al ingreso garantizado simplemente por ser ciudadano, y se es ciudadano en tanto se acceda a ese ingreso.

Gargarella (1995) analiza que la aplicación de la propuesta del ingreso ciudadano como política igualitaria en América Latina, varía enormemente de la que se presenta en Europa. Los países latinoamericanos, incluido Colombia, suelen contar con un menor grado de abundancia relativa que los europeos, por lo que la cantidad de recursos distribuibles tiende a ser menor; las situaciones de urgencia a remediar son mucho mayores en sociedades subdesarrolladas; adicionalmente, en los países de la región la riqueza suele estar más concentrada, lo que hace que el número de individuos a proteger sea relativamente más alto que en sociedades europeas, lo cual, a la vez, introduce un problema político serio. Añade el autor, que la estructura institucional en los países latinoamericanos suele encontrarse menos articulada y resulta más frágil o menos estable. Circunstancias como las mencionadas, entre otras, alertan acerca del especial cuidado que debe acompañar a propuestas como las del ingreso ciudadano, para poder aplicarlas adecuadamente a estos contextos latinoamericanos, y se enfatiza en que es más importante que en otros ámbitos presentar propuestas que sean fácilmente reconocibles como justas e imparciales.

La CEPAL (2020) propone en las políticas públicas sociales de largo plazo, avanzar hacia un ingreso básico para ayudar a la población más vulnerable a superar los efectos del coronavirus. La entidad de Naciones Unidas recomienda a los gobiernos diseñar e implementar políticas sociales para garantizar unas transferencias monetarias temporales no condicionales de ingreso básico para satisfacer necesidades básicas, y así sostener el consumo de los hogares, lo cual será un factor para lograr una reactivación sólida y relativamente rápida. Para el largo plazo, la CEPAL reitera que el alcance de dichas transferencias debe ser permanente para proteger no solo a las personas en pobreza, sino a amplios estratos de la población vulnerable, como los estratos bajos no pobres y medios bajos. Aquello permitirá avanzar hacia un ingreso básico universal implementado gradualmente en cada país.

El Papa Francisco, en el día de Pascua de 2020, envió un mensaje a los movimientos y organizaciones populares de salario universal en esta crisis global causada por el COVID-19, que ha generado consecuencias especialmente para los pobres y excluidos: “Tal vez sea tiempo de pensar en un salario universal que reconozca y dignifique las nobles e insustituibles tareas que realizan; capaz de garantizar y hacer realidad esa consigna tan humana y tan cristiana: ningún trabajador sin derechos” (Vatican News, 2020).

En Colombia, la misma crisis socioeconómica de la pandemia del COVID-19 y todas las restricciones al movimiento o cuarentenas que se justificaron por la necesidad de contener la propagación del coronavirus, incidieron en disminuir el acceso a los alimentos, provocando situaciones de hambre que han sido detectadas en la encuesta Pulso Social del DANE (2020b). Esa encuesta reveló cómo la crisis sanitaria del COVID-19 afectó la seguridad alimentaria de los hogares colombianos, donde habitan 15 millones de niños. Según el informe, los hogares que comían tres comidas al día antes de la pandemia, inicio del año 2020, eran 7.024.672 equivalente al 90,9 % de los hogares, mientras que en abril de 2021 fueron solo 5.423.239 hogares, igual al 70,2 % del total. Por tanto, 1,6 millones de hogares dejaron de consumir las tres comidas diarias por la pandemia y la crisis económica. La misma tendencia se observa en los que recibían dos comidas, pues en 2020 se incrementó en 1,5 millones de hogares, ya que pasó de 649.000 a 2,1 millones de familias. Además, los que ahora reciben una sola comida se incremento a 137.000, cuando anteriormente eran 49.000l hogares.

La pandemia del COVID-19 hizo retroceder el crecimiento económico de Colombia. El DANE informó que la tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto del país decreció 6,8 % en el año 2020 con respecto al año 2019. Estas cifras oficiales del PIB indican el impacto de la pandemia, de los confinamientos y las restricciones a la actividad económica, y también reflejan que la economía de Colombia enfrenta una de las peores crisis de recesión en la historia económica desde 1975. Entre los efectos económicos que deja esta recesión económica se encuentran el desempleo y la pérdida de empleo formal, que empeoraron más de lo que se hubiera esperado en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2020, en la meta 10 que proponía “crear 1,6 millones de empleos y reducir el desempleo de 9,4% a 7,9%, el más bajo desde los 90s” (DNP, 2019b). También el DANE informó la cifra de la tasa de desempleo del total nacional del primer trimestre de 2021, que se ubica en 12,6 % y que presenta un aumento de 1,8 puntos porcentuales respecto al mismo periodo del 2019 (10,8 %), lo que equivale a 3.437.000 personas desempleadas en marzo de 2021, un incremento de 468.000 personas respecto de marzo de 2020. También la tasa de ocupación decreció, de 51,7 % en marzo de 2021, lo que representó una disminución de 4,7 puntos porcentuales comparado con el mismo mes de 2019 (56,4 %), que es igual a 1.583.000 personas que perdieron su empleo.

En este contexto de crisis socioeconómica, en Colombia emergió una iniciativa ciudadana y colectiva denominada La Mesa Técnica por la Renta Básica, que impulsó desde abril de 2020 la red nacional por la Renta Básica, como también la realización de un seminario internacional, “Renta Básica: diálogos y experiencias internacionales”, y la edición del libro titulado “Renta básica ya. Diálogos y propuestas” (Orgulloso Martínez et al., 2020), en alianza con varias organizaciones como el Grupo Socioeconomía de la Universidad Nacional, la Corporación Sur, académicos de la Universidad Nacional, Universidad de La Salle, Universidad Externado, el Observatorio de Deuda Social de la Pontificia Universidad Javeriana, Universidad Jorge Tadeo Lozano, la Asociación Colombiana de Estudios del Trabajo (ACET), Educar Consumidores (Casaba), dirigentes sindicales y la Escuela Nacional Sindical (ENS). La crisis sanitaria de la pandemia de 2020 hizo renacer el tema de renta básica, luego de varias décadas como una alternativa de política social frente a la pobreza y las desigualdades sociales.

Según la Mesa Técnica por la Renta Básica (Orgulloso Martínez et al., 2020), los hogares vulnerables fueron los más afectados, quienes ondearon la bandera roja como un hecho simbólico de pedir auxilio humanitario. A esto se sumó la alta informalidad laboral, pues según el DANE en el segundo trimestre de 2020 se perdieron cinco millones de empleos como efecto inmediato de la crisis sanitaria, lo que obligó a irrespetar las cuarentenas. Los recursos transferidos por el gobierno a través de los programas sociales como Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Adulto Mayor e Ingreso Solidario hacia la población afectada son insuficientes. La miserabilidad de las políticas públicas ha mostrado la necesidad de repensar la gestión de lo social. Se afirma que en Colombia se presentó un hecho que era impensable hace dos décadas, y es que un grupo significativo de congresistas estuvo proponiendo diversas modalidades de renta básica de emergencia. La iniciativa de renta básica también fue impulsada por las principales organizaciones sindicales y movimientos sociales a lo largo del 2020, logrando un consenso en la necesidad de buscar mecanismos de protección social que vayan más allá de los que son usuales en las relaciones laborales formales.

La Mesa Técnica por la Renta Básica también presentó cuestionamientos a la implementación de la política social de los programas sociales de subsidios, condicionados como mecanismos insuficientes y que desconocen la esencia de la renta básica como una transferencia no condicionada. La fragmentación de subsidios de los programas sociales claramente se traduce en transferencias insuficientes.

Luego de la movilización social y política en marzo de 2021, surgió el mandato social de la propuesta del Proyecto de Ley ante el Congreso de la República denominado “Por medio del cual se crea el Programa Renta Básica como política permanente de Estado en condición de derecho de ciudadanía”. Este proyecto de ley fue construido desde la propuesta técnica de Luis Jorge Garay y Jorge Enrique Espitia, el cual fue discutido y aprobado el 11y 12 marzo de 2021 en la Cumbre Social y Política por la Renta Básica, con la participación de más de dos mil delegados de una amplia diversidad de expresiones sociales y políticas de todas las regiones del país. Las centrales sindicales, así como las organizaciones de la sociedad civil, tuvieron una participación muy activa tanto en la cumbre como en el comité de impulso, conformado por la Mesa Técnica por la Renta Básica. Durante dos días, a través de grupos virtuales, se recogieron contribuciones para complementar el borrador de proyecto de ley que se basa en una carta que le enviaron al presidente a finales de enero de 2021. Con ese material, los equipos de asesores técnicos de la Mesa Técnica por la Renta Básica redactaron la versión final que se radicó en el Congreso de la República el 16 de marzo de 2021, titulado “Por medio del cual se crea el programa Renta Básica como Política Permanente de Estado en condición de derecho de ciudadanía y se dictan otras disposiciones”.

El proyecto de ley de Renta Básica Permanente tiene dos partes importantes. La primera parte es la exposición de motivos a la luz de la jurisprudencia internacional y colombiana, que sustenta la relación entre la renta básica y los derechos humanos. La segunda parte de la propuesta, por su lado, concreta el ingreso mínimo equivalente a la renta básica permanente.

a) Fundamentación normativa

En la parte de fundamentación normativa se hace referencia a los fines de los derechos humanos como el liberar del temor y de la miseria. En ese sentido, un principio de derechos humanos es garantizar la subsistencia de la población, que como reza el Artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos:

Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad. (ONU, 1948)

El texto también cita al economista Daniel Raventós, miembro de la Red de Renta Básica, quien afirma que:

(…) de esos derechos se desprende que la especie humana ha decidido que la vida es sagrada o, dicho en términos más laicos, que todos los miembros de la especie humana tienen un derecho incondicional a la vida. Si esto es así, entonces las estructuras sociopolíticas deberían garantizar esos derechos, porque todo derecho genera deberes correlativos. Y para garantizar ese derecho, parece claro que no se puede condicionar la asignación de recursos, si es un derecho incondicional, al menos de una cierta cantidad de recursos necesarios para la vida, a ningún tipo de iniciativa, de acción o de prestación por parte del individuo (Raventós, 2002, pp. 233-234).

Por otra parte, se alude al Artículo 11 del “Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales” en el que se obliga a los Estados a reconocer “el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia” (ONU, 1966), así como al “derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre” (ONU, 1966).

El proyecto de Ley también se sustentó en la Constitución Política de Colombia, en su mandato del derecho a existir y a la promoción de una igualdad real y efectiva. Se cita al Artículo 1, que dice:

Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. (Constitución Política de Colombia, 1991)

Complementariamente, en su Artículo 2 se señala que:

(…) son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. (Constitución Política de Colombia, 1991)

En cuanto al derecho a una vida digna, se resaltan las reiteradas sentencias de la Corte Constitucional, a saber:

El derecho fundamental a la vida que garantiza la Constitución –preámbulo y artículos 1, 2 y 11–, no se reduce a la mera existencia biológica, sino que expresa una relación necesaria con la posibilidad que les asiste a todas las personas de desarrollar dignamente todas las facultades inherentes al ser humano. Sin duda, cuando se habla de la posibilidad de existir y desarrollar un determinado proyecto de vida, es necesario pensar en las condiciones que hagan posible la expresión autónoma y completa de las características de cada individuo en todos los campos de la experiencia. (Corte Constitucional, Sentencia T-926, 1999).

El documento concluye que la Renta Básica (RB) no solo contribuye a reconocer que, en tanto que humanos, tenemos derecho a existir, y que el Estado debe garantizar al menos el mínimo necesario para el desarrollo de este derecho, sino que además cumple incluso con el Artículo 13 de la Constitución Política de Colombia, que establece que “el Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados” (Constitución Política de Colombia, 1991).

El proyecto de ley hace referencia a la propuesta denominada Renta Básica Universal de Ciudadanía (RBUC), que se presentó con insistencia desde hace años como una respuesta innovadora a problemas como la creciente desigualdad social (Piketty, 2014; Stiglitz, 2012 y 2017), la precariedad laboral, la falta de disponibilidad de empleos para toda la población y la pobreza. Allí citan a Raventós, respecto de la Red Renta Básica para definir la RBUC como “un ingreso pagado por el Estado a cada miembro de pleno derecho de la sociedad, incluso si no quiere trabajar de forma remunerada, sin tomar en consideración si es rico o pobre o, dicho de otra forma, independientemente de cuáles sean las otras posibles fuentes de renta, y sin importar con quien conviva” (Raventós et al., 2002, p. 225). La RBUC también ha sido reconocida como un Ingreso Básico Universal Incondicional, como propuso Philippe van Parijs (1996). En esta propuesta, cada ciudadano o ciudadana recibe mensualmente una suma de dinero suficiente para satisfacer un estándar de vida respetable, de acuerdo con los parámetros culturales de cada sociedad que pretenda aplicar dicha medida. Como su nombre lo indica, tal ingreso es incondicionado, no es un pago por trabajo realizado, ni tiene el carácter de salario. Es básico, pues cada individuo puede recibir ese ingreso y seguir trabajando o ser beneficiario de otros programas sociales del Estado. El ingreso es universal, esto quiere decir que cualquier ciudadano o ciudadana tiene derecho a recibirlo, sin importar su situación socioeconómica o sus condiciones de etnia, políticas o de cualquier índole.

En la última justificación del proyecto de ley se propone una renta básica focalizada en clave de derecho de ciudadanía y como política permanente de Estado.

b) Propuesta de renta básica ampliamente focalizada en clave de derecho de ciudadanía (RBFC)

La segunda parte del proyecto de ley se fundamentó en los análisis y estimaciones de Luis Jorge Garay y Jorge Enrique Espitia, quienes sintetizaron en un cuadro la propuesta de renta básica ampliamente focalizada según composición del hogar para el año 2021. Se afirma que este programa de renta básica como política permanente de Estado, que se propone para el presente año 2021, permitiría a 7,46 millones de hogares, es decir, cerca de 30 millones de colombianos(as), vivir con un mínimo de dignidad en medio de la situación angustiosa por la que atraviesan.

Este valor monetario de transferencia mensual promedio por hogar de 417.836 (tabla 14) de la propuesta de ley, tiene alguna relación con la estimación de la brecha de ingreso de 538.771 (tabla 5), estimada para un hogar de 4 integrantes.

Garay y Espitia afirman que el costo anual de estas transferencias equivale a 3,7 % del PIB en 2021, cifra alcanzable si se tiene en cuenta que se fusionarían los cuatro programas sociales de transferencias monetarias (diferentes al de la devolución del IVA) que en el año 2021 se vienen ejecutando, y que, tanto por la muy baja cuantía de sus transferencias monetarias mensuales como por su dispersión, no logran el impacto necesario ante la profundidad de la crisis social del país. Adicionalmente, las transferencias monetarias de 2020 costaron al año cerca de 1,4 % del PIB, por lo que la cifra de gasto público que sería necesario incrementar para financiar el programa en 2021 equivale a un 2,3 % del PIB (por encima del costo fiscal de los cuatro programas sociales de transferencias monetarias, a saber: Familias en Acción, Jóvenes en Acción y Adulto Mayor), cuantía susceptible de alcanzar si, entre otras medidas, sugieren que se utilizaran recursos públicos disponibles en el Fondo de Emergencia (FOME), se redujera el servicio de la deuda pública a través de operaciones de mercado, se emitieran títulos por parte del Gobierno nacional, se inaplicaran los descuentos y rebajas de tarifas previstas por la Ley 2010 de 2019, dada su cuestionada e insuficiente justificación social y económica, y se reordenara el gasto público de acuerdo con las prioridades del país. Para los años por venir, pronostican que se habría de contar con algunas de las fuentes mencionadas para el año 2021, más otras como podría ser la de una porción del recaudo tributario adicional de un necesario e impostergable proceso de reforma tributaria estructural, el cual habría de guiarse irrestrictamente por los principios constitucionales de equidad, progresividad y eficiencia tributarias, y, entre otras prioridades, con el desmonte de inequidades imperantes con sesgo pro rico, reproducidas por beneficios fiscales de diversa índole.

Finalmente, el proyecto de ley enuncia que la renta básica permanente ya es un primer paso, pero debe estar acompañada por otros programas públicos sociales y económicos. Como la renta básica es un derecho de ciudadanía que podría ampliar los espacios de libertad, pero que frente a la grave situación social, y teniendo en cuenta las limitaciones sobre el monto mensual de la transferencia en términos de su aporte a los ingresos de los hogares, es necesario que esté acompañada por otras políticas públicas, en particular las sociales diferenciales a poblaciones, como la especial protección constitucional. Adicionalmente, debe estar acompañada por políticas públicas relacionadas con la generación de empleo y de ingreso, la lucha contra la desigualdad intra e inter-territorial, la activación productiva, la transición ecológica en clave de un modelo resiliente y sustentable social, económica y ecológicamente para el país en una perspectiva perdurable.

Conclusiones

Frente a la pregunta de cuánto es el ingreso mínimo que garantiza una vida digna, se han presentados tres enfoques de ingreso mínimo y digno que sustentan diferentes políticas públicas sociales y laborales.

La primera, desde la línea de pobreza y línea de pobreza extrema como un ingreso mínimo equivalente al valor monetario a precios de mercado del valor de la canasta de alimentos y la canasta de no alimentos pagados en servicios básicos, la cual representa un mínimo de bienestar.

El segundo y tercer enfoque muestran una relación directa entre los derechos humanos y los derechos económicos, sociales y culturales (DESC) relacionados con el ingreso mínimo vital, el salario mínimo constitucional y la renta básica permanente. Estos enfoques exigen tomar en cuenta seriamente las sentencias de la Corte Constitucional cuando afirman que se vulnera la Constitución Política de Colombia y los derechos laborales, en tanto el salario mínimo legal vigente (S.M.L.V.) no garantiza unas condiciones de dignidad humana. De igual forma, exigen tomar en cuenta el precepto del Artículo 25 de la Constitución Política de 1991, que define el fin del Estado social de derecho y las políticas sociales de proteger y garantizar que todo ciudadano colombiano tiene el derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

Estas propuestas del ingreso mínimo vital, el salario mínimo constitucional y la renta básica permanente, aportan principios fundamentales para una nueva política social de transferencias de un ingreso mínimo vital e incondicional para garantizar unas condiciones de vida digna a los hogares en pobreza y vulnerabilidad. También enfatiza que es mandato constitucional y de ética social a los mercados laborales de remunerar al trabajador con un salario mínimo constitucional que garantice la vida digna del trabajador y su familia. Este criterio de mandato constitucional puede llegar a ser un insumo valioso para los actores sociales y políticos de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Laborales y Salariales, a la hora de proponer anualmente el salario mínimo de los ciudadanos colombianos.

Cada vez hay más consciencia y consenso social, político y jurídico de que el ingreso mínimo vital es un derecho fundamental de las personas, reconocido dentro del bloque de constitucionalidad en la Constitución Política de Colombia. Por tanto, la renta básica permanente se presenta como otra alternativa de política social de transferencia de ingreso, equivalente a un mínimo ingreso monetario incondicional, a todo ciudadano y ciudadana en el territorio de Colombia.

Finalmente, se pueden sintetizar los términos de la deliberación pública y del debate político en definir la cuantía del ingreso mínimo vital o renta básica para garantizar la vida digna de los hogares pobres (medidos por la línea de pobreza) y vulnerables (bajos ingreso y sector informal) en Colombia. La tabla 14 resume de distintos escenarios los criterios, la población pobre y vulnerable, las cuantías mensuales, anuales y su valor como porcentaje del PIB para la toma de decisiones gubernamentales nacional, territorial y las del Congreso de la República.

La estimación que realiza el DANE de un ingreso monetario básico desde los criterios de línea de pobreza (LP), es una primera estimación de la canasta básica de alimentos y la cesta de no alimentos, la cual se debe tomar como un referente monetario y como un nivel necesario pero insuficiente del ingreso mínimo vital como derecho fundamental. Si el valor de la línea de pobreza es de 1.326.752 de pesos, el ingreso mínimo que requeriría cada hogar, de 4 integrantes, representaría una transferencia anual de 226,4 billones de pesos, igual al 11,7 % del PIB.

El salario mínimo legal de Colombia es un valor de ingreso que fue demandado por muchas sentencias de la Corte Constitucional, porque no garantiza un ingreso mínimo vital para una vida digna del trabajador y su familia, por tanto, se propone un ingreso digno denominado salario mínimo constitucional equivalente al ingreso mínimo vital y móvil como un derecho fundamental. Sin embargo, si fuera un salario mínimo legal vigente de 908.526 como criterios para el ingreso mínimo vital, la propuesta de transferir a los hogares el valor del salario mínimo legal sería 81,3 billones de pesos, o 8,0 % del PIB. En el caso del salario mínimo constitucional, la cuantía es igual a 1.867.253 y se tendría un valor de transferencia anual de 176,2 billones de pesos, que representa el 16,5 % del PIB.

Los subsidios de los programas sociales de transferencia condicionada vigentes en Colombia, como Familias en Acción, Jóvenes en Acción, Colombia Mayor e Ingreso Solidario, son políticas sociales asistencialistas de transferencias monetarias condicionadas y de un ingreso monetario exiguo y residual, comparado con el ingreso mínimo vital, que equivalen a 2,5 % del PIB. Sin embargo, estos programas sociales deberían al menos tratar de cerrar la brecha de ingresos de 538.771 para el promedio de los ingresos de la población pobre con un valor agregado de 48,2 billones, igual al 4,8 % del PIB.

La propuesta más viable en las finanzas públicas es la de la Renta Básica Permanente en Colombia, que surgió como una iniciativa ciudadana de una propuesta parcial de ingreso mínimo vital –ubicado en un nivel inferior al que se requiere–, inspirada en el concepto de transferencia monetaria incondicional de renta básica universal o ingreso ciudadano de Philippe van Parijs (1992 y 1996), Raventós (2001 y 2002) y Rubén Lo Vuolo et al. (1995), que garantiza los derechos fundamentales y la libertad. El valor de renta básica permanente propuesto en el proyecto de ley es igual a 417.836 pesos en promedio por cada hogar en pobreza y vulnerabilidad, y tiene un valor anual de transferencia de 37,4 billones de pesos, equivalente al 3,7 % del PIB, lo que lo hace la propuesta más viable en términos políticos y de presupuesto público. La renta básica permanente (RBP) en Colombia se constituye entonces en un nuevo paradigma de política pública social, que inicia al menos parcialmente y avanzará progresivamente en el mediano y largo plazo hacia el ingreso ciudadano incondicional o renta básica universal, y que requerirá en el corto plazo el apoyo social de todas las organizaciones sociales de Colombia, así como del apoyo político de todos los partidos en el Congreso de la República para aprobarlo como ley de Estado.

Referencias

Notas

* Artículo de investigación científica

Notas de autor

^a Autor de correspondencia. Correo electrónico: enina@javeriana.edu.co

Información adicional

Cómo citar este artículo: Nina Baltazar, E., y Reyes Hernández, B. (2021). Ingreso mínimo vital, línea de pobreza, salario mínimo constitucional y la renta básica para Colombia. Papel Político, 26. https://doi.org/10.11144/Javeriana.papo26.imvl

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