Introducción

La pandemia por COVID-19 ha complejizado aún más el ya deteriorado mercado laboral juvenil. En 2019 la tasa de desempleo juvenil de 13,6 % suponía ya una cifra muy alta en comparación con otro grupo poblacional. A nivel mundial, uno de cada cinco jóvenes, es decir, alrededor de 267 millones de jóvenes, no trabajaban ni seguían una educación o formación profesional (nini). Las personas entre 15 y 24 años que estaban empleadas tenían mayores probabilidades de estar en formas de trabajo que los hacía más vulnerables, como ocupaciones mal remuneradas, en la economía informal o como trabajadores migrantes (OIT, 2020).

A nivel regional, la OIT (2017) indica que los jóvenes enfrentan mayores obstáculos que los adultos en el mercado laboral. La tasa de desempleo juvenil triplica la de los adultos, por lo cual los jóvenes de América Latina y el Caribe afrontan un gran desafío al intentar obtener un trabajo decente “(…) marcado por el desempleo y la informalidad que afectan en forma persistente a los 56 millones de personas entre 15 y 24 años en la fuerza laboral (…) quienes representan poco más de la mitad de los 108 millones de jóvenes de la región” (OIT, 2017). Desde esta compleja perspectiva es relevante indagar: ¿Qué significa que las y los jóvenes trabajen? El diseño e implementación de políticas que conlleven a la garantía de derechos juveniles son importantes pues permitirían inclusión social; específicamente, las políticas laborales para jóvenes fomentarían empleabilidad, lo cual puede ser traducido en mayor productividad, crecimiento económico y desarrollo social.

En Colombia, la política nacional de juventud se apoya en un marco normativo que se orienta a la protección, garantía y promoción de los Derechos Humanos. Entre los más destacados avances normativos se evidencian el Artículo 45 de la Constitución Política de 1991, relacionado con la participación de los y las jóvenes como actores del desarrollo; la Ley 74 de 1968, con la cual se aprueban pactos internacionales de derechos civiles y políticos; la Conferencia Mundial de Viena sobre DDHH 1993, que señala que estos son indivisibles, universales e interdependientes; y la Ley 1622 de 2013, por la cual se expide el estatuto de ciudadanía juvenil.

En el departamento de Valle del Cauca la ordenanza 286 de 2009 refiere los lineamientos concernientes a la garantía de derechos, participación y desarrollo económico de los/as jóvenes. A nivel local, en el Distrito Especial de Santiago de Cali se adopta la política pública de juventud, por medio del decreto 0945/2006, con el “propósito de definir el alcance y el punto al que se pretende llegar mediante los lineamientos y planes de implementación” (Alcaldía de Santiago de Cali, 2006, p. 2), para promocionar, proteger, restituir y garantizar los derechos humanos de los y las jóvenes mediante la ampliación de oportunidades individuales y colectivas. Específicamente en los lineamientos del derecho al trabajo se indica la inclusión económica, productiva y social de los y las jóvenes. Algunos lineamientos señalan: promover la articulación entre el ámbito educativo y el mercado laboral; promover la creación de alianzas entre el sector público y privado con el fin de incentivar y fortalecer formas de vinculación laboral; propender por las garantías y estabilidad laboral en condiciones dignas, mejorando el empleo formal y disminuyendo el subempleo y empleo informal.

En concordancia, en el distrito se han implementado programas y proyectos orientados a la garantía de derechos juveniles. En el año 2014 el gobierno de turno delega al Instituto de Prospectiva de la Universidad del Valle la tarea de realizar un informe de evaluación de la política pública de juventud PPJ, enmarcada en el decreto 0945/2006 en el cual se exponen los principios, derechos y deberes de los/as jóvenes caleños. En este sentido, el propósito del informe fue evaluar los adelantos de la implementación y cumplimiento de la política, realizando los ajustes y el plan indicativo decenal con jóvenes. Los hallazgos encontrados por el equipo indicaban un escaso o nulo cumplimiento de la normatividad juvenil por parte de la administración local y dependencias encargadas.

En consecuencia, particularmente la presente investigación tiene como objetivo evaluar la gestión pública de juventud de Santiago de Cali en los periodos de gobierno 2008-2023, teniendo como marco de análisis el lineamiento del derecho al trabajo. Este análisis permite saber cuáles han sido los proyectos implementados, su pertinencia e impacto en la población beneficiaria y las visiones de los actores involucrados. Es importante evaluar los programas y proyectos juveniles que se proponen e implementan en Santiago de Cali, pues la evaluación permite conocer si existen garantías para que los jóvenes accedan efectivamente al mercado laboral. De igual forma, la evaluación es algo inherente al proceso de construcción social, que sirve para conocer la realidad, percibir los problemas sociales, construir propuestas colectivamente y mejorar la sociedad (Solarte, 2004).

El proceso de evaluación también concede al Estado, los gobernantes y ciudadanos disponer de una mayor información acerca de las consecuencias de sus decisiones y acciones (Roth, 2011); la evaluación profundiza la democracia y promueve “un buen gobierno” (Kelly, 2003). Por lo anterior, se parte del supuesto de que a pesar de que en Santiago de Cali se han implementado programas y proyectos orientados a la población juvenil, ninguno de estos propicia condiciones que garanticen plenamente el derecho fundamental al trabajo, un factor asociado a la desigualdad, pobreza, violencia y delincuencia juvenil. En el año 2021, el Distrito Especial de Santiago de Cali fue epicentro de un estallido social, en el cual los jóvenes fueron los principales protagonistas y que no por mucho desencadena en una guerra civil, expandiéndose a lo largo y ancho del territorio nacional de Colombia. Una de las exigencias: mayores oportunidades juveniles.

El desempleo es una condición social compleja que se asocia a factores sociales problematizadores como la delincuencia juvenil, falta de acceso a la educación y a la salud, distribución y consumo de sustancias psicoactivas, pobreza e indigencia (Alegría & Otálvaro, 2022). La exclusión socioeconómica desplegada hacia gran parte de la población juvenil ha tenido altos costes sociales. Jóvenes precarizados/as, en su mayoría urbanos/as, empujados por las condiciones de pobreza expresada en los barrios marginados, exponen el acceso limitado de bienes y servicios, al desempleo, la informalidad y el creciente aumento del costo de vida, lo que reduce las posibilidades de conseguir condiciones de vida dignas (García & Arias, 2021).

A comparación de otras líneas de derechos, las asignaciones de recursos económicos para el derecho laboral juvenil son de las más escasas y el mayor porcentaje de estos recursos son destinados a capacitaciones de formación para el trabajo. A esto se suma la ausencia de espacios de diálogo y medios para impulsar la participación juvenil en la toma de decisiones (Otálvaro & Vergara, 2016), así como la ausencia de actividades orientadas a promover la creación de alianzas público-privadas para incentivar la vinculación laboral y apoyar iniciativas juveniles orientadas a la generación de empleos (Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social,2014 ).

Metodología

La investigación se enmarca en los lineamientos del enfoque cualitativo para el análisis de la realidad social:

“(…) el análisis cualitativo de políticas públicas sociales en contextos como el Valle del Cauca, implica un reconocimiento de la voz de los actores sociales y los saberes construidos en la interacción entre el Estado, el mercado y la sociedad civil (…) se ponen en juego intereses, relaciones, demandas y reconocimientos que deben ser tramitados a través de canales de concertación y dialogo.” (Otálvaro & Obando, 2013, p. 135)

El estudio se desarrolló en tres fases: a) revisión bibliográfica y análisis de las propuestas en los planes de desarrollo y rendiciones de cuentas correspondientes para identificar programas y proyectos que estuvieron orientados a las prácticas laborales juveniles; b) análisis del informe de evaluación de la política pública de juventud de Santiago de Cali (2014); y c) análisis de resultados.

La primera fase de este ejercicio de evaluación se realiza a partir del proceso de revisión y sistematización de información y análisis documental, el cual “está orientado en recolectar, verificar e interpretar la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas y programas públicos” (Majone, 1997, p. 214). La sistematización realiza una interpretación critica del proceso de la experiencia vivida y extrae aprendizajes, generando un nuevo conocimiento (Jara, 2001). Las principales fuentes de información fueron planes de desarrollo y rendiciones de cuentas de los periodos de gobierno evaluados, así como textos que contienen elementos clave para el análisis de resultados.

En consecuencia, de la primera fase del estudio se desprende la segunda fase teórico-practica, sustentada en el análisis de los resultados obtenidos del informe final de evaluación de la Política Pública de Juventud de Cali (2014), el cual incorporó mediante un diplomado la participación juvenil basada en las vivencias y experiencias de los jóvenes. Las principales técnicas de recolección de información para la elaboración del informe estuvieron centradas en: técnicas conversacionales individuales y colectivas para el componente de participación y organización juvenil; entrevistas y grupos focales a funcionarios y jóvenes; y revisión de fuentes oficiales. Con estas técnicas se pretendió, más que cuantificar los logros de la política, comprender las percepciones e interpretaciones de los actores involucrados y de tal modo identificar fallas, potencialidades y vacíos, lo que permite otorgarle valoración a los procesos.

Como última fase, se realizó el análisis de los resultados, lo cual permitió sustraer información acerca de las consecuencias de las decisiones y acciones de los gobiernos en materia de políticas laborales juveniles en Santiago de Cali (Roth, 2011).

Las principales técnicas de recolección y análisis de la información recabada, se sintetizan en la (tabla 1).

Aproximación a la evaluación de políticas

Roth (2009, p. 164), citando a Guba y Lincoln (1989), plantea que la evaluación debe orientar las decisiones públicas no solo desde una perspectiva técnica (tecne), como tendencia predominante, sino desde una perspectiva ética (phronesis), es decir en valor. Para este es pertinente evaluar las políticas públicas, pues la evaluación otorga legitimización, conlleva a conocer el desempeño institucional, limita la corrupción, aumenta la transparencia, permite saber el impacto y sus efectos, así como la eficacia y eficiencia institucional. Con las herramientas y técnicas de evaluación se busca controlar el gasto público y la efectividad de la acción pública. Con esto, se mide de manera efectiva las acciones de los gobiernos y aporta en la toma de decisiones más racionales.

Evaluar también es una práctica seria de argumentación basada en una información pertinente, así como permite opinar de manera más acertada acerca de los efectos de las acciones públicas (Roth, 2007).

(…) Concede al Estado, los gobernantes y ciudadanos, disponer de una mayor información acerca de las consecuencias de sus decisiones y acciones. Los gobiernos deben comprender lo que pasa con los procesos sociales que implementan para fundamentar sus acciones futuras. (Duran, 1997, citado en Roth, 2011, p. 126)

Para Kelly (2003), cuando la realidad defrauda las expectativas de lo esperado y las personas se quejan de que no se cumplió la promesa, en ese momento inicia la evaluación de la política pública. De esta manera, con la evaluación se da inicio a una nueva agenda para las políticas públicas, pues si la evaluación indica que no se ha logrado del todo el objetivo, de nuevo “surge un problema”. La transparencia profundiza la democracia y promueve “un buen gobierno”, pues los ciudadanos y contribuyentes son los mejores críticos. No obstante, en Latinoamérica hay resistencia a los procesos de evaluación y transparencia; en ocasiones quienes apoyan la iniciativa pueden considerar que podrían quedar descalificados si los resultados de evaluación son negativos (Kelly, 2003). Por tales motivos, para que la evaluación sea una etapa fructífera en el ciclo, se deben tener en cuenta ciertas reglas:

1. La evaluación debe ser incorporada en el momento del diseño de la política, lo cual permite que los objetivos sean claros.

2. El evaluador debe ser un ente independiente de los actores implementadores, pues si la evaluación es realizada por los mismos implementadores, los juicios serán positivos. Es más conveniente la evaluación externa que la interna, preferiblemente que sea por parte de una oficina profesional de evaluación para comparar los objetivos con los resultados reales.

3. Fortalecer la participación ciudadana y la transparencia, pues es conveniente para las burocracias y políticos que los usuarios les evalúen, permitiéndoles saber si se están satisfaciendo las demandas.

Para otros autores como Majone (1997), evaluar es una nueva disciplina en el ámbito del análisis de las políticas públicas la cual se ocupa de recolectar, verificar e interpretar la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas y programas públicos. Por otro lado, para Solarte (2004) es algo inherente al proceso de construcción social, que sirve para conocer la realidad, percibir los problemas sociales, construir colectivamente propuestas y mejorar la sociedad.

A juicio de las anteriores premisas, se puede considerar que evaluar es realizar un análisis crítico de resultados de acciones y categóricamente otorgarles un valor, cuyo juicio determinará fortalezas, debilidades y desafíos. En Colombia, al igual que en la mayoría de países de la región, existe resistencia a los procesos de evaluación. Particularmente, Colombia es un país cuyo legado ha estado marcado históricamente por la violencia y sus instituciones permeadas por la falta de transparencia, la corrupción y el clientelismo, desplegando hacia la sociedad civil abandono estatal, falta de oportunidades y desigualdad.

¿Qué significa que las y los jóvenes trabajen?

Ramírez-Guerrero señala que cuando el desempleo juvenil se encuentra vinculado a situaciones de pobreza y de exclusión social, se convierte en uno de los problemas más importantes del mundo globalizado y trae consigo grandes costos a los individuos, a sus familias y a la sociedad, pues “el desempleo en edades tempranas compromete permanentemente la empleabilidad futura de las personas y genera patrones inadecuados de comportamiento laboral para toda la vida” (Ramíres-Guerrero, 2002, p. 2):

(…) Por la falta de ingresos de esta población los aparatos productivos pierden demanda agregada y ahorro, los gobiernos pierden las inversiones hechas en educación, dejan de recibir aportes a los sistemas de seguridad social y deben ampliar su gasto en servicios remediales incluyendo los costos generados por la vulnerabilidad de esta población a la criminalidad y la drogadicción. Por otra parte, los sistemas político-institucionales pierden legitimidad y en general las sociedades, especialmente los países en desarrollo y en transición, ven seriamente comprometidas sus posibilidades de desarrollo. (Ramírez-Guerrero, 2002, p. 2)

Un informe de la OIT, reseñado por la BBC Mundo (2010) señalaba un ascenso en las cifras de desempleo entre los jóvenes laboralmente activos, alertando del consiguiente potencial de disturbios, crímenes y violencia, así como la aparición de lo que denominan “una ‘generación perdida’ formada por jóvenes que abandonaron el mercado de trabajo y perdieron la esperanza de regresar para poder ganarse la vida de forma decente”. El desempleo juvenil crea en los individuos una sensación de inutilidad e inactividad, pudiendo conllevar a un aumento de la criminalidad, problemas de salud mental, violencia, conflictos y consumo de drogas (BBC Mundo, 2010).

Sánchez-Castañeda indica que los jóvenes se ven enfrentados a una ruptura en las prácticas sociales y el tejido social, llevándolos a vivir en una sociedad sin sentido, “en donde los únicos “valores” que se les presentan son el egoísmo y el consumismo” (2014, p. 141). Señala también que frente a ellos se encuentran desarticuladas las expectativas del tejido social (tolerancia, relaciones de pareja, paternidad, familia, trabajo, seguridad). El deterioro de estos mecanismos de convivencia social hace que los jóvenes solo den por cierta la incertidumbre.”

También, en el diario El Tiempo (2019) se plantea que la falta de oportunidades de trabajo decente causa desaliento y frustración en los jóvenes y si las condiciones laborales actuales para las personas entre 18 y 28 años no mejoran, las desigualdades y la pobreza podrían aumentar, pues la población más vulnerable es la de estratos socioeconómicos bajos. Agravado por la brecha entre géneros, son las mujeres jóvenes entre 15 y 19 años las más afectadas, en donde la constante prevaleciente en el desempleo urbano en Colombia es que la educación recibida por las mujeres no es garantía para su inserción laboral y para la mejora de su salario (Accorsi et al., 2007).

La Fundación Ideas para la Paz (FIP) (Sánchez et al., 2021) reseña que las crisis financieras pueden recrudecer la violencia juvenil en América Latina y la exclusión socioeconómica aumenta la vulnerabilidad de los adolescentes, volviéndolos más propensos al reclutamiento de grupos al margen de la ley. El reclutamiento se consolida como una forma de sustento que puede garantizar a los jóvenes la provisión de salud, alimentación y otros elementos que son difíciles de encontrar en su cotidianidad por cuenta de las condiciones precarias y la falta de asistencia estatal.

Desde estas perspectivas, el empleo juvenil debe presentarse categóricamente bajo una connotación de trascendentalidad social; el significado a otorgársele debe tener un carácter de transversalidad en el que se integren contextos individuales y sociales. Que las y los jóvenes trabajen podría significar mayores ingresos y reducción de las brechas económicas y desigualdades sociales, más el concepto de trabajo no debe tomarse a la ligera, debe concebirse bajo criterios de lo que se entiende como empleo decente, pues obtener un empleo per sé no es sinónimo de mejores condiciones de calidad de vida. La OIT señala:

(…) tener y vivir un trabajo decente (trabajo con derechos y protección social), que pueda contribuir a la autorrealización personal y colectiva, es muy importante para que los/as jóvenes, desde los primeros empleos, conciban el trabajo como factor integrador, dignificador y socialmente enriquecedor. (OIT, 2010)

Un trabajo decente es para el/la joven un trabajo con sentido. Pero es común que el mundo del trabajo se torne intransitable para muchos/as jóvenes, quienes podrían permanecer largos periodos en el desempleo, o estancados en nichos de subempleo y ocupaciones precarias, desgastantes, y sin posibilidades de ascenso sociolaboral. (OIT, 2010)

En un sentido tácito, un trabajo decente se encuentra intrínsecamente relacionado con la educación. En ocasiones los y las jóvenes experimentan en sus relaciones sociales elementos contradictorios: valores humanizadores inculcados en la escuela, frente a valores deshumanizadores vividos en el campo laboral, como el mercantilismo de la fuerza de trabajo, clientelismo, consumismo, precarización, informalización ocupacional, entre otros. Estas contradicciones pueden generar en estos variadas respuestas que van desde apatías, rebeldías, baja autoestima y frustración, hasta impotencia e inseguridad, indefensión y hastío (OIT, 2010).

La eficacia de la educación para preparar los futuros obreros se mide por el dominio de determinadas técnicas y las habilidades que el individuo adquiera para realizar tareas, funciones u oficios dentro de un aparato productivo. No importa si se cumplen las expectativas del trabajador, lo importante no es que piense o no piense, sino que esté preparado como un empleado del capital y haya logrado manejar determinadas habilidades que permitan producir resultados determinados (Zuleta, 2010).

Entones, debe ser superado el desfase estructural entre el mundo educativo y el mundo actual del trabajo. El trabajo decente, observado desde una perspectiva holística e integradora, debe interactuar con aprendizajes significativos obtenidos en los procesos de formación académica, que no solo se centran en contenidos y técnicas, sino que dignifican al individuo. Hipotéticamente esta interacción permitiría que se genere un cambio de paradigmas, connotaciones negativas y de incertidumbre que han adquirido los jóvenes a causa del desempleo y los trabajos precarizados. Se podría originar así un ascenso socioeconómico que propiciaría el cambio de “conductas negativas”, lo que traería beneficios para los aparatos productivos y los gobiernos, el Estado y sus instituciones ganarían legitimidad, se reducirían las cifras de violencia e inseguridad, entre otros desafíos sociales.

Resultados

Los resultados se orientan a la evaluación del derecho al trabajo enmarcado en la política pública de juventud de Santiago de Cali, en los periodos de administraciones públicas 2008-2023, mediante la sistematización de programas y/o proyectos propuestos y los insumos del análisis del informe de evaluación de la PPJ (2014), a partir de la cual se sustrajeron algunas categorías de análisis: a) identificación de programas o proyectos juveniles; b) Pertinencia de los proyectos; y c) Actores institucionales y juveniles.

Programas y proyectos juveniles

Se observa que durante el periodo 2008-2011 no existe información sobre propuestas que generen oportunidades laborales para jóvenes. En su lugar, se referencian proyectos de otros grupos de derechos que contemplan la población juvenil como objetivo. La tabla 2 reúne proyectos de participación juvenil, salud, deporte, educación, reducción del consumo de drogas y violencia juvenil.

De acuerdo a los proyectos y programas presentados (tabla 2), haciendo referencia al control del gasto público (Roth, 2009), se observa que los recursos económicos están orientados a la implementación de algunas acciones reaccionarias (Cali segura y amable, Cali actuando frente a las drogas, conviviendo sin pandillas”). Se infiere que si el objetivo de los actores institucionales es que los proyectos tengan alcance e impacto significativo, no basta solo con la puesta en marcha de acciones a posteriori –para subsanar–, sino que se requiere de gestiones a priori –para prevenir–, como el diseño e implementación de proyectos y/o programas que fomenten empleabilidad juvenil, reduzcan la brecha económica y brinden garantías que conlleven a una transición exitosa de la academia al mundo laboral. Son decisiones preventivas que evitarían la estigmatización de la población juvenil, quienes en la práctica e imaginario social son percibidos como actores problematizadores, “jóvenes violentos y delincuentes” (Reguillo, 2000).

Se identifica que las acciones implementadas son poco efectivas. Al respecto, de acuerdo al análisis del informe del Departamento Administrativo de Planeación (DANE) (2019, p. 40), de la sumatoria de casos presentados entre los años 2011-2018, las principales causas de mortalidad en el distrito de Santiago de Cali estaban relacionadas primeramente con homicidios (12 134), seguido por enfermedad de hipertensión (9 935), enfermedades cerebrovasculares (7 648), otras enfermedades del sistema respiratorio (7 184) y enfermedades isquémicas del corazón (5 949). De acuerdo con la información se observan dos panoramas: el primero, las muertes violentas han sido el factor predominante en los fallecimientos de la población caleña durante los últimos años, estando asociada a los jóvenes como principales protagonistas; el segundo, las enfermedades presentadas como causas de defunción, podrían ser asociadas principalmente a la población adulta.

En Santiago de Cali, entre los años 1996-2010, se observó que “las probabilidades de morir son mayores a partir de los 15 años de edad, alcanzando el punto de máxima incidencia en los 25 años” (Observatorio Social de Cali, 2011, p. 8). También entre los años 2018-2019 se evidencia que hay mayor probabilidad de morir violentamente si se tiene entre 18 y 29 años, siendo la población masculina la más propensa, representando el 95 % de los casos (Observatorio de Seguridad de Cali, 2019, p. 10; figura 1). En la misma fecha se observa que en los sectores más vulnerables de la ciudad –comunas del oriente y zona ladera– es donde se presentan las tasas más altas de homicidios en edades entre 18 a 39 años, los cuales están correlacionados con el consumo o tráfico de drogas (Observatorio de Seguridad de Cali, 2019, p. 11; figura 2).

Lo anterior desvela una probable correlación de la pobreza, con elementos como el territorio, la violencia, la edad, y el consumo o tráfico de drogas, fenómeno que deja entrever un constructo social débil y la incapacidad del Estado para satisfacer necesidades. Las oportunidades laborales juveniles deben ser prioridad dentro de la agenda pública para prevenir las problemáticas asociadas a este grupo poblacional. También, de acuerdo con las enfermedades que por su naturaleza afectan principalmente a la población adulta, es fundamental que se establezca una ruta de atención interinstitucional, en la que se fortalezcan y fomenten acciones y estrategias en materia de educación, salud, deporte y recreación que lleve a niños, niñas, adolescentes y jóvenes a adquirir una cultura de hábitos saludables, permitiendo detectar y prevenir futuros padecimientos de salud que se puedan presentar.

En la tabla 3, se indica que durante el siguiente periodo de administración local (2012.2015) se identificaron dos proyectos dirigidos a la población juvenil.

Particularmente, se observa que durante este periodo de gobierno los dos proyectos identificados en la hoja de ruta se centran en la prevención de factores que pongan en riesgo la integridad de los NNAJ y en la formación para el desarrollo laboral. Ambas iniciativas son de fundamental importancia y requieren de fortalecimiento y continuidad en cada gobierno de turno. Sin embargo, en lo concerniente al tema se evidencia que las acciones de impulso a la empleabilidad se limitan solo a capacitaciones y/o cursos para el desarrollo laboral. La formación para el trabajo como fase inicial es un elemento importante, pero el proceso debe estar acompañado de mecanismos que articulen las instituciones educativas con el sector empresarial, garantizando que efectivamente los beneficiarios accedan al mercado laboral permitiendo mejorar su calidad de vida. “Es imperativo generar capacidades, vía educación formal y no formal, pero al mismo tiempo, oportunidades dignas y justas para que esas capacidades puedan potenciarse y efectivamente se eleve la calidad de vida de los y las jóvenes” (Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social , 2014).

La tabla 4 comprende el periodo 2016-2019 resume los elementos más pertinentes en términos de programas juveniles y empleabilidad juvenil.

Durante este periodo, ninguno de los proyectos juveniles evidencia bases sólidas de empleabilidad, por lo que se observa que el tema del consumo de sustancias psicoactivas sigue siendo un factor de preocupación dentro de la agenda pública. Es importante que cada gobierno de turno realice procesos de seguimiento a gestiones anteriores, pues permitiría incorporar mejoras y tomar decisiones sobre aquellas acciones que puedan tener un mayor impacto. De igual forma, la evaluación debe ser incorporada en el momento del diseño de la política, lo cual permite que los objetivos sean claros (Kelly, 2003). Los gobiernos deben comprender lo que pasa con los procesos sociales que implementan para fundamentar sus acciones futuras (Roth, 2011).

Durante el último periodo de gobierno propuesto para el análisis (2020-2023) se identifica un programa acompañado de varios proyectos en atención a población juvenil.

De acuerdo con lo establecido en los objetivos del programa, con los proyectos planteados se pretende brindar garantías a los derechos de los y las jóvenes de Santiago de Cali y fortalecer sus competencias en el marco de la recién creada Política Pública de Juventud de 2019 y el Estatuto de Ciudadanía Juvenil (Ley 1622 de 2013 y Ley 1885 de 2018). Sin embargo, no se observa que el impulso de empleabilidad juvenil sea prioridad en la agenda pública gubernamental.

Los hallazgos encontrados evidencian que las administraciones locales de turno han focalizado acciones y recursos en temas juveniles que atiendan la prevención del consumo de sustancias psicoactivas, prevengan la delincuencia y fortalezcan las competencias laborales por medio de capacitaciones. Ninguno de los programas y proyectos otorgan garantías laborales de manera directa; hay ausencia de articulación entre las políticas juveniles diseñadas e implementadas por parte de las administraciones locales y las políticas de orden nacional. En el año 2010 se crea la Política de Primer Empleo (Ley 1429, 2010), orientada a formalizar empresas y fomentar trabajo, y en el año 2016, con la Ley 1780 se implementa el programa “40 mil Primeros Empleos”, como estrategia para eliminar barreras de acceso al mercado laboral, impulsando la generación de empleo a jóvenes entre 18 y 28 años (Alegría & Otálvaro, 2022). No obstante, no se observó en los planes de desarrollo de las administraciones locales evidencias de programas y/o proyectos, que se articulen de manera directa con la política nacional para impulsar y fortalecer la iniciativa.

Pertinencia de los proyectos y aporte significativo a la empleabilidad

En el año 2014 se delega al Instituto de Prospectiva de la Universidad del Valle la realización de un informe de evaluación de la política pública de juventud, el cual sería insumo para el ajuste de la PPJ (Decreto 0945/06). En ese sentido, se evaluaron los adelantos de la implementación y cumplimiento de la misma, realizando los ajustes y el plan indicativo decenal con jóvenes del municipio de Santiago de Cali. El instituto, como evaluador externo e independiente de los implementadores, realizó un trabajo imparcial y transparente, lo cual permitió comparar los objetivos con los resultados reales (Kelly, 2003). El informe final de la evaluación no fue muy positivo en términos de cumplimiento, indicando que no se había logrado del todo el objetivo, “surgió un problema”, lo que causó resistencia en la institucionalidad gubernamental, por lo cual no fue tenido en cuenta para realizar los ajustes posteriores ni fue socializado con la ciudadanía por parte de los entes institucionales (Kelly 2003).

En este contexto, al analizar la pertinencia e impacto directo de los proyectos, se visibiliza que estos no cumplen con la normativa; el vínculo entre los proyectos y generación de empleo es nulo; y las gestiones y recursos están focalizados en las líneas de salud, educación, deporte y recreación, mientras en la línea laboral, los esfuerzos se quedan solo en formación en competencias laborales. Una evidencia que corrobora los hallazgos del Instituto de Prospectiva 2014 indica que las intervenciones estuvieron dirigidas específicamente a formaciones y capacitaciones para el trabajo, sin continuidades territoriales importantes, sino fragmentadas en diferentes comunas. El problema del empleo y la integración laboral de los/as jóvenes, según la OIT (2010), “se ciñe al manejo analítico de datos sobre la evolución de tasas de desempleo o subempleo, a proyecciones de empleabilidad inmediata, y a soluciones de capacitación coyuntural (como si la formación creara empleo por sí misma)”.

Las capacitaciones están dirigidas a jóvenes en estado de vulnerabilidad, muchos de estos en situación de riesgo por conflicto, desplazamiento y pobreza extrema en su mayoría, escapándose una parte importante de población juvenil que no se encuentra categorizada dentro de la población vulnerable y que igualmente vive en el desempleo (Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social , 2014). Existen vacíos en el vínculo educación-trabajo y la ampliación de oportunidades laborales y calidad del empleo:

Vinculo educación – trabajo: No se evidencian proyectos orientados a facilitar la continuidad entre educación y trabajo… y a fortalecer las herramientas pedagógicas para docentes en el área de productividad que permitan el acompañamiento de una formación laboral y profesional de calidad. Ampliación de oportunidades laborales y calidad del empleo: No hay evidencias sobre actividades orientadas a promover la creación de alianzas público-privadas para incentivar la vinculación laboral; apoyar iniciativas juveniles… crear y fortalecer mecanismos de información, seguimiento y evaluación de la oferta y demanda laboral y formativa para el empleo (…). (Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social, 2014.

Otálvaro y Vergara (2016) señalan que la inversión presupuestal asignada para garantizar el derecho fundamental al trabajo estuvo centrada en capacitaciones y formación laboral, siendo una de las ejecuciones más bajas en términos presupuestales. Al año 2014, los recursos destinados equivalieron al 0.155 % del presupuesto total de la inversión, lo cual significó una cifra muy baja.

Un factor que puede explicar la poca efectividad y/o la no formulación de proyectos laborales se ciñe en el no cumplimiento de mecanismos formales de participación e interlocución entre jóvenes y otros actores, evidenciando una desarticulación entre dependencias gubernamentales y población juvenil (Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social, 2014). Este factor de ausencia de espacios de concertación con los jóvenes, ocasiona que estos no tengan mayor injerencia en la toma de decisiones y puedan expresar sus necesidades e impactar en los programas y proyectos dirigidos hacia ellos. Es necesario fortalecer la participación ciudadana y la transparencia para que los jóvenes puedan expresar sus necesidades y sus demandas puedan ser atendidas (Kelly, 2003). La población juvenil advierte sobre la falta de espacios para la concertación e interlocución con el Estado (Otálvaro & Vergara, 2016). Por lo tanto, no existen bases sólidas para garantizar empleo formal y decente a la comunidad juvenil caleña.

Actores institucionales y juveniles

Miradas juveniles

De acuerdo al análisis de las entrevistas individuales y colectivas realizadas por el Instituto de Prospectiva, se observa que los y las jóvenes no se reconocen como actores políticos ni reconocen al Estado como garante de derechos. Muestran rechazo a la política tradicional y opinan que existe desinterés por parte de los gobiernos locales para generar escenarios de interlocución y diálogo; estas percepciones deslegitiman el desempeño institucional (Roth, 2009). Así mismo, indican que el poco interés de los jóvenes por la política está ligado a la sociedad de consumo capitalista, donde priman los intereses individuales por encima de los colectivos; un mercado que les reconoce como libres y diversos, mientras operen bajo la lógica del sistema –consumismo y de acumulación capitalista– (García & Arias, 2021).

También, desde la lectura de la visión de los jóvenes, se puede inferir que la ausencia de espacios de diálogo e interlocución entre los actores involucrados es una de las principales causas por las cuales los proyectos implementados no tienen impactos significativos que trasformen realidades y calidad de vida. Los y las jóvenes no son tenidos en cuenta en la toma de decisiones; el diseño de políticas es pensado de una manera vertical top-down (Sabatier, 1986), es decir, de arriba hacia abajo y no se involucra a los actores sociales beneficiarios. Los vacíos de participación juvenil en toma de decisiones derivan en la no garantía del derecho al trabajo, produciendo un efecto dominó en otros grupos de derechos. Los jóvenes indican que existe poca comunicación, información y divulgación de procesos de participación juvenil y que los pocos espacios que se crean en ocasiones, son solo para cumplir requisitos (se sienten usados) y no para beneficiarlos. Los proyectos no son pertinentes, sino que son acciones de tendencias técnicas que no les aportan elementos significativos “en valor ” (Roth, 2009).

(…) Es normal en la administración actuar por proyectos en los que ellos puedan decir hicimos tal cosa, pero la hicimos. Por ejemplo, existen apoyos para talleres, pero no para infraestructura, cosas que sirven en el tiempo no te las dan, pero para la foto o para el pantallazo ahí sí aparecen y te apoyan (…). (Joven del diplomado. 21 de noviembre de 2013, citado en Secretaría Desarrollo & Instituto de Prospectiva, 2014, p. 66.

Miradas institucionales

Lo afirmado por los actores juveniles se revalida con los relatos de actores institucionales, quienes reconocen que los procesos de interlocución con los jóvenes se han basado en llamados o convocatorias, dejando de lado la creación de espacios permanentes de concertación y diálogo entre estos y otros actores. Adicionalmente, de los relatos institucionales emergen elementos importantes que ayudan a comprender la complejidad de la situación, pues hay una jerarquización de los recursos, la cual afecta directamente diseños de programas, planes y proyectos. Estos pasan de ser proyectos con intenciones de generar procesos, a solo acciones de acompañamiento, debido al recorte presupuestal que no permite hacer mayores cosas (Secretaria de Bienestar Social, 20 de noviembre de 2013, citado en Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social, 2014, p. 62).

Son unos adultos quienes en los Comités de Planificación deciden el desarrollo de comuna y no tienen en cuenta a los jóvenes y, que al observar los planes de desarrollo, la mayor parte de la población es joven y los recursos no están para los jóvenes, sino que se van para una caseta comunal (…). (Funcionaria gubernamental, Eje de juventud. (Secretaría de Bienestar Social. Diciembre 5 de 2013, citado en Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social, 2014, p. 67).

Desde la Secretaría de Salud Pública se plantea que no hay presupuesto para garantizar la asistencia a los proyectos o programas adelantados desde salud, lo cual afecta la participación de los jóvenes y la intención de llevarles los programas que desde allí se tienen ( Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social, 2014).

Conclusión

En las administraciones distritales que comprenden los periodos 2008-2023, se implementaron un sin número de programas y proyectos, más el estímulo e impulso de políticas públicas y proyectos que aporten en generación directa de trabajo digno para la población juvenil es escaso, por no decir nulo.

Se observa en el entramado institucional local una variedad de programas y proyectos que se ejecutan en una perspectiva de corto plazo, con bajo impacto social, evidenciando falta de continuidad de los proyectos por parte de los gobiernos de turno, dejando brechas y vacíos. Los/las jóvenes urbanos son un grupo poblacional vulnerable y deben superar barreras asociadas a problemas de inclusión social, ligadas a altos índices de desempleo causado por la fractura entre el modelo económico, educativo y productivo. No hay evidencias sobre actividades orientadas a promover la creación de alianzas público-privadas para incentivar la vinculación laboral o apoyar iniciativas juveniles orientadas a la productividad, competitividad, generación de empleos, entre otras, ni tampoco fortalecer mecanismos de información, seguimiento y evaluación de la oferta y demanda laboral y formativa para el empleo (Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social, 2014).

Las acciones institucionales se quedaron cortas en materia de derechos juveniles laborales, atizadas por la posible correlación entre la violencia, uso y consumo de sustancias psicoactivas e inseguridad, con la exclusión social y desempleo juvenil. La mayor parte de los proyectos están dirigidos a “calmar y mitigar” la violencia e inseguridad, sin evidenciar acciones en concreto que generen impactos significativos.

Se hace necesario fortalecer y generar escenarios y mecanismos de interlocución y diálogo mediante la participación juvenil, pues los y las jóvenes no se reconocen como actores políticos ni reconocen al Estado como garante de derechos, mostrando rechazo a la política tradicional y deslegitimizando el desempeño institucional.

Por otro lado, existe una jerarquización de los recursos, la cual afecta directamente el diseño de programas, planes y proyectos. Estos pasan de ser proyectos con intenciones de generar procesos, a solo acciones de tendencias técnicas y de acompañamiento. El enfoque del gasto público está dirigido al diseño e implementación de programas y proyectos orientados a capacitaciones y formación para el trabajo, siendo la única acción tendiente a mejorar la situación laboral, lo cual es discutible, pues la concepción desde la que se hace conlleva solo un proceso paliativo.

Las inversiones en capacitaciones y formación para el trabajo son poco efectivas. Se evidencia un desfase estructural entre el mundo educativo y el mundo actual del trabajo: los jóvenes se preparan para tener acceso a un mercado que no está listo para recibirlos, por lo que son realidades disonantes.

Las intervenciones sobre este derecho se enfocan exclusivamente en capacitaciones y formación para el trabajo, destinándose los recursos a este tipo de actividades en el que se desarrollan temas sobre emprendimiento empresarial, enseñanza de oficios y formación técnica para el trabajo. Sin embargo, no se observan estrategias claras de inserción u oportunidades de inclusión para el trabajo, es decir que pasen de una intervención para la formación teórica a una que permita además la vinculación laboral. (Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social , 2014, p. 83).

Referencias

Notas

* Artículo de investigación científica

Notas de autor

^a Autor de correspondencia. Correo electrónico: alexis.alegria@correounivalle.edu.co

Información adicional

Cómo citar este artículo: Rodriguez, A. (2023). Evaluación del derecho al trabajo en la política pública de juventud de Santiago de Cali (2008-2023). Papel Político 28. https://doi.org/10.11144/Javeriana.papo28.edtp

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