Introducción

La política latinoamericana contemporánea se ha visto influenciada por dos oleadas de gobiernos progresistas en la región. La primera que tuvo lugar entre 1998 y 2014, comenzó con el triunfo de Hugo Chávez en Venezuela en 1998 y con sus sucesivas reelecciones en 2002, 2006 y 2012; y continuó con la victoria de Luiz Inácio Lula da Silva en Brasil en 2003, con su reelección en 2006 y con su sucesión por Dilma Rousseff en 2010 y 2014; con el triunfo de Néstor Kirchner en Argentina en 2003 y de Cristina Fernández en 2006 y 2011; con el triunfo del Frente Amplio en Uruguay en 2005 con Tabaré Vázquez y posteriormente de José Mujica en 2009, además de la reelección de Vázquez en 2015; con la elección de Evo Morales y el MAS en 2005, 2009 y 2014; en Ecuador con la elección de Rafael Correa y Alianza País en 2006, 2009 y 2013 (López, 2016, p. 39). Posteriormente, se observó el inicio de una segunda oleada con el triunfo en 2019 de Alberto Fernández en Argentina, de Luis Arce en Bolivia en las elecciones de 2020, con la reelección de Nicolás Maduro en 2018 y con la elección de Andrés Manuel López Obrador en México en 2018 (Apolinar, Moreno y Sánchez, 2022)

Una particularidad del progresismo como fenómeno político y social proviene de su relación de origen con una serie de movimientos sociales y políticos con agendas diversas, pero que en común mostraban su oposición a las agendas neoliberales y al predominio de los partidos dominantes en los diferentes países. Esta relación permitió que los frentes y liderazgos progresistas rescataran una parte sustancial de las demandas sociales de reforma política, económica y social. Como vía para cumplir con las demandas de representación y participación política, algunos gobiernos progresistas optaron por incluir en sus plataformas el uso de herramientas de democracia directa o participativa. Las herramientas empleadas para cumplir con este objetivo fueron principalmente la consulta popular y el referéndum revocatorio.

En este artículo nos abocaremos a revisar y comparar los referéndums revocatorios de Venezuela en 2004, de Bolivia en 2008 y de México en 2022, con el objetivo de analizar tanto su eficiencia como herramienta de participación popular como alternativa institucional para superar situaciones de impasse político y de alta polarización social. Partimos de considerar la relación de origen entre los progresismos y los movimientos sociales en cada caso, para posteriormente revisar la discusión teórica actual sobre el uso de las herramientas de democracia directa en la región. Finalmente, comparamos aspectos fundamentales en la organización de los referéndums revocatorios en cada caso, a fin de observar algunos aspectos de su uso como mecanismo de participación popular.

De la protesta popular a los frentes progresistas

En Venezuela, el llamado Movimiento Quinta República (MVR) articuló una serie de movimientos y protestas populares que se venían desarrollando desde 1989 y que se siguieron desarrollando a lo largo de la década de los años noventa en contra de la progresiva neoliberalización del estado venezolano y del llamado puntofijismo que preservaba el control de los dos partidos dominantes en el país: el Comité de Organización Política Electoral Independiente (COPEI) y la Acción Democrática (AD) (Ellner, 2009, p. 23; López Maya, 1999, p. 212). Entre 1994 y 1997 se desarrolló un intenso ciclo de protestas en respuesta a las medidas de reforma neoliberal tomadas por Rafael Caldera, esta fue llamado como larebelión de la clase media o la rebelión de los profesionales (Salamanca, 1999, p. 237). Previamente, Hugo Chávez había protagonizado una rebelión militar en el año de 1992 a través del movimiento Movimiento Bolivariano Revolucionario 200 (MBR-200).¹ con el que se puso al frente de una propuesta de gobierno que buscaba encauzar todo un conjunto de demandas populares en el gobierno venezolano.

Su candidatura fue respaldada por el denominado Polo Patriótico, coalición formada por el Movimiento Quinta República (MVR), el Movimiento al Socialismo (MAS), el Partido Comunista Venezolano (PCV), Patria Para Todos (PPT) y otras cuatro organizaciones minoritarias. La propuesta de gobierno se resumió en la Agenda Alternativa Bolivariana, en la cual se “defendía la intervención del Estado en la economía, el control de la industria petrolera y otras industrias básicas y una moratoria negociada para la deuda externa”, además de presentar la iniciativa de una convocatoria a la una Asamblea Nacional Constituyente de índole participativa (Ellner, 2009, p. 39). Un eje fundamental del proyecto chavista fue el impulso de una democracia participativa y protagónica para la construcción de una nueva república, recuperando las demandas populares de mejor representación y mayor participación en la política estatal (Chávez, 2005).

En Bolivia, tras los gobiernos de Jorge Quiroga (1997-2002) y de Sánchez de Lozada (2002-2003), se observó el inicio de un ciclo de protestas y de organización social intenso, marcado por la crisis de las reformas neoliberales en el país. La movilización popular se expresó en la llamada guerra del agua en abril y septiembre de 2000; en el febrero negro; en las jornadas de octubre de 2003, que se realizaron en contra del impuestazo de Sánchez de Lozada, y en las protestas de mayo y junio de 2005, protagonizadas por comunitarios aymaras, vecinos de El Alto y Cochambamba y cocaleros del Chapare, que provocaron la renuncia de Carlos Mesa como presidente. El conjunto de fuerzas populares respaldó la candidatura de Evo Morales en 2006, quien, bajo las siglas del MAS, logró el 53,74% de los votos, convirtiéndose en el primer presidente indígena del país.

En principio, el gobierno del MAS introdujo cambios en la estructura ministerial al crear el Viceministerio de Coordinación con Movimientos Sociales y Sociedad Civil, con Alfredo Rada como titular, también se creó la Dirección General de Coordinación con Movimiento Sociales y Sociedad Civil. La misión de estas instituciones era la coordinación de los movimientos y diversos sectores sociales con la presidencia, a fin de fortalecer la unión y gestar sus demandas. Además de ello, se consideró la realización de una consulta popular para impulsar una nueva constituyente.

En México, el gobierno de Andrés Manuel López Obrador (2018-2024) es el resultado de una larga acumulación de movilizaciones sociales y políticas que encuentra sus antecedentes directos en la elección fraudulenta de 1988, cuando se impuso en la presidencia a Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) en contra del entonces candidato de izquierda Cuauhtémoc Cárdenas. El gobierno de Salinas significó la entrada de lleno del modelo neoliberal en el país, con un largo antecedente de estado intervenista y regulacionista de la economía. Los resultados económicos del modelo a lo largo de los años noventa, conjuntamente con una creciente insatisfacción política debido al autoritarismo y la constante represión social, dieron pie al inicio de un ciclo largo de acumulación social y política que progresivamente abrió espacio para la llegada de la alternativa de izquierda al gobierno mexicano.

El Movimiento de Regeneración Nacional que posteriormente se convirtió en el hoy partido gobernante Morena, encuentra sus antecedentes directos en la organización de las Redes Ciudadanas en 2004 por todo el país; posteriormente, en 2006 se observó un intenso movimiento electoral que mantuvo el plantón poselectoral de 2006, el surgimiento de la consecuente Convención Nacional Democrática (CND) en septiembre de 2006, la fundación de Casas del Movimiento en todo el país, la instauración de un “gobierno legítimo” en diciembre de ese año y la organización de 200.000 brigadistas en el Movimiento Nacional en Defensa del Petróleo en 2008, que buscaban impedir la desregulación total de esa industria. De esta forma, Morena resultó de la articulación de una amplia movilización social en el país, llegando a su fundación como partido en 2014. Tras las contiendas electorales de 2006 y 2012, en 2018 con Andrés Manuel López Obrador como líder del movimiento y del partido, logró su acceso a la presidencia de la república tras lograr una amplia representación política en el poder legislativo, y también a nivel de las gubernaturas (Figueroa, 2016).

En los tres casos considerados, observamos la confluencia de sectores sociales movilizados en respuesta a la crisis económica provocada por las reformas neoliberales de los años ochenta y noventa, además del colapso de los partidos dominantes tradicionales que dejaron de ser una opción de representación política para amplias mayorías sociales. La organización de frentes electorales con liderazgos personales carismáticos, como los de Hugo Chávez, Evo Morales y Andrés Manuel López Obrador, fueron una vía que permitió encausar la protesta y las demandas de cambio en sus respectivas sociedades. Así, estos progresismos, ya como gobiernos, plantearon el uso de herramientas de democracia participativa como una herramienta para responder a las demandas de mayor participación social en la toma de decisiones gubernamentales.

Entre la democracia representativa y la democracia participativa

Desde la última década del siglo XX se ha observado un uso recurrente de las herramientas de democracia directa en la región, particularmente los progresismos las han empleado para cumplir con las demandas de participación política.²Sin embargo, dentro de la literatura especializada existen posturas encontradas, por un lado, están aquellas que las consideran favorables para la expansión de la democracia y, por otro lado, aquellas que las consideran como un riesgo para la representación democrática o incluso que piensan que pueden ser presa de un uso autoritario. Los autores que brindan su apoyo a estos mecanismos argumentan que pueden ser favorables para la evaluación de la gestión pública, para combatir la apatía y la alienación, y que también pueden ser herramientas educativas democráticas al lograr un mayor involucramiento ciudadano (Altman, 2010). Quienes están en contra consideran que pueden deteriorar la representación, al impedir el cumplimiento de los períodos de elección, además de que pueden ser usados de manera tendenciosa para fortalecer los intereses partidistas o presidenciales.

Visto de manera contextualizada, en América Latina, a pesar de los procesos de transición y alternancia democrática, se ha mantenido una visión pesimista de la representación democrática, por ello, los progresismos han adoptado el uso de herramientas de democracia directa para permitir una mayor vinculación ciudadana con la toma de decisiones gubernamentales, así como para también permitir la existencia de mecanismos de control ciudadano con el desempeño de gobernantes a través de referéndums y consultas (Welp, 2010).

Desde la teoría clásica, se considera una clara diferenciación entre democracia representativa y democracia directa (Sartori, 1997; Bobbio, 1994; Linz, 2003). Por un lado, la democracia representativa es considerada como una democracia de tipo indirecta en la que el pueblo no gobierna y se caracteriza por dos aspectos: 1) en cuanto (el o la representante) goza de la confianza del cuerpo electoral, una vez electo ya no es responsable ante sus electores y, en consecuencia, no es revocable; y 2) no es responsable directamente frente a sus electores, precisamente porque él está llamado a tutelar los intereses generales de la sociedad civil y no los intereses particulares de esta o aquella profesión (Bobbio, 1999).

Así, la representación democrática enfrenta retos importantes, como la falta de participación en los procesos electorales, un sentimiento de escasa coincidencia de los intereses ciudadanos, la apatía, la escasa rendición de cuentas y la cercanía con la ciudadanía (Bobbio, 1999).

Por otro lado, la democracia directa en una mirada como la de Jean-Jacques Rousseau se presenta como “la soberanía del pueblo, es la base del contrato social y no puede ser alienada, dado que el acto de delegación niega la esencia misma de la soberanía […]. El pueblo es libre en la medida en que no delega el ejercicio de su soberanía en asambleas legislativas” (Rousseau, 2000). Bien podría ser el pueblo reunido en asamblea quien participa directamente en la ratificación de las leyes, las cuales preferentemente deben ser aprobadas por unanimidad. En ese modelo, los magistrados electos son meros agentes del pueblo y no pueden decidir por sí mismos.

Por su parte, Sartori distingue entre dos tipos de democracia directa: la observable, que corresponde al ejercicio que se puede llevar a cabo en comunidades pequeñas, donde en su aplicación es fácil distinguir la participación de la mayoría de la comunidad, y la democracia directa de referéndum, en la que en una comunidad política los individuos pueden ser consultados permanentemente sobre asuntos públicos (Sartori, 1997). En la actualidad, existen diversas modalidades de democracia directa, que incluyen consultas populares, plebiscitos y referéndums, todas se llevan a cabo con el voto a favor o en contra de una propuesta y a través del voto directo y universal. En los últimos años, a las modalidades antes mencionadas se han unido las iniciativas legislativas ciudadanas y las candidaturas independientes (Katz y Mair, 2007).

Sin embargo, la democracia directa puede conllevar un conflicto con la democracia representativa, pues implica un enfrentamiento entre las políticas aplicadas por los gobernantes y su eventual impugnación por parte de los ciudadanos. También puede ser activada por líderes que buscan una mayor legitimidad para sus acciones y lograr una mayor consolidación política, aunque los efectos pueden ser diferentes a lo esperado, ya que al final es la ciudadanía la que definirá el resultado (Welp, 2010). A este respecto, consideramos que la legitimidad de un gobierno depende directamente de la ciudadanía, y su participación continua en los procesos es definitiva para estos efectos; podría decirse que, en tanto existe una mayor participación, mayor puede ser la legitimidad alcanzada.

Así, tenemos que en los últimos años los gobiernos progresistas han recurrido a los mecanismos de democracia directa para la toma de decisiones, como parte de un proceso de mayor involucramiento de la ciudadanía en la vida política de su país, resultado de las demandas sociales que dichos gobiernos lograron captar en su origen y que se expresa en las consultas y referendos revocatorios. Las herramientas de democracia directa o participativa empleadas por los progresismos a lo largo ya de veinte años han sido las consultas populares y los referéndums revocatorios. En Venezuela y Bolivia, la consulta popular fue empleada para la formación de nuevos constituyentes constitucionales, además de la organización de referéndums revocatorios en los cuales se sometió a voto ciudadano la continuación de los presidentes en funciones. En el caso mexicano, la consulta popular se empleó en dos momentos, para obtener opinión sobre la cancelación de la construcción de un nuevo aeropuerto y, posteriormente, para considerar la posibilidad de someter a juicio a los expresidentes de la república mexicana.

Consultas y referéndums revocatorios en Venezuela, Bolivia y México

Polarización y referéndum en la Venezuela chavista

La primera ola de gobiernos progresistas comenzó con el triunfo de Hugo Chávez en Venezuela en 1998. La llamada Agenda Alternativa Bolivariana incluía la convocatoria a formación de una Asamblea Nacional Constituyente que consideraba la construcción de una democracia participativa y protagónica para mejorar la representación y la participación política. El triunfo de Chávez permitió la consolidación de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política (LOSPP) creada en diciembre de 1997 (Kornblith, 2009).

El 2 de febrero de 1999, Chávez tomó posesión de su cargo y emitió el decreto n.° 3, por medio del cual, en términos de lo establecido por el artículo 181 de la Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política, se decretó la realización de un referéndum en el que el pueblo se pronunciase sobre la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente. Las preguntas realizadas fueron las siguientes:

Art. 3º El instrumento electoral contendrá las siguientes preguntas que serán contestadas con un “sí” o un “no”:

PRIMERA: ¿Convoca usted una Asamblea Nacional Constituyente con el propósito de transformar el Estado y crear un nuevo ordenamiento jurídico que permita el funcionamiento efectivo de una democracia social y participativa?

SEGUNDA: ¿Autoriza usted al Presidente de la República para que mediante un acto de gobierno fije, oída la opinión de los sectores políticos, sociales y económicos, las bases del proceso comicial en el cual se elegirán los integrantes de la Asamblea Nacional Constituyente?

Planteado de esa forma, la consulta en los hechos se convertiría en un referéndum en el que implícitamente se autorizaba al presidente a tomar decisiones sobre la configuración de la asamblea, facultades que no tenía previstas constitucionalmente, haciéndolo depositario del poder constituyente y con posibilidades de determinarlo bajo su propio arbitrio (Brewer-Carías, 2001). De igual modo, quedaban dudas acerca de la regulación legal sobre la cantidad de votos necesarios para considerar válido el ejercicio, por lo que, después de una serie de recursos legales, se resolvió que se trataba de un referéndum consultivo y se determinó la inconstitucionalidad de la segunda pregunta. Ante la presión de la opinión pública, el 10 de marzo de 1999 el presidente emitió un nuevo acto administrativo en el que fijaba las bases de la convocatoria de la Asamblea Nacional Constituyente (Brewer-Carías, 2001), en las que se establecía el número de votos para considerar aprobada la convocatoria, el cual debía ser mayor al número de votos afirmativos, sin establecer un umbral de participación electoral. Asimismo, se establecía la forma como se integraría la Asamblea Nacional Constituyente, el número de días que funcionaria y el día de su instalación, debiendo someterse a la aprobación ciudadana a través del referéndum.

El día 25 de abril de 1999, se estableció como el día en el que se llevaría a cabo el referéndum consultivo sobre la convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente, en el que se preguntó a la ciudadanía “¿Convoca usted una Asamblea Nacional Constituyente con el propósito de transformar el estado y crear un nuevo ordenamiento jurídico que permita el funcionamiento efectivo de una Democracia Social y Participativa?” (Kornblith, 2009) y “¿Está usted de acuerdo con las bases propuestas por el Ejecutivo Nacional para la Convocatoria a la Asamblea Nacional Constituyente, examinadas y modificadas por el Consejo Nacional Electoral en sesión de fecha 24 de marzo de 1999 y publicada en su texto íntegro, en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela Nº 36.669 de fecha Marzo, 25 de 1999?” (Pogrebinschi, 2017). El sí obtuvo en la primera pregunta el 87,88% de los votos y el 81,86% en la segunda, con una abstención del 62,22% de los electores (Combellas, 2003, p. 192).

El 15 de julio de 1999, a través de lo establecido por las “bases comiciales para el referéndum consultivo sobre la convocatoria de la ANC” y aprobadas por la mayoría de votos en el referéndum del 25 de abril, se llevaron a cabo las elecciones de constituyentes en las que se observó una mayoría apabullante de los candidatos del proyecto liderado por Chávez, unidos en una coalición electoral denominada Polo Patriótico (integrada, entre otros, por el Movimiento V República, el MAS, el PPT y el Partido Comunista de Venezuela) (Combellas, 2003, p. 193). El Polo Patriótico obtuvo 125 de los 131 miembros a la ANC, mientras que los candidatos que no estaban agrupados en torno esta coalición solo obtuvieron 6 escaños (García, 2017). La asamblea inició sus trabajos el 3 de agosto de 1999 y estos fueron finalizados el 30 de enero del 2000, para la posterior aprobación a través de referéndum el 15 de abril de 1999 en el que asistieron 4.819.786 electores, lo cual implicó un porcentaje de abstención de 54,74%. A favor votaron un 71,37%, esto es, 2.982.395 votos a favor y 1.196.146 votos en contra, lo que equivalió al 28,63% de la votación total (García, 2017).

El nuevo texto constitucional consagró el principio de participación ciudadana, en el propio preámbulo constitucional se establecía como fin supremo “refundar la República para establecer una sociedad democrática, participativa y protagónica”. La democracia participativa se colocó como el eje rector de la relación entre Estado y sociedad, teniendo como protagonista principal a la ciudadanía y aplicándose de forma transversal en el reciente texto constitucional. El artículo setenta reconoció los diferentes mecanismos de la democracia directa, entre los que se encontró a la consulta popular, la iniciativa legislativa, la revocación de mandato, entre otros.

Cabe señalar que en Venezuela ya existían antecedentes de la revocación de mandato desde el siglo XIX, con la revocación del general Vicente Emperan en 1810, así como de alcaldes y jueces de paz, mediante la Ley Orgánica de Régimen Municipal de 1989 y la Ley Orgánica de Justicia de Paz de 1994. En 1992, se planteó un proyecto de reforma en el que se propuso la inclusión del referéndum revocatorio al presidente de la república, a senadores, a diputados y a gobernadores, pero esta propuesta fue detenida en la cámara de los senadores (Barberá, 2016).

Tras la discusión de los integrantes de la asamblea constituyente de la revocatoria de mandato, y particularmente sobre los aspectos relativos al diseño legal del mecanismo, se estableció la revocatoria de mandato en el artículo 72 como un mecanismo que posibilita a la ciudadanía evaluar la acción pública de sus funcionarios y tener la posibilidad real de revocarlos. Este artículo disponía lo siguiente:

Artículo 72. Todos los cargos y magistraturas de elección popular son revocables.

Transcurrida la mitad del período para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria, un número no menor del veinte por ciento de los electores o electoras inscritos en la correspondiente circunscripción podrá solicitar la convocatoria de un referéndum para revocar su mandato.

Cuando igual o mayor número de electores y electoras que eligieron al funcionario o funcionaria hubieren votado a favor de la revocatoria, siempre que haya concurrido al referéndum un número de electores y electoras igual o superior al veinticinco por ciento de los electores y electoras inscritos, se considerará revocado su mandato y se procederá de inmediato a cubrir la falta absoluta conforme a lo dispuesto en esta Constitución y la ley.

[…]

Durante el período para el cual fue elegido el funcionario o funcionaria no podrá hacerse más de una solicitud de revocación de su mandato. (Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, 2005)

Por su parte, el artículo 223 plantea que en caso de ser revocado el presidente debía convocarse a una nueva elección universal, directa y secreta dentro de los treinta días consecutivos siguientes, mientras se encargará de la Presidencia de la República el vicepresidente o la vicepresidenta.

Si bien la oposición había quedado bastante reducida con el triunfo de Chávez, para 2001 la sociedad venezolana vivía una situación de extrema polarización, a la que se sumaron la escasa mejoría de la economía y la inseguridad, situación que llevó a una caída de la popularidad del presidente, junto con la aparición de concentraciones y marchas en contra de su gestión. La tensión alcanzó su clímax el 10 diciembre de 2001, día del paro cívico nacional convocado por la Federación de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción de Venezuela (Fedecamaras) (Acosta, 2007, p. 84). Las movilizaciones crecieron a gran escala hasta llegar al 11 de abril de 2002, día en el que se dio un fallido golpe de estado en el que registraron 19 personas muertas con decenas de heridos; posteriormente, se llegó al paro petrolero que duró de diciembre de 2002 a febrero de 2003 (Barberá, 2016).

Las intensas movilizaciones sumieron al país en una división social entre los grupos que apoyaban al presidente y la población que rechazaba sus acciones, obligando al gobierno a la llegada de negociaciones entre los representantes gubernamentales y las fuerzas políticas opositoras bajo la mediación de actores internacionales, a través de la llamada Mesa de Negociación y Acuerdos,³ que se desarrolló desde septiembre 2002 hasta mayo 2003. De ella surgió un acuerdo para la aplicación de la revocatoria de mandato como un mecanismo para procurar una solución constitucional, democrática y pacífica ante la crisis política. Lo anterior fue establecido en el acuerdo 12:

Las partes, en cumplimiento del objetivo establecido en la Síntesis Operativa para buscar acuerdos con el fin de contribuir a la solución de la crisis del país por la vía electoral, coincidimos en que dicha solución se logra con la aplicación del Artículo 72 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en el que se prevé la eventual celebración de referéndums revocatorios del mandato de todos los cargos y magistraturas de elección popular que han arribado a la mitad del período para el cual fueron elegidos (Gobernadores, Alcaldes, Legisladores Regionales y Diputados a la Asamblea Nacional), o arribarán a dicha mitad en el transcurso de este año, como es el caso del Presidente de la República conforme a la sentencia del Tribunal Supremo de Justicia del 13 de febrero del 2003. (Organizarion of American States, 2003)

Previo a que pudiera concretarse la revocatoria de mandato, ya se había tratado de activar un referéndum consultivo en noviembre de 2022 por partidos políticos y grupos civiles que había sido convocado para el 3 de febrero de 2003; sin embargo, este fue anulado a través de la sentencia n.º 3 de la Sala Electoral del TSJ, por encontrar vicios en la conformación de la junta directiva del CNE, y por considerar que debía acudirse al proceso de revocación del mandato previsto en el artículo 72 de la constitución y no al referéndum consultivo (Organizarion of American States, 2003). Finalmente, en octubre de 2003 los partidos de oposición formalizaron la intención de activarla ante el CNE, iniciando la recolección de firmas en noviembre del mismo año, lográndose recabar 3,4 millones de solicitudes, cifra que excedía las 2,4 millones necesarias. Las diferentes etapas del proceso fueron retrasadas, alargadas y obstaculizadas por el organismo electoral. Sin embargo, la presión social interna e internacional obligaron a que el CNE reconociera la existencia de 2,4 millones de firmas, convocado formalmente a la revocatoria de mandato en 2004 (Kornblith, 2009).

La votación en la revocatoria de mandato presidencial se llevó a cabo el 15 de agosto de 2004, en ella se planteaba la siguiente pregunta: “¿Está usted de acuerdo con dejar sin efecto el mandato popular, otorgado mediante elecciones democráticas legítimas al ciudadano Hugo Chávez Frías, como presidente de la República Bolivariana de Venezuela para el actual período presidencial?”. El resultado del referéndum revocatorio favoreció al presidente y le garantizó su permanencia en el cargo. La opción no obtuvo 5.800.629 votos (59%) y la opción sí logró 3.989.008 votos (40,6%). La abstención alcanzó el 30,08% de los electores habilitados para sufragar (Kornblith, 2009).

La revocatoria de mandato tuvo como finalidad primordial poner fin a la crisis política coyuntural que se vivía en Venezuela ante una intensa polarización política y social, asimismo, fue un mecanismo que se impulsó como una forma de resolver el impasse político. Aunque su activación encontró muchos obstáculos por parte de los organismos gubernamentales, finalmente su aplicación logró controlar temporalmente la crisis política que se vivía y garantizó la permanencia en el cargo del presidente en un ambiente de crispación política. El mecanismo fue activado por partidos y organizaciones políticas del país, dejando de lado el que fuera un instrumento convocado por la ciudadanía, sin intermediación de los poderes políticos y económicos establecidos.

El referéndum en Bolivia ante la crisis política

Como se ha advertido en párrafos anteriores, la llegada de Evo Morales a la presidencia de Bolivia fue una consecuencia de la organización de un frente electoral que tuvo su origen en diversas movilizaciones sociales en contra de las crisis que producían las reformas neoliberales en el país. Así como de la situación de fragmentación política que se vivía, originada por factores económicos, socioculturales, geográficos, entre otros, que resultaron en la división entre el oriente, conformado por los estados de Santa Cruz, Pando, Beni y Tarija, conocido como la Media Luna, y, por otro lado, el occidente, con los estados de La Paz, Oruro, Potosí, Cochabamba y Chuquisaca; esta división llevó a muchos autores a hablar sobre las dos Bolivias: la primera, concebida como mestiza y rica y, la segunda, como indígena y pobre (Agudelo, 2008).

Las elecciones de 2005 fueron un reflejo de la fragmentación que se vivía en el país, pues tuvieron como resultado una victoria histórica para el MAS con Evo Morales, respaldada por 53,74% de los votos, logrando la mayoría en la Cámara de Diputados, aunque sin lograr la mayoría en el Senado. En las elecciones de prefectos, en los que por primera vez se elegían de manera directa estos cargos por la ciudadanía, la oposición ganó en seis de los nueve departamentos del país, y el MAS ganó en Oruro, Potosí y Chuquisaca (Moldiz, 2009, p. 57). La victoria de Morales representó la derrota de los tres partidos tradicionales hegemónicos: el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), el Movimiento Izquierda Revolucionaria (MIR) y el partido Acción Democrática Nacionalista (ADN), convirtiéndose en el primer presidente indígena del país, encabezando un movimiento con demandas campesinas indígenas, de organizaciones sindicales y de movimientos sociales (Mayorga, 2009). Lo anterior significó el inicio a una transición estatal en la que se buscaba articular a todos los sectores sociales de un gobierno fragmentado y en el que se convocó a una Asamblea Nacional Constituyente para redactar una nueva constitución en el que se recogieran todas las demandas de la ciudadanía que no habían sido atendidas por anteriores gobiernos, que se caracterizaron por la exclusión social, particularmente de los sectores indígenas.

A través de un proceso de elección convocado mediante la Ley Especial de Convocatoria a la Asamblea el 2 de julio de 2006, se realizaron las elecciones de asambleístas, en la que participaron varias organizaciones políticas, sociales e indigenistas. En estas, el MAS obtuvo 137 asambleístas sobre un total de 255, gracias al acompañamiento del 50% del padrón electoral, y la segunda fuerza, Podemos, logró 60 asambleístas, mientras que los restantes 58 constituyentes se distribuían entre 13 fuerzas menores (Sánchez, 2015, p. 111).

Los trabajos de la Asamblea fueron iniciados el 6 de agosto de 2006, y ese ha sido considerado como uno de los procesos constituyentes más conflictivos y largos de los producidos en Latinoamérica, debido a la configuración de la asamblea, que marcó las contiendas de asuntos trascendentales, los cuales requerían 2/3 partes de votación a favor para ser aprobadas, teniendo como consecuencia un retraso del proceso de aprobación del texto constitucional por la falta de consensos de las fuerzas políticas en el país (Barberá, 2016). Entre los temas abordados destacaban los siguientes:

Las autonomías regionales, el nuevo modelo económico, la lucha de los indígenas contra la exclusión social, la nacionalización de tierras y de todos los recursos naturales y la protección del cultivo de la hoja de coca; además, una reforma educativa bilingüe e intercultural y una paridad política y ciudadana entre hombres y mujeres (Agudelo, 2008, p. 189)

La falta de concesos entre los integrantes de los partidos de oposición y los integrantes del MAS, así como la fragmentación del país, provocó una pugna por la autonomía de los departamentos bajo la consigna de la descentralización. Esto originó una grave crisis política y un escenario de profunda polarización política, registrándose enfrentamientos como el del 11 de enero de 2007 entre grupos simpatizantes del MAS y del prefecto de Cochabamba (impulsor de la autonomía departamental) (Barberá, 2016, p. 280). En este choque se registraron dos muertos, más de 200 heridos y una ciudad atemorizada por la violencia (“Cochabambinos temieron”, 2008). También se registraron diversas movilizaciones en contra del cambio de la capital boliviana a Sucre y otras a favor de esta, ciudad en la que además se llevaba a cabo la discusión de la Asamblea Nacional Constituyente. Así, el 24 de mayo de 2008 quedaría registrado como un día negro en la historia de Bolivia, ya que en Sucre campesinos afines al MAS fueron secuestrados y vejados en plena plaza principal (Sánchez, 2015). Aunado a ello, los ciudadanos impedían la realización de reuniones plenarias, por lo que su discusión tuvo que trasladarse a Oruro, esta era una clara muestra de la situación política que se vivía en el país debido a la búsqueda de una nueva constitución.

La crisis política y social en Bolivia se acentuaba mientras los trabajos de la Asamblea Nacional Constituyente seguían siendo lentos, sin poder llegar a un consenso. Los prefectos Rubén Costas de Santa Cruz, Leopoldo Fernández de Pando, Ernesto Suárez del Beni, Mario Cossío de Tarija y Manfred Reyes Villa de Cochabamba lanzaron la propuesta del referéndum revocatorio, por considerar que “se estaba vulnerando la democracia y la Constitución Política del Estado” (Barberá, 2016, p. 281).

El 6 de diciembre de 2007, el presidente Evo Morales oficializó la entrega del proyecto, del cual expuso que contribuiría a profundizar la democracia y abriría el camino a un gobierno en el que los ciudadanos participarían de manera activa en la solución de conflictos, por lo que fue a través del artículo 4.1 de su Constitución que se justificó la creación de nuevas instituciones jurídicas, en las que se asegurara el poder del pueblo, esto dio paso a la revocatoria de mandato, a pesar de no estar categóricamente establecida por la Constitución. El 15 de diciembre, el Proyecto de Ley N.º 3850 de Referéndum Revocatorio de Mandato Popular fue aprobado en grande y en detalle por la Cámara de Diputados, siendo aprobada hasta el 8 de mayo de 2008 en la Cámara de Senadores y promulgada por el presidente el 12 de mayo de 2008.

El diseño legal de la revocatoria fue establecido por la Ley N.º 3850 en 11 artículos y tres capítulos. En el primer capítulo, se conceptualizó al referéndum revocatorio como el mecanismo institucional de consulta al pueblo para que, mediante voto universal, directo, libre y secreto, exprese su decisión sobre la cual se define la continuidad o no de una autoridad elegida también por voto universal, mecanismo que sería aplicado en noventa días contados a partir de la vigencia de la ley, y en el que se establecieron como requisitos legales para la revocación del mandato una votación superior al porcentaje de la votación obtenida en la última elección por la autoridad objeto de la revocatoria.

Por su parte, en el capítulo dos se dispuso que las preguntas a realizarse serían: “¿Usted está de acuerdo con la continuidad del proceso de cambio liderizado por el Presidente Evo Morales Ayma y el Vicepresidente Álvaro García Linera?” y “¿usted está de acuerdo con la continuidad de las políticas, las acciones y la gestión del Prefecto del Departamento?”. En el capítulo II se estableció que sería la Corte Nacional quien organizaría y efectuaría el referéndum, debiendo el Ejecutivo designar los recursos económicos necesarios (Ley N.º 3850 del 12 de mayo de 2008, 2008).

Se fijó el 10 de agosto de 2008 como la fecha en la que se llevaría a cabo el proceso revocatorio impulsado por la oposición, en el que se terminó ratificando al presidente y su gabinete en el gobierno, al lograr obtener 67,43% de los votos a su favor. De igual forma, los prefectos de los departamentos de Chuquisaca, Oruro, Potosí, Tarija, Santa Cruz, Pando y Beni fueron ratificados, y los prefectos opositores de La Paz y Cochabamba terminaron siendo revocados (Moreno, 2018, p. 176). Los resultados obtenidos fueron reflejo del apoyo ciudadano al presidente Evo Morales, quien legitimó su triunfo obtenido en 2005 y además legitimó las decisiones de su gobierno tomadas durante los primeros años de gestión, así, el resultado hablaría más de un ejercicio de legitimación gubernamental que de un ejercicio de control vertical iniciado por la ciudadanía (Barberá, 2016).

Como se estableció anteriormente, a pesar de que los mecanismos de democracia directa han sido planteados por el progresismo como una forma de responder a las demandas sociales de mayor participación social y de otorgar herramientas de control político a los ciudadanos, el ejercicio del referéndum revocatorio y la consulta en Bolivia se emplearon como herramientas para responder al impasse político y para resolver los conflictos ante una situación de tensión y confrontación política abiertas. Finalmente, los resultados obtenidos permitieron el fortalecimiento del gobierno de Morales ante una oposición radicalizada y que amanezaba la completa institucionalidad del estado boliviano.

La revocación de mandato en el progresismo mexicano

En el caso de México, la consulta popular y la iniciativa ciudadana se adoptaron desde 2012, pero no fue sino hasta 2014 que se reglamentaron en la Ley Federal de Consulta Popular (Alacio, 2016). López Obrador, ya como presidente electo, promovió la primera consulta sobre la construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (NAIM), que se cuestionaba por sus costos y por el impacto ambiental que podría tener. A pesar de que la consulta no siguió el diseño legal establecido por la Constitución y la Ley Reglamentaria, se llevó a cabo en octubre de 2018 a través de la organización ciudadana y con el apoyo de sectores privados. Esto condujo a una gran cantidad de cuestionamientos sobre su legitimidad, a pesar de los cuales el gobierno electo declaró que los resultados serían vinculantes. La Fundación Arturo Rosenblueth encargada del conteo declaró que el 69,94% de los participantes (761.681 votos) le dieron el sí al proyecto de un nuevo aeropuerto en Santa Lucia y un 29,1% (316,765 votos) optó por continuar con la construcción del aeropuerto en Texcoco (Welp y Sandoval, 2018). Esto tuvo como resultado la cancelación de la construcción del NAIM en Texcoco y el inicio de una nueva obra en la Base Militar de Santa Lucia.

Posteriormente, bajo la consigna “En la democracia el Pueblo Manda” se llevó a cabo la consulta sobre la construcción del tren maya en el sureste del país, a través de asambleas consultivas indígenas en las que participó el 70% de las 1078 comunidades indígenas convocadas, según el titular del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas (INPI), y que tuvo como resultado una votación del 92,3% a favor del megaproyecto (Chaguaceda y López, 2021). Sin embargo, al igual que la consulta sobre la construcción del NAIM (, la organización no se ajustó a las disposiciones constitucionales y normativas en la materia.

Otra de las consultas promovidas por el gobierno de López Obrador fue la relativa a la solicitud para llevar ante la justicia a los expresidentes del país, en la que, a diferencia de las dos anteriores, se llevó a cabo conforme con los criterios legales y constitucionales establecidos para dicho ejercicio, pero generó gran controversia, sobre todo en el seno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.⁴ Tras una votación dividida de seis ministros a favor y cinco en contra, terminó por aprobarse su realización, la cual estuvo a cargo del Instituto Nacional Electoral (INE) y se llevó a cabo el 1.º de agosto de 2021. Sin embargo, la baja participación ciudadana impidió que se volviera vinculatoria, toda vez que no alcanzó el 40% del padrón electoral, ya que participó solo el 7,11% del total de electores inscritos en lista nominal, de los cuales el 97,72% votó por él sí y el 1,54% votó por el no (Consejo General, 2021).

A través de la reforma del 20 de diciembre de 2019, se incorporó constitucionalmente la revocatoria de mandato como mecanismo para evaluar el desempeño del presidente, estableciéndose un diseño institucional que garantizara el acceso ciudadano y la aplicabilidad de la consulta popular. La reforma fue propuesta el 13 de septiembre de 2018 por el senador Salomón Jara Cruz del Grupo parlamentario de Morena en la LXIV Legislatura, pero principalmente fue impulsada por López Obrador desde su candidatura a la presidencia, quien en repetidas ocasiones manifestó que

a mí me interesa el proceso democrático, el que dejemos establecido este método democrático y que se convierta en un hábito […] hay que participar, la democracia tiene que convertirse en México en un hábito, eso nos va a ayudar a que nadie en ningún nivel de la escala se sienta absoluto. Que nadie olvide que el pueblo es el que manda, que el pueblo pone y el pueblo quita, porque el pueblo es el soberano. (CNN Español, 2022)

La revocación de mandato quedó establecida en los artículos 35 fracción IX y 36 fracción III, junto con el diseño para su activación en el país. Su uso colocó a la ciudadanía en un papel central en la evaluación del ejercicio del cargo conferido al presidente de la república y a los gobernadores. Esta es una herramienta que más allá del voto permite que la población se involucre y pueda remover el mandato cuando este no es ejercido conforme la voluntad por la que fue entregado.

La institución que fue facultada para su operación fue el INE, sin embargo, en el interior de esta se encuentran representadas las diferentes facciones de poder partidista, lo que provocó que se pusiera en riesgo en varias ocasiones la aplicación de la revocatoria presidencial. Una de ellas fue el acuerdo del INE en el que se determinó la suspensión del proceso revocatorio, debido a que no contaba con recursos presupuestales suficientes para el ejercicio. El poder judicial determino que “se lleve a cabo el procedimiento de revocación de mandato de la manera más eficiente, tanto como lo permita el presupuesto que hasta el momento tiene programado”, reanudando la organización del ejercicio, pero limitando la instalación de casillas a solo un 35,23% de las casillas instaladas en un proceso electoral de carácter presidencial, lo cual se tradujo en que un 0,04% de la ciudadanía necesitara de traslados a casilla por recorridos de más de una hora, que el 32,14% de la ciudadanía necesitara de un traslado mayor de lo habitual de entre 1 a 15 min, que un 9,15% requiriera de un traslado de entre 16 y 30 minutos y que un 0,13% de 31 a 60 minutos (Campos, 2022). Estos son aspectos que complicaron la participación y alejamiento de la ciudadanía del ejercicio revocatorio.

Por otra parte, dentro de su atribución para organizar el proceso revocatorio, el INE estableció que la recolección de firmas debía realizarse mediante el uso de la aplicación móvil (APP) desarrollada por el INE, salvo el régimen de excepción, que se refería a municipios de muy alta marginación, en los que se podrá recabar mediante formatos físicos. Esta situación impedía que el proceso de recolección se diera en igualdad de condiciones e impidió todas las formas de expresión ciudadanas en apoyo del ejercicio revocatorio.

La promoción del ejercicio fue utilizada por partidos políticos y por representantes del gobierno y de la sociedad civil en un contexto de ausencia de reglas claras y de sanciones específicas, que fueron aprovechadas para tergiversar la lógica del proceso revocatorio. Por una parte, este fue usado como un mecanismo de legitimación de la figura presidencial y, por otra parte, los partidos de oposición llamaron a la no participación de la ciudadanía, por considerarla como una herramienta de manipulación y de supuesta búsqueda de reelección indefinida por parte del presidente (Eberhardt, 2022).

En ese contexto político e institucional, el 10 de abril de 2022 tuvo lugar la votación para revocar de su mandato al presidente López Obrador, en el cual participaron 16,502,636 electores de los 92,823,216 electores inscritos en el padrón electoral. Esto significó una participación del 17,77% de los y las ciudadanas, lo que provocó la declaración de invalidez de la revocación de mandato por parte del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), por no cumplirse la participación de por lo menos el 40% de las personas inscritas en la lista nominal de electores.

Dados todos estos elementos, puede observarse que el mecanismo se empleó en un contexto de tensión y de confrontación política, por ello, su carácter de control ciudadano sobre el gobernante paso a segundo plano y prevaleció su uso como una herramienta gubernamental.

Conclusiones. Entre el impasse político y la participación popular

El uso de referéndums y consultas durante los últimos años ha venido a enriquecer y complejizar la política regional. Como hemos observado, la demanda de mayor participación y no solo representación política provino de la sociedad civil, particularmente de los grupos sociales organizados alrededor de los frentes progresistas en la región. El progresismo como corriente política y social tiene en sus orígenes esta demanda, de ahí que en las agendas de gobierno aparezca el uso de herramientas de democracia directa como un compromiso y como una de las principales reformas políticas impulsadas en los diferentes casos.

Si bien el objetivo principal de este tipo de herramientas es generar mayores y mejores posibilidades de participación y de control ciudadano sobre el actuar de los gobernantes, en los tres casos revisados las diferentes situaciones de tensión y conflicto político terminaron por influir determinantemente en su empleo. Esto se observa particularmente en la organización de los ejercicios que fueron originados desde el poder ejecutivo en alianza con fracciones progresistas dominantes, que, si bien estuvieron acompañados por las bases sociales y políticas progresistas, fueron empleados en coyunturas de crisis política en cada caso. Así, los referéndums ayudaron a resolver impasses políticos y a fortalecer los bloques de poder progresistas frente a las oposiciones de cada país.

La observación y comparación de estos tres casos permite afirmar que los ejercicios de referéndum y consulta hasta este momento se han mantenido bajo la influencia de los poderes ejecutivos de cada país, y que fueron posibilitados por su fuerte cauda de legitimidad popular. Sin embargo, se encuentra pendiente generar condiciones institucionales suficientes en cada caso para que tanto las consultas como los referéndums sean herramientas permanentes de control y de rendición de cuentas ciudadanas, como una medida necesaria ante posibles casos de abuso de poder político. Para las agendas progresistas, se mantiene el reto de fortalecer los mecanismos de democracia directa como complementos de la democracia representativa, con el fin de mantener su compromiso con las demandas populares de mayor participación y justicia social.

Referencias

Notas

* Artículo de investigación científica.

¹ Una revisión periodística interesante, alimentada con entrevistas, reconstrucciones de hechos y análisis del entorno más cercano de Chávez en este episodio, la podemos encontrar en Marcano y Tyszka (2010). Un análisis de mayor profundidad se puede encontrar en Parker (2001).

² El uso de herramientas de la democracia directa en la región tiene antecedentes desde principios del siglo XIX y durante el siglo XX; sin embargo, posterior a los procesos de democratización en la región ha habido un uso recurrente con efectos diversos. Un análisis de ello se encuentra en el artículo “Democracia directa en el continente americano: ¿autolegitimación gubernamental o censura ciudadana?” de David Altman (2005).

³ Un análisis sobre esto se encuentra en el artículo “La Mesa de Negociación y Acuerdos (2002-2003) y el proceso de facilitación de la OEA y el Centro Carter” de Miguel Ángel Martínez Meucci (2010).

⁴ Un análisis interesante y completo sobre las consultas realizadas en el gobierno de AMLO se lleva a cabo en el artículo “Política populista y democracia plebiscitaria: las consultas ciudadanas en el México de la Cuarta Transformación” de Chaguaceda y López (2021).

Notas de autor

^a Autor de correspondencia. Correo electrónico: octaviohmoreno@gmail.com

Información adicional

Cómo citar: Moreno, O. y Cruz, L. (2024). La revocatoria de mandato presidencial en Venezuela, Bolivia y México (2004-2023). Entre el impasse político y la participación popular. Papel Político, 29.

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