Las condiciones socioeconómicas de las personas con discapacidad (PCD) tienden a ser desfavorables; se estima que en su caso hay niveles de pobreza más altos que en el resto de la población, y que enfrentan mayores impedimentos para alcanzar la inclusión social. En Colombia, esto se presenta en parte por los obstáculos que impiden su acceso efectivo a derechos básicos. El derecho al trabajo ha sido reconocido como una forma de desarrollo personal y de inclusión en la sociedad, que permite a sus titulares alcanzar una vida en condiciones dignas¹.

De acuerdo con la información suministrada por el Ministerio de Salud, para el 30 de junio de 2020, se reportan en el Registro de Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad (RLCPD)¹, 1555708 personas en esta situación, de las cuales el 49% son mujeres. De estas solo el 10,8% percibe ingresos y el 81% no superan el salario mínimo legal mensual vigente.

Las mujeres con discapacidad (MCD) se ven expuestas a una discriminación interseccional, que hace necesaria una intervención estatal correctiva. Las discriminaciones que ellas enfrentan se basan en la ausencia de medidas legislativas y gubernamentales orientadas a fomentar y garantizarles, de manera específica, el acceso al trabajo, como eje central de su desarrollo personal y social.

Esta realidad va en contravía por lo preceptuado en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) y el Pacto Internacional de Derecho Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Mediante estos tratados Colombia se obligó a garantizar a las MCD el goce efectivo y progresivo de su derecho, al trabajo, en igualdad de condiciones al resto de la población².

En este artículo se estudiará la situación de Colombia a la luz del indicador 27,4 del Comité de la CPDP, referido a la existencia de un plan de empleo específico para PCD en el sector público y privado, que incluya disposiciones que promuevan el empleo a través de acciones afirmativas o incentivos. Esta estrategia o plan nacional debe estar orientado especialmente a mujeres con discapacidad y en él deben integrarse otras categorías que son la edad, el acceso a bolsas o servicios de empleo y ayudas o mecanismos para la creación de empresas, cooperativas y trabajo independiente. A pesar de la importancia de estas otras condiciones, para este estudio solo resulta relevante la categoría mujer.

La hipótesis que orientó la investigación es que el deber de desarrollo progresivo del derecho al trabajo enfrenta varios retos importantes: primero, las mujeres que viven con alguna discapacidad encuentran mayores barreras que los hombres para acceder a un trabajo. Segundo, falta información suficiente y actualizada para determinar la línea de base en materia de acceso igualitario de las mujeres al trabajo. Y, tercero, las medidas tomadas por el Estado colombiano no son suficientemente efectivas para el desarrollo progresivo del derecho al trabajo en condiciones de igualdad.

La metodología empleada es cualitativa, el enfoque es descriptivo de las obligaciones jurídicas y mecanismos de monitoreo y analítico de la efectividad de los mecanismos disponibles y el cumplimiento de las obligaciones del Estado colombiano. En la investigación se revisaron las leyes, los decretos y los CONPES proferidos desde 1991 sobre las medidas adoptadas por el Estado para promover la inclusión laboral de MCD. Estas disposiciones se clasificaron de acuerdo con el tipo de obligación que contienen. En segundo lugar, se utilizó el indicador 27,4 del comité de la CDPD sobre la existencia o no de normativa específica de MCD y acceso al trabajo, a fin de evaluar los avances en el cumplimiento de las disposiciones mencionadas. Los avances se determinaron mediante consultas dirigidas a las entidades públicas nacionales³ en las que recaen las obligaciones de inclusión laboral de MCD.

La elección de este indicador es por la pertinencia para el contexto y situación actual de Colombia normativamente⁴, además por abordar de manera directa la discapacidad con énfasis en el caso de las MCD y la necesidad de un plan nacional normativo específico para su inclusión laboral.

Para alcanzar el fin trazado en este escrito, en la primera parte se construirán las definiciones relevantes para la investigación. En la segunda parte se clasificarán, sistematizarán y describirán las obligaciones contraídas a nivel interno, mediante la legislación y las disposiciones gubernamentales en materia de igualdad en el acceso al trabajo. En la tercera parte, de acuerdo con la existencia o no de mecanismos de monitoreo o indicadores con los que cuenta el Estado colombiano, se realizará una evaluación del acceso progresivo al derecho al trabajo de las MCD, en condiciones de igualdad frente a los hombres. En cuarto y último lugar se presentarán las conclusiones de la investigación.

Aunque se reconoce la importancia de abordar la discapacidad desde las diversidades funcionales, en los términos descritos por el modelo social de discapacidad, este trabajo aborda el tema desde la discapacidad en general, en atención al carácter general de las disposiciones en que se funda.

Antes de la adopción de la CDPD, la discapacidad se entendía en Colombia desde el modelo médico rehabilitador⁵; se trataba en términos de enfermedad y rehabilitación de quienes las sufren, de quienes se esperaba que estuvieran en condiciones de aportar a la sociedad⁶. Este enfoque subestimaba las capacidades y habilidades que poseen las PCD⁷. Con posterioridad a la CDPD, la discapacidad se entiende desde el modelo social, lo que implica la identificación de las barreras que le impone a la PCD la sociedad, las que no le permiten desarrollarse de manera plena en su entorno. A partir de esta perspectiva, la discapacidad es resultado de las interacciones sociales y se desarrolla debido a las barreras actitudinales o impedimentos del entorno, entendidas como los estigmas y los prejuicios que tiene la sociedad frente a la diversidad funcional⁸. Estas obstaculizan el pleno goce y ejercicio de sus derechos y libertades⁹.

El modelo social parte del reconocimiento de las PCD como titulares plenos de derechos, en especial de un derecho a la igualdad de oportunidades, en todos los ámbitos de la vida social¹⁰. Este enfoque de derechos e inclusión social para la población relevante defiende su autonomía personal y su plena integración social con la protección laboral¹¹. En este marco, la igualdad de oportunidades se convierte en eje fundamental de los derechos y las garantías de esta población¹².

Los obstáculos que debe enfrentar una PCD se maximizan en el caso de las MCD, donde uno de los escenarios más críticos es el ámbito laboral, en el que se las trata como seres asexuados. En este ámbito se invisibilizan las particularidades propias de cada sexo y género para ser incluido en la sociedad¹³. Los organismos multilaterales como la OIT han reconocido expresamente esta realidad: “los hombres y las mujeres con discapacidad enfrentan barreras y expectativas sociales diferentes en cuanto a su educación y su carrera profesional”¹⁴.

Las MCD también se enfrentan a situaciones de violencia y de exclusión social¹⁵, en la medida que encuentran mayores barreras para desarrollarse en una sociedad. Es común que no sean tratadas en condiciones de igualdad en los ordenamientos jurídicos, al no garantizárseles plena inclusión en las distintas etapas de la vida en sociedad. Sobre esto la literatura reconoce que el comportamiento social dominante tiende a producir y reproducir las relaciones sociales discriminatorias¹⁶. La literatura reconoce la necesidad de los esfuerzos tendientes a efectivizar la igualdad material en el acceso al trabajo de las MCD, a partir de la adopción de medidas especiales de equiparación¹⁷.

Desde el enfoque de derechos debe partirse de la identificación de las obligaciones contraídas por el Estado, en el caso de Colombia se refiere a aquellas basadas en la CDPD, el PIDESC y el Convenio 159 sobre la readaptación profesional y el empleo de personas inválidas. Principalmente, estas obligaciones se centran en garantizar: la especial protección de las MCD, quienes enfrentan múltiples formas de discriminación (artículo 6 CDPD); y condiciones de igualdad para el aprovechamiento de derechos (artículo 2.2. PIDESC), especialmente en el acceso al trabajo (artículo 6 PIDESC y 27 CDPD).

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC), a través de la Observación General No. 5 de 2003 expresa la tendencia a invisibilizar la doble discriminación que padecen las MCD porque “a las personas con discapacidad se las trata a veces como si no pertenecieran a ninguno de los dos sexos”¹⁸.

Frente a las MCD, estas obligaciones deben ser orientadas a reconocer y contrarrestar la discriminación en doble vía que enfrentan, una por ser mujeres¹⁹ y otra debido a la discapacidad²⁰. Asimismo, resulta necesaria la creación de parámetros para evaluar los contenidos de estas y el análisis de las formas o modos desde los cuales la perspectiva de derechos se verá reflejada en el diseño de las políticas públicas específicas del Gobierno para esta población²¹.

En esta materia, debe recordarse que en el 2016 el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (en adelante el Comité), en las observaciones finales al informe inicial sobre Colombia afirmó que hay evidentes desigualdades interseccionales en el caso de las PCD, frente a las cuales el Estado no habría promovido la inclusión laboral. En ese marco, las recomendaciones dadas por el Comité se basan en la adopción de medidas para combatir la discriminación por discapacidad para la obtención de un empleo; así como, en la realización de ajustes razonables en los espacios de trabajo²².

A pesar de esto, en Colombia las medidas normativas y la literatura disponible no dan cuenta de la materialización para alcanzar el cumplimiento de las obligaciones adquiridas y de las formas para determinar la progresividad en el acceso al trabajo de MCD. Por lo que, a pesar de que el análisis teórico dé cuenta del sentido y alcance del modelo social y de dicho enfoque en el acceso al trabajo, está pendiente el análisis de las obligaciones específicas que debe cumplir un Estado, en este caso el colombiano, en el acceso al trabajo de las MCD; así como la evaluación de la progresividad en la realización del derecho²³.

Colombia tiene el deber no solo de garantizar a toda la población un trabajo libremente escogido y aceptado, sino también el deber de evaluar los retos y obstáculos para el logro de esta garantía. El comité DESC lo ha manifestado en estos términos: “establecer y mantener mecanismos que permitan controlar los progresos logrados para realizar el derecho de todos a un trabajo”²⁴. Estos mecanismos incluyen la implementación de incentivos tendientes al acceso efectivo al empleo, en el sector público o privado, en condiciones dignas, a través de medidas legislativas y políticas públicas.

En lo que sigue se extraerán y sistematizarán las obligaciones generadas por la inclusión de los tratados de derechos laborales en el ordenamiento interno, las cuales deberían estar encaminadas a garantizar el pleno goce y ejercicio del acceso al trabajo de mujeres con discapacidad de manera progresiva —como lo establecen los convenios internacionales ya mencionados que fueron suscritos por Colombia, a través de medidas legislativas y gubernamentales tendientes a alcanzar su inclusión plena en la sociedad—.

De acuerdo con las medidas normativas para garantizar la inclusión laboral de las MCD, estas medidas tienen como finalidad la promoción del derecho al trabajo de las PCD, al tiempo que se basan en la prohibición de despido a causa de dicha discapacidad, así como en incentivos económicos y tributarios para las empresas que las contraten.

La evaluación atiende cuatro variables, que son: (i) la existencia de medidas normativas, (ii) los objetivos planteados y el cumplimiento de estos, (iii) la determinación de líneas de base en las distintas esferas laborales (iv) la creación/construcción de mecanismos para el seguimiento/ monitoreo del cumplimiento. Asimismo, trasversal a esto se analiza, en especial, el acceso a la información.

Nuestro ordenamiento jurídico incluye una serie de disposiciones encaminadas a dar protección de los derechos económicos, sociales y culturales de la PCD, basados en la dignidad humana y la igualdad. Pero ninguna de ellas, en materia de inclusión laboral, está orientada a reconocer y garantizar que el acceso se de en igualdad de condiciones para las MCD de manera específica como parte de un ejercicio de reconocimiento de las especiales condiciones a las cuales puede enfrentarse una mujer con discapacidad por el hecho de ser mujer³⁶.

En Colombia no hay datos actualizados y coherentes sobre el acceso al trabajo de las MCD, tampoco existen leyes ni políticas públicas encaminadas a reconocer, impulsar y garantizar realmente sus necesidades de acceso igualitario al trabajo, de manera específica dirigidas a ellas. A pesar de que existen medidas orientadas a esta población en general, estas carecen de un enfoque basado en mujeres y de alguna forma, con ello se equiparan las condiciones de todas las PCD.

Actualmente, la única herramienta para determinar las condiciones de vida de una mujer que vive con discapacidad es el Registro de Localización y Caracterización de Personas con Discapacidad (RLCPD). Este instrumento enfrenta diversos retos, como su limitado alcance en relación con la población relevante total, inconsistencias en los datos y su falta de actualización.

Solo en el sector público y en el registro nacional de PCD se ha determinado una línea de base que permita medir los avances en la materialización del derecho al trabajo de las PCD. Entidades como el MinTIC, Departamento de la Función Pública y la Agencia Nacional de Contratación Pública no contemplan como una obligación el llevar registros estadísticos de los logros alcanzados en inclusión laboral de PCD, por lo que se desconocen las obligaciones internacionales contraídas por Colombia en materia de acceso al trabajo de esta población.

De igual manera, las medidas empleadas por las entidades estatales a nivel nacional no están cumpliendo con los objetivos planteados y, por ello, en casos como la Ley 1996 de 2019 aún no se han expedido los decretos reglamentarios que permitan a esta población su inclusión laboral.

Conforme a lo expuesto, las disposiciones normativas no han sido una herramienta que sirva para afrontar las diversas desigualdades estructurales que experimentan las MCD. Por el contrario, las normas han creado inequidades³⁷ para esta población al no tener un enfoque basado en mujer. Es así como las MCD se han visto expuestas a enfrentar un mayor número de barreras para acceder a los distintos servicios que requieren, con ocasión o no a su discapacidad.

Es claro que el indicador (estructural) 27,4 propuesto por parte del Comité de la CDPD establece que la política nacional de discapacidad del país debe tener especial enfoque a las mujeres con discapacidad con el fin de establecer que se cumple con este indicador. Sin embargo, las medidas legislativas y gubernamentales adoptadas en el ordenamiento interno no reconocen o no plantean que en el caso de las MCD las barreras para la materialización del derecho al trabajo pueden ser aún mayores y, por ello, no existe normativa encaminada a la inclusión laboral que contenga incentivos y acciones afirmativas para las MCD.

Lo anterior, a pesar de que Colombia en el ámbito laboral tiene la obligación no solo de prohibir acciones discriminatorias en contra de la población, sino también la de promover y garantizar que estas puedan acceder en igualdad de condiciones a un empleo decente.

En esta línea, de acuerdo con la evaluación de desarrollo que se plantea, en el caso específico de las MCD, desde el indicador tomado, se presenta una inexistencia de medidas legislativas y, desde allí, un incumplimiento a lo establecido en la CDPD.